統籌推進農田建設與農村改革的實踐探索
——基于重慶市梁平區的經驗

兩路村高標準農田航拍圖

黨的十九屆五中全會提出，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。要保障國家糧食安全，提高農業質量效益和競爭力，實施鄉村建設行動，深化農村改革。重慶市梁平區針對“小而散地塊耕種難、少而低效益種糧難”等農業現狀，探索統籌推進高標準農田建設與農村改革工作，試點將改地與改革融合，疏通高標準農田建設堵點，有效激發社會種糧積極性，變農民不愿種地為新農人“搶”地種糧，有效破解“誰來種地、怎么種地”問題，切實保障國家糧食安全。本文闡述探索試點緣由、做法、成果，提出政策建議。

一、探索試點緣由

我國是人口大國，從中長期看，糧食的供求仍呈緊平衡態勢。當前外部風險挑戰和不確定性明顯增多，在糧食安全問題上萬不可掉以輕心。

1.高標準農田建設遇阻。建設前，因修機耕道、排灌渠要占地，土地調整方案難落實等原因導致難以啟動。建設中，因個別農民的不理解、不支持可能引發停工。建設后，若繼續一家一戶生產方式，不能充分發揮工程建設效益。

2.“誰來種地”問題凸顯。“小而散”地塊基礎、“少而低”的農業收益，使得農民種地特別是種糧的愿望越來越低；“農村空心化、農民老齡化”現象嚴重，“無人種地、誰來種地”問題亟待解決。

3.土地經營權流轉不夠順暢。一是轉出難。雖多數農民轉出土地意愿強烈，但因土地分散與個別農戶坐地起價，難以整體轉出。二是轉入難。由于土地細碎化和信息、路徑不暢通等原因，新農人難以獲得成片土地經營權。

4.傳統農業經營方式需改變。家庭聯產承包制下的戶戶種地模式和傳統小散化經營方式效率不高、效益低下，需要向規模化、標準化、生態化的現代農業生產方式轉型，才能推動農業農村高質量發展。

二、探索路徑與試點辦法

梁平屬于全國第二批農村改革試驗區，該區針對上述四個方面現狀與問題，系統集成農村產權制度、土地制度和新型農業經營體系改革，在星橋鎮兩路村等地試點，探索創新“村集體經濟組織集合土地；整村推進高標準農田建設；新農人多形式規模經營；承包土地農戶均分土地經營權收益”的高標準農田建設與農村改革統籌推進機制，讓過去分別進行的改地與改革高度融合，使高標準農田建設高質高效，農村改革成效更加突出。

1.村集體經濟組織集合土地。經“四議兩公開一簽字”程序，由集體經濟組織采取“村民委托集體預流轉和牽頭組建土地股份合作社”等多種方式，集合農戶農地經營權，并實行統一管理和經營。土地按農戶實際面積和按農戶二輪農地承包人口數等多種方式入股。試點的星橋鎮兩路村，通過村民委托預流轉，共集合村民土地2700 余畝。

2.整村推進高標準農田建設。改變過去“重溝渠路、輕田”的做法，按照宜機化、水利化、生態化、園田化、規模化、標準化、智能化“七化”目標要求，對村集體經濟組織集合的土地整體進行高標準農田建設。兩路村投入2000 多萬元，將農田地塊從小并大、短并長、陡變平、彎變直，實現了宜機高效、穩產高產、生態智能。

3.多方式放活經營權，發展多形式規模經營。高標準建設后的農地，農民確權確股不確地或調整為“一戶一處地”。通過競爭經營、集體直營、合股經營、代耕代種和托管經營等多種方式，大力培育新型農業經營主體和服務主體，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。

兩路村召開改地與改革村民會議

干部在兩路村調查村民改地與改革意愿

①公開競爭流轉經營。培育以本地化種糧型家庭適度規模經營為主的新型農業經營主體。一是集體經濟組織制定包括租金底價、競價程序與規則等競爭經營辦法。二是將集合的土地按照當地家庭適度規模經營標準進行劃片。三是進行公開競爭（也可公開議價），出價高者取得各片土地經營權，本集體經濟組織成員優先，所得租金按合作社章程處理。也可以市場化自由選擇包括外地人在內的競標者，鼓勵少數區位優勢好、經營能力強的主體一二三產業融合發展。2020 年12 月6 日，兩路村對經過高標準建設后的2700 余畝土地經營權實行公開競標，27 位種糧大戶參與“搶地”，其中4 位以每畝每年支付450 元租金、60 元工程維護與服務費的價格中標。全村申報了2021 年度農業社會化服務項目。

②集體直營。村或組級集體牽頭，由一名干部或村民具體負責，成立由有勞力、有責任心、有公益心、有農業生產技術的農民組成的生產小組，借助社會化服務組織，對集合的土地進行直接經營，所得收益按合作社章程處理。

③合股經營。采取“企業+土地股份合作社+農戶”的模式，構建農村一二三產業融合發展體系，大力開發農業多種功能，延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，通過保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式，讓農民合理分享全產業鏈增值收益。

④職業經理人代耕代種和社會化服務組織托管經營。先進行“一戶一處地”改革：采取抓鬮的辦法，將集合的土地進行重新調整，讓每家農戶的土地集中到一處（幾家農戶也可以提前自愿申請只要一個號，把幾家人的承包地調配集并到一處），培育或引進職業經理人、社會化服務組織，通過由種地經理人代耕代種和由社會化組織托管經營等方式，發展服務帶動型規模經營，提高耕種效率。

4.承包土地的農戶均分土地經營收益。委托流轉面積或實際入社面積，根據高標準農田建設修路、溝渠占地面積情況進行折算。土地流轉金（或統一經營收入）按農戶委托流轉面積或入社股份均分。兩路村收取的土地流轉金由農民均分；工程維護與服務費在除去部分農田工程維護費和按比例扣除公積公益金后，給集體經濟組織成員分紅。

三、探索試點效果

梁平區改地改革“兩改”融合，加快構建了現代農業三大體系，發展壯大了村集體經濟，增加了農民收入。

1.提升農業綜合生產能力，強化農業生產體系。集體統一集合土地、統一推進高標準農田建設，讓建設規劃更科學、過程更順利、質量更高，使得存續千年的“小而散”農田變成高質高產高效的高標準農田。通過提高農機作業效率、增加復種指數和農田綜合利用，減少化肥、農藥施用量，有效提升勞動生產率、土地產出率。

2.提升糧食保供能力，穩定農業產業體系。改田后，更利于大田作物降本增效，加之糧食作物不愁銷價格穩，激發和增強了新農人種糧積極性，讓保供產業得以穩定。兩路村實施高標準農田建設后，由不交地租的農民不愿種糧變成新農人交地租且“搶”地種糧。

兩路村高標準農田航拍圖

兩路村高標準農田建設現場

3.提升農業組織化、社會化市場化程度，優化農業經營體系。兩路村從散戶經營至合股經營、從戶戶“小而散”的傳統種田方式變成種糧大戶“大而專”的現代農業經營方式，激活了農村資源要素、培育了新型經營主體、發展了社會化服務，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。

4.提升村集體的戰斗力與凝聚力，壯大村集體經濟。兩路村通過集合土地統一整治和經營，鍛煉了干部，取得了群眾信任，新增了16 萬余元的集體收入，增加了農民土地租金、集體分紅和從事二、三產業的收益，增強了群眾的幸福感與獲得感。

四、政策建議

1.科學厘清改革與改地的關系。改革是改地的前提，改地是改革的平臺，兩者相互配合、相互促進、相得益彰。建議以高標準農田建設為基，以農村改革為本，改田改革統籌推進。只有通過改革建章立制后，才能改地；但受財力影響，在沒有改地的地方，也可以推進改革，改變傳統經營方式。

2.充分發揮村集體作為農村土地所有者的職能作用。基層工作人少事務多，干部往往疏于抓農業生產。建議建立和落實容錯糾錯機制，出臺從集體經濟凈收益中為積極主動且貢獻大的基層干部提取合理勞務報酬的相關規定，調動干部參與改地改革的積極性和主動性。

3.充分尊重農民意愿和發揮農民的主體作用。改地改革涉及農民切身利益，牽一發而動全身。建議通過廣泛深入的宣傳，贏得群眾的理解與支持；充分尊重農民首創精神，由農民作主而不代替農民作主；保持歷史耐心，不搞一刀切，尊重并妥善解決個別農戶只愿種自家農地的意愿。

4.穩妥規范有序推進。改地改革的出發點和落腳點是為了提高農業生產能力，助農民增產增收，推進農業農村高質量發展。建議高標準農田建設要充分尊重新農人意見，使其實用、好用；優先發展綠色生態、本地化、保供型和種養結合型的新型農業經營主體，在技術培訓與指導、金融保險、產品銷售、營商環境等方面予以全面保障，降低經營風險；加強對流出農地的、有勞動能力的農民進行技能培訓、創業就業指導與扶持，幫助他們從事二、三產業成功轉型；牢牢守住“五個不能”底線（不能把農村土地集體所有制改垮了、不能把農民土地承包權改丟了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產能力改弱了、不能把農民利益損害了），規范操作，有序推進。