黑龍江省農村兩權抵押貸款試點實踐與研究

于嘉 楊冰 李娟

[摘 要] 黑龍江省農村兩權抵押貸款試點工作已結束。農村土地經營權抵押貸款業務和農房抵押貸款業務開展順利，有效解決了農民農企貸款難、融資貴的問題，取得了一定的成效。在兩權抵押貸款業務開展中也呈現出一些問題，如法律制度制約、金融機構貸款風險問題及不良貸款抵押物處置困難。黑龍江省應加大立法和制度改革肅清兩權抵押貸款業務開展的障礙，建立分散兩權抵押貸款風險的緩釋機制和補償機制，探索不良貸款抵押物處置的新方式，為金融機構提供土地經營權的二級流轉平臺，提供農房處置的新方法，為兩權抵押貸款業務的發展提供內生動力。

[關鍵詞] 兩權抵押貸款;土地經營權;農民住房財產權

[中圖分類號] F740[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）01-0026-02

兩權抵押貸款主要旨在服務三農，是指將農村承包土地的經營權和農民住房財產權作為抵押物的貸款方式。農村兩權抵押貸款試點工作，旨在盤活農村資源、資金、資產，有效解決服務三農的金融供給問題，緩解三農貸款難與貸款貴的現狀，深化農村金融改革創新，增強金融服務鄉村振興能力。黑龍江省農村兩權抵押貸款試點工作于2015年末由中國人民銀行哈爾濱中心支行牽頭，制定了《黑龍江省“兩權”抵押貸款試點工作實施方案》及《兩權抵押貸款管理辦法》，黑龍江省有15個縣市開展農村土地經營權抵押貸款試點任務、3個縣市承擔農民住房財產權抵押貸款試點任務。試點地區金融機構通過創新農村金融產品和服務，提高農村土地經營權抵押貸款業務規模和覆蓋面，不斷探索抵押物處置機制，發揮農村土地經營權的抵押融資功能。截至2018年末，黑龍江省兩權抵押貸款余額達87.88億元，其中，15個農地試點地區農地抵押貸款余額83.8億元，占全國農地抵押貸款余額16.1%，3個農房試點地區農房抵押貸款余額4.08億元。占全國農房抵押貸款余額1.4%。取得了預期成效。

一、黑龍江省兩權抵押貸款試點成效

（一）發揮協同作用，完善制度體系建設

兩權抵押貸款試點工作的開展要以農村土地改革、農村集體產權制度改革、農村產權流轉交易機制為依托，是一項系統性工作。試點過程中需要發揮各部門的協同工作。黑龍江省兩權抵押貸款試點工作在黑龍江省委、省政府的領導下，由中國人民銀行哈爾濱中心支行作為牽頭單位，協同15個試點地區各部門成立了市縣兩級工作領導小組，協同銀行機構制定了相應的信貸管理制度和貸款實施細則等試點工作實施方案，構建了兩權抵押貸款試點工作的制度框架。

（二）貸款規模擴大，貸款覆蓋面增加

試點工作開展以來，15個試點地區農村土地經營權抵押貸款總量不斷擴大，貸款覆蓋面不斷增加。2015年末，試點地區農地貸款余額為56.8億元，2018年底農地貸款余額為83.8億元，增長47.5%。截至2018年底，農房貸款余額達4.08億元。全省試點地區有60多家金融機構制定了兩權抵押貸款實施細則，95.2%的涉農金融機構開辦了兩權抵押貸款業務，貸款覆蓋面呈增加態勢。

（三）融資模式創新，推進一站式服務

運用“農戶+產權交易中心+信貸”模式，開展兩權抵押貸款業務，積極推進一站式服務。設立農村產權交易中心，將農村土地經營權納入交易平臺進行市場化運作。建立“一個基礎、兩個平臺、三個中心”的基本框架。“一個基礎”即確權頒證基礎。“兩個平臺”即銀農對接平臺和產權交易平臺。“三個中心”即在產權交易中心下設三個分中心。一是資產評估中心、抵押擔保服務中心、收儲拍賣服務中心。通過這種模式，將農村土地產權信息、融資需求信息，以及確權、抵押、登記、流轉和交易等要素納入平臺系統，通過在交易平臺建立融資服務模式，實現信息共享和實時撮合，形成土地經營權抵押貸款“一站式”服務。該模式突破聯保、互保等貸款5萬元的額度限制，單戶農民最大貸款額度可達400萬元。通過引入多家銀行開辦“兩權”抵押貸款，形成了合理的價格競爭機制，抵押貸款利率平均下降1.2個百分點。通過一站式服務，農戶持“兩證”可以隨時貸、用時貸、急時貸、循環貸，貸款期限延長到3年，辦理時間縮短50%。截至2016年末，黑龍江省試點地區已有8個縣依托土地流轉中心開辦了“兩權”抵押貸款業務，累計貸款63.9億元，受益農戶8.8萬戶，促進土地抵押或流轉307.2萬畝。

（四）貸款風險緩釋機制初步建立，補償機制不斷健全

有效降低農村金融機構的貸款風險，是開展兩權抵押貸款業務的重要保障。試點以來，人民銀行哈爾濱中心支行協調財政廳及地方政府，積極為15個試點地區建立風險補償基金。截至2018年末，農地試點風險補償基金規模共計1.2億元，農房試點風險補償基金規模共計3500萬元。此外，在部分試點地區還建立了政府性擔保公司，在保余額達2.16億元。農業保險風險保障作用也得到了充分發揮，其中農地保險在保余額達7.99億元，農房保險在保余額達1.82億元。貸款風險補償機制在緩解農村金融機構貸款風險方面起到了積極作用。

二、兩權抵押貸款試點實踐中存在的關鍵問題及成因

（一）法律、制度“紅線”制約

2015年試點開展以來，國務院對“兩權”抵押貸款涉及突破相關法律有了明確規定，為試點的順利推進開了“綠燈”。但通過兩年的試點實踐，在法律方面依然存在法律及制度的紅線制約。

兩權抵押貸款的法律基礎尚不完善。首先，農村房屋流轉受法律限制。農民最主要的資產就是承包土地的經營權以及農民住房財產權，而這兩項權利在抵押貸款以及交易流轉上都受到現有《憲法》《擔保法》《物權法》等法律的嚴格限制。我國《憲法》及《土地管理法》中明確規定，“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”;“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。宅基地轉讓范圍局限于集體經濟組織內部，由于農房所有權與宅基地使用權具有不可剝離性，農房轉讓范圍也同樣受限。其次，房屋財產權抵押物處置缺乏法律制度依據。根據《最高人民法院第八次全國法院民事商事審判工作會議紀要》第30條規定，在非宅基地流轉試點地區，農民將其宅基地上的房屋出售給本集體經濟組織以外的個人，該房屋買賣合同認定為無效。所以，即使在法院判決農房抵押物產權歸屬于銀行機構的情況下，如農房抵押物需向村集體以外轉移，依然難以執行。同時，由于《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》（法釋〔2004〕15號）第六條規定，“對被執行人及其所扶養家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債”。

土地及房屋是農民重要的生產和生活資料，在試點工作中既要探索研究“兩權”抵押物處置難題，又要維護農民權益不受侵害、確保農業、農村穩定，這一矛盾也在一定程度上加大了“兩權”抵押物的處置難度。

（二）“還權賦能”難度大

黑龍江省是農業大省，地廣人稀，隨著城鎮化進程的不斷加快，農村人口呈現凈流出的態勢，宅基地閑置情況普遍，由于農村住房距離縣城較遠，交通便利程度低，生活及生產配套設施不完善，缺少投資價值，農房價格普遍走低，農房市場處于供大于求的狀態。盡管試點地區農村住房所有權確權率及頒證率均在90%以上，但由于農房價格低于成本價格，導致銀行機構抵押物不斷貶值。農村土地價值評估難度較大，多少地區缺乏權威的土地經營權價值評估中介機構，導致處置價格缺乏公允，借貸雙方分歧較大，甚至出現信貸尋租，對于土地經營權流轉形成阻礙。農村土地房屋與城市土地房屋同權同市不同價的矛盾尚未解決。還權賦能難度較大。土地管理制度需要盡快調整，才能真正通過農房抵押貸款促進農民收入提高，滿足農村市場融資需求，同時降低金融機構的投資風險。

（三）抵押物處置機制不健全

黑龍江省兩權抵押貸款試點工作開展以來，試點地區全部金融機構130家，開辦兩權抵押貸款業務的金融機構60家，不足50%，其中一個重要的原因是抵押物處置困難，風險緩釋功能難以發揮作用。如農房貸款逾期不還，敗訴后農民仍然拒絕交出抵押房屋，最終無法強行處置，銀行貸款損失。司法執行困難，農房和農地是農民安身立命的生活保障來源，為了維系農村社會穩定，保護農民利益，司法執行上消極作為，銀行無法收回貸款。缺乏法律依據、政府制度支持、相關部門的分工協作、責任明確的抵押物處置機制是試點地區面臨的一大難題。導致農村金融機構在農房、農地抵押貸款中承擔了大量風險，資金供給的積極性不高，阻礙兩權抵押貸款業務的推進。

三、對策建議

黑龍江省兩權抵押貸款試點工作取得了一定的成效，也反映出一些問題。總體上講，兩權抵押貸款拓寬了農民的融資渠道，有力支持了黑龍江省試點地區農業增效和農民增收。解決試點工作中存在的問題，建立兩權抵押貸款促進黑龍江省農村地區經濟發展、金融支持的長效機制尤為重要。

（一）修改相關法律法規，完善頂層制度設計

法律層面支持農村承包土地經營權抵押物處置和農房財產權處置，突破兩權抵押貸款抵押物處置瓶頸。解決《物權法》《擔保法》《農村土地承包法》等法律法規與現行農村土地抵押融資不匹配的問題，賦予土地經營權抵押貸款的正式法律效力，保障債權人的合法權利，為司法部門處置抵押物提供法律依據。明確土地經營權抵押的法定等級部門，負責土地經營權抵押的權屬變更的登記及效力證明。明晰農村土地三權分置下的農地權屬關系，明確債權人的優先受償權，為土地經營權抵押貸款權屬糾紛中受償順序的確定提供依據。

建議突破農民宅基地及農村房屋向集體經濟組織之外流轉的限制，擴大受讓人范圍是解決農房抵押物處置難的重要舉措。建立宅基地和農房市場的交易機制，提供宅基地入市場的法律和制度保障。建立行之有效的農房抵押物處置機制，在保障農民基本生活權利的前提下，通過多主體多渠道提供臨時安置住房，廉租房等方式嚴格落實農房抵押資產處置權力的行使。

（二）完善兩權抵押貸款配套措施

加快“兩權”頒證工作進度。清晰界定土地經營權權屬及農房歸屬權。著力解決個別試點地區土地權屬不清等問題，加快土地確權登記頒證工作，加快土地確權登記數據庫和管理平臺建設;探索建立科學的土地價格評估機制，支持市場化的中介評估機構發展，逐步建立土地基準價格指導公示制度，提高土地價格評估的規范性。逐漸解決城市農村土地同市不同價的問題。積極培育農村土地流轉市場。加快建設農村土地流轉服務平臺，充分發揮其對土地流轉的促進作用，依法規范流轉行為，積極為土地流轉提供信息支持。建立多重風險保障機制。建立健全風險保障緩釋機制，提高農業擔保業務規模和覆蓋面，積極發展農村保險市場，積極鼓勵農民通過保險的方式降低農業生產經營風險，從而有效分散金融機構貸款風險。

（三）探索兩權抵押貸款處置的典型模式

抵押物處置在兩權抵押貸款業務中屬于核心問題。黑龍江在試點地區采用了政府主導、銀行主辦、多部門參與的抵押物處置格局。但仍然存在不良貸款處置困難的問題。土地經營權抵押貸款處置建議創新信貸產品，搭建二次流轉平臺，在貸款初期建立二次流傳儲備池，找好下一個承接方，優先選擇信用良好的新型農業經營主體，作為承接儲備方，在農地流轉交易平臺進行土地經營權的再流轉。提高農地貸款的抵押物流轉處置效能。農房抵押物處置難度較大，需要發揮政府、銀行、司法等部門的協同作用，在有法可依的前提下，保障農房抵押物處置后農民的基本生活問題，可由政府提供廉租房，或者在農房抵押貸款發放時明確借款人農房抵押處置后的住處，解決司法執行困難，賦予金融機構處置兩權抵押貸款抵押物的真實權力，增強兩權抵押貸款業務開展的內在動力。

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[責任編輯：潘洪志]