堅持政府主導(dǎo) 筑牢公益底線

管華

《學(xué)前教育法》是第十三屆全國人大常委會確定的唯一“擬在任期內(nèi)提請審議”的教育類立法項目。當(dāng)前，第三期學(xué)前教育三年行動計劃即將完成，中央先后出臺了一系列加快學(xué)前教育發(fā)展、深化改革的政策。2004年起，全國人大持續(xù)多年組織開展學(xué)前教育立法調(diào)研，學(xué)界積極開展了實地調(diào)研和理論研究。《學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》（以下簡稱《草案》）是在這些實踐、政策和研究的基礎(chǔ)上形成的。針對我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展依然存在的結(jié)構(gòu)性入園難、師資薄弱、投入不足、質(zhì)量不高等問題，《草案》體現(xiàn)了政府主導(dǎo)，凸顯了學(xué)前教育事業(yè)的公益性。

政府舉辦為主

經(jīng)過實施三期學(xué)前教育三年行動計劃，公辦園在園幼兒占比尚未達到一半。要提高學(xué)前教育的普及率，必須堅持政府主導(dǎo)。

《草案》第6條規(guī)定“堅持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主”的發(fā)展原則，能夠擴大三期學(xué)前教育三年行動計劃的成果，促進學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展向公益性回歸。2010年以來，我國學(xué)前教育經(jīng)費投入增長是各類教育中增長最快的。

《草案》第61條規(guī)定“國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)逐步提高學(xué)前教育財政投入和支持水平，保證學(xué)前教育財政經(jīng)費在同級教育財政經(jīng)費中占合理比例”。第62條要求將“學(xué)前教育財政補助經(jīng)費按照事權(quán)劃分的原則列入各級預(yù)算”。這都有利于保障學(xué)前教育財政投入的持續(xù)性。第63條第1款要求確定地方各級政府分擔(dān)比例，第2款規(guī)定省級政府“制定并落實公辦幼兒園生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)或者生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，以及普惠性民辦幼兒園生均財政補助標(biāo)準(zhǔn)”。這和第10條規(guī)定的“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理”的領(lǐng)導(dǎo)體制一起，壓實了各級政府尤其是省、市政府的統(tǒng)籌責(zé)任，有利于緩解欠發(fā)達地區(qū)縣級政府的財政壓力。

追求公益普惠

在尚無條件在全國范圍內(nèi)實施免費學(xué)前教育的情況下，《草案》第16條規(guī)定為弱勢兒童提供免費學(xué)前教育，第23條規(guī)定對殘疾兒童實行融合教育，第62條規(guī)定中央和省級政府統(tǒng)籌安排貧困地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育的資金。

學(xué)前教育產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量不能用幼兒會背幾首詩、會寫幾個字作為評價標(biāo)準(zhǔn)。由于部分家長的認知錯誤和攀比心理，“小學(xué)化”成為部分民辦學(xué)前教育機構(gòu)的招生利器。民間反對教育產(chǎn)業(yè)化的聲浪較大，把公辦園辦成普惠園，支持非營利性民辦園辦成普惠園，有利于降低學(xué)前教育服務(wù)的價格。

因此，《草案》第26條規(guī)定，國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)不得舉辦或支持舉辦營利性幼兒園。第27條規(guī)定：“社會資本不得通過兼并收購、受托經(jīng)營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協(xié)議控制等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。幼兒園不得直接或者間接作為企業(yè)資產(chǎn)上市。上市公司及其控股股東不得通過資本市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或者支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)。”合理規(guī)劃并嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定是解決“入園難”的治本之策。

《草案》第19條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)人口變化和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，以縣級行政區(qū)劃為單位制定幼兒園布局規(guī)劃，將普惠性幼兒園建設(shè)納入城鄉(xiāng)公共管理和公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，列入本地區(qū)控制性詳細規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，并按照教育用地性質(zhì)劃撥土地，不得改變用途”。2019年，在城鎮(zhèn)小區(qū)配套園集中整治過程中，小區(qū)配套園的產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)出較為復(fù)雜的面相。因此《草案》第20條規(guī)定，“新建居住社區(qū)（居住小區(qū)）、老城及棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷等應(yīng)當(dāng)按照國家和地方的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)幼兒園。建設(shè)開發(fā)單位應(yīng)當(dāng)保證配套幼兒園與首期建設(shè)的居民住宅區(qū)同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用，并作為公共服務(wù)設(shè)施，產(chǎn)權(quán)移交地方人民政府，用于舉辦為公辦幼兒園”。這能夠保證用“在一定過渡期內(nèi)逐步推動移交”的方式消化存量，同時，不會再出現(xiàn)新的享受過土地出讓金優(yōu)惠、在國有土地上建設(shè)構(gòu)筑物，但產(chǎn)權(quán)仍不清晰的情況。

加強政府監(jiān)管

學(xué)前兒童處在特定的身心發(fā)展階段，特別容易受傷害，也無力對所接受的教育質(zhì)量做出評價。同時，家長和園所之間存在信息不對稱問題，在發(fā)揮家委會作用的同時，政府監(jiān)管顯得尤為重要。

《草案》第54條規(guī)定，“縣級以上人民政府教育行政部門負責(zé)學(xué)前教育管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，建立相應(yīng)的管理機構(gòu)”，這解決了學(xué)前教育管理長期缺乏專門機構(gòu)的問題。第29條要求“幼兒園應(yīng)當(dāng)把保護兒童生命安全和身心健康放在首位”，第30條規(guī)定“幼兒園對學(xué)前兒童在園期間的人身安全負有保護責(zé)任”，這體現(xiàn)了生命至上、安全第一的要求。

兒童的發(fā)展具有階段性，不能拔苗助長。因此《草案》第14條規(guī)定，“除必要的身體健康檢查外，不得組織任何形式的考試或者測試”。第39條規(guī)定，“幼兒園不得教授小學(xué)階段的教育內(nèi)容，不得開展違背學(xué)前兒童身心發(fā)展規(guī)律的活動”。第35條規(guī)定，“幼兒園與小學(xué)應(yīng)當(dāng)互相銜接配合，共同幫助兒童做好入學(xué)準(zhǔn)備和入學(xué)適應(yīng)”。這不僅要求幼兒園與小學(xué)銜接，也要求小學(xué)與幼兒園銜接，不得超進度教學(xué)。

《草案》第41條規(guī)定，幼兒園教師應(yīng)當(dāng)具備教師資格，這保證了幼兒園教師的專業(yè)性。第42條規(guī)定，幼兒園教師的初級、中級、副高級和正高級職務(wù)，“職務(wù)評審標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合學(xué)前教育的專業(yè)特點和要求”。這為幼兒園教師的專業(yè)成長提供了空間，有利于破除職稱評審中的“唯論文”傾向。第48條、第51條、第52條從工資待遇、師資培養(yǎng)、在職培訓(xùn)等方面保障了幼兒園教師的權(quán)益。

教育法長期被視為“軟法”，既因為執(zhí)法機關(guān)缺乏明確的行政執(zhí)法權(quán)，也因為法典中法律責(zé)任部分語焉不詳。《草案》克服了上述兩大缺陷：一是賦予教育行政機關(guān)處罰權(quán)，如第69條、第71條分別規(guī)定了對擅自舉辦、過度逐利的罰款處罰：二是不僅規(guī)定了政府部門違法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也規(guī)定了建設(shè)開發(fā)單位、舉辦者、幼兒園、上市公司、從業(yè)人員的責(zé)任。

（《中國教育報》2020年9月20日）