論《管子》的行政法思想

摘 要：《管子》中蘊含著豐富的行政法思想，對新時代法治政府的建設具有重大的現實意義。其很多行政法學理論和思想主張包含智慧，富有洞見，至今仍具有積極的借鑒意義。當前，要推進國家治理體系和治理能力的現代化建設，需要傳承中華優秀法律傳統思想和文化，才能為其提供深厚而持久的精神力量和動力支持。本文將深入挖掘《管子》中的行政法基本問題，為依法治國和法治政府建設尋找中國傳統文化的本土基因。

關鍵詞：管子 行政法 借鑒意義

一、《管子》的時代意義

《管子》一書原為86篇，至唐又亡佚10篇，今本存76篇，托名春秋管仲著，是我國歷史上一部非常重要的典籍，蘊藏著極為豐富的法制思想。管仲（公元前719—公元前645年），被稱為管子、管夷吾、管敬仲，潁上（今安徽省潁上縣）人，被譽為“法家先驅”“圣人之師”“華夏文明的保護者”。《管子》在諸子百家中具有重要的地位，是研究中國古代治國理政的寶貴資料，其法治思想特別是行政法學理論分別見于《管子》一書的各個篇章中，如《法禁》《任法》《明法》《論法》。由于管仲被道教列奉為“丙申太歲管仲大將軍”，因而他在《管子》一書中，以道家思想為主體既提出了“以法治國”的具體方案，又主張重視道德教育的基礎作用。《管子》的思想并不局限于一家學說，而是兼容并蓄，他既強調君主地位，又主張百姓為本；既彌補了法家忽視道德人心的傾向，又補充了儒家思想治理規則的不足，顯示出一代名相治理國家、治理官吏以及治理百姓的卓略眼觀。

二、《管子》中的行政法思想

（一）德法兼施 《管子》強調“禮（德）法并用”。《牧民》篇中把“禮、義、廉、恥”比作“國之四維”，并認為：“一維絕則傾，二維絕則危，三維絕則覆，四維絕則滅。四維張則君令行，四維不張，國乃滅亡。”《管子》認為，道德教化和法治是并列的關系，二者不能偏廢，必須雙管齊下同時進行。《管子》的理想就是達到“法立而不用，刑設而不行”的目標。可見，“禮（德）法并用”是《管子》法治思想的創新點之一。

（二）依法辦事 國家必須制定法律，確立法律至高無上的地位，保障法律權威，百官群臣做到“奉法守職”。堅持依法辦事，前提條件就是要有法制可依。因此，《問》篇中說：“問五官有度制，官都其有常斷，今事之稽也何待？”這里的“度制”和“常斷”，就是現在的行政法規、行政規章以及其他規范性文件的雛形。其次，《任法》篇中說：“有生法，有守法，有法于法。夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也，君臣上下貴賤皆從法，此謂為大治。”《管子》認為，國家制定法律的目的就是所有人都要服從和遵守，百姓要遵守法律，官吏也要遵守法律，就連君王自己也不能例外，只有上下皆服從法律的規定，才能實現國家“大治”。所謂“大治”就是國家政治穩定、經濟繁榮及社會安定的狀態。此外，《任法》篇中還提到“故法者，天下之至道也，圣君之實用也”，“不法法則事無常，法不法則令不行”“法者民之父母也”。《管子》將法的地位提升到了天下之道、治國之道以及百姓之父母的地位，不遵守法律，會導致生產和生活無序。足以可見，其對法律的重視程度和敬畏之心。

（三）執法公正 國家僅僅有法可依、依法辦事還遠遠不夠，必須公正執法。《任法》篇中說道 ：“以法制行之，如天地之無私也……上以公正論，以法制斷，故任天下而不重也……夫私者，壅蔽失位之道也。”《管子》認為，國家既要有效地執行法律，還要執法公平、公正、不偏袒、不偏私，就像天地對待萬物那樣沒有任何的私心。君主和官吏要以法制原則作為行事基礎，要以統一的法制作為判斷事物對錯與好壞的標準，更要心懷天下，肩負使命，用于擔當，不能心存私心干預法律的執行。

（四）職責明確 《管子》提出“上下分職”原則，是指在中央集權的統一控制下實行層級管理，以確保政府及官員職責明確。《管子》要求君臣必須在自己職責的范圍內進行活動，臣下絕不能共分國君專有的權限，君主也不能干預臣下的活動。《管子》說：“為人君者，修官上之道，而不言其中；為人臣者，比官中之事，而不言其外。君道不明，則受令者疑；權度不一，則修義者惑。民有疑惑貳豫之心而上不能匡，則百姓之與間，猶揭表而令之止也。”《管子》認為，君臣之間的活動范圍及其職責必須有所劃分，不能隨意超越，互相干擾。具體而言，統一規劃統領全局是君王之道，履行好各項職責是人臣的分內之事。如果君王違背了君道，就會失去他的國家；如果人臣荒廢其職責，就會失去他的職位。君道不明，奉令干事的人就會產生疑慮；權限不劃一，奉公守法的人就會感到迷惑。此外，實行“鄉分治”。在國家行政管理活動中，既要中央集權，對全國實行分層級的統治，又要賦予地方行政組織以一定的權力，更好地管理地方行政事務。《權修》篇說：“有鄉不治，奚待于國？有國不治，奚待于天下？”可見，《管子》認為人是家庭的根本，鄉是國家的根本。

（五）獎懲機制 《管子》主張，政府制定行政法規及規章，以明確各級行政組織及其官員的活動范圍、權限、責任、任免、職責及獎懲等內容。因為，國家行政管理主要是通過在國家機關中擔任一定職務的官吏實現的。首先，選拔和任用官吏的唯一標準是“德才兼備”。其次，官吏有四項職責。一是要按時按量完成工作；二是要積極學習國家法令；三是要舉薦賢能；四是要“舉過諫君”。所謂“舉過”，是指對違法之事進行告發和上報。最后，設立關于官吏的獎懲制度。為了防止官吏違法亂紀，進一步激勵工作熱情，提高工作效率，保障國家行政機關運行正常，《管子》認為建立一套官吏獎懲制度十分重要。

（六）考核監督 《管子》認為，國家要想促使行政機關和百官群臣遵守法律和忠于職守，還必須加強考核與監督。考核和監督從以下三方面展開：一是君王的考核。《宙合》篇說：“是故辯于一言，察于一治，攻于一事者，可以曲說，而不可以廣舉。圣人由此知言之不可兼也，故博為之治，而計其意；知事之不可兼也，故名為之說，而況其功。”意思是說，君王應當多方面了解臣下的實際表現，竭盡所能掌握其主觀動機和工作效果，從而給予相應的評價，使言當其事，事如其功。二是國家官吏的監督。按《君臣》上的說法，“上有五官以牧其民”，相形之下，“下有五橫以揆其官，則有司不敢離法而使矣”。所以有道的君主，在上面設立五官以治理人民，民眾就不敢越軌行事了；在下面有五衡之官以糾察官吏，執事官吏就不敢背離法制而行使職權了。三是民眾監督。《管子》說：“人有非上之所過，謂之正士，內于嘖室之議，有司執事者咸以厥事奉職而不忘為，此嘖室之事也，請以東郭牙為之，此人能以正事爭于君前者也。”這里的“嘖室”可理解為民眾監督制度。

三、《管子》的借鑒意義

（一）重視以人為本 齊桓公曾問管子什么最重要，管子說：“齊國百姓，公之本也。”“以民為本”的民本原則，是管子的一條重要和極具特色的行政原則。2019年10月1日《求是》雜志發表習近平總書記重要文章《推進黨的建設新的偉大工程要一以貫之》。文章中引用了《管子》經典名句：“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心。”意思就是：政權之所以能興盛，在于順應了民心；政權之所以廢弛，則因為違逆了民心。新時代法治政府的建設要以人為本，必須要把人民群眾的利益放在首位，法治政府的根本目的就是全心全意為人民服務。

（二）傳承傳統文化 《管子》的法治思想和行政法理論幫助齊桓公成為春秋霸主，是齊國富國、強國的重要思想基礎。法治國家、法治政府以及法治社會的核心在于依法治理，然而依法治理作為一種切實有效的技術手段，如果缺乏與之相匹配的傳統文化基因，就無法深入人心和頭腦，更無法自覺、主動和積極地向前推進和發展。要推進國家治理體系和治理能力的現代化，建設新時代的法治政府，就必須傳承中華民族優秀的傳統文化，其中也包括優秀的法治文化，這樣才能為其提供深厚而持久的精神動力和文化支持。

（三）提高立法質量 《管子》主張，法律的制定和修改要審慎，要重視質量和價值導向，要順乎天時、地利、人情，更為關鍵的是應當“憲律制度必法道”。2013年2月23日，習近平總書記在中共中央政治局第四次集體學習時強調：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”可見，法治國家應當不斷提高人大立法和行政立法的質量，加強法律權威，這樣的思想原則是《管子》所積極提倡的。

（四）加強文明執法 《管子》認為，法是“王者典器”“百姓之父母”，在以法治國的實踐中要做到“法不輕出，立則必行”。管子在執法問題上提出了“行法必自上始”，執法以公、斷事以理，執法必嚴等思想，這構成了管子行政法執法過程中的一個重要原則，即公正執法原則。但法治政府執法嚴明、執法公正僅僅是最低層面的做法和條件，更為重要和關鍵的是必須做到文明執法。

（五）完善依法監督 《管子》主張，須從君主的監督、官吏的監督和民眾的監督三個方面來建立其監督行政體系。為了防止公職人員違法亂紀，提高其行政效率，保證國家行政管理活動的正常進行，我們必須不斷完善依法監督的途徑和方式，形成一套科學的績效、獎懲、考核以及監督的制度，促使公務人員遵守法紀，忠于職守，這也是建設法治政府的基本要求。

參考文獻：

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[2] 王志民.齊文化概論[M].濟南：山東人民出版社，1993.

[3] 李新泰.齊文化大觀[M].北京：中共中央黨校出版社，1992.

基金項目： 本文系云南省教育廳課題2019J0352階段性研究成果

作 者： 徐鑫，昆明理工大學津橋學院法學院教授，研究方向：憲法與行政法學。

編 輯：曹曉花 E-mail：erbantou2008@163.com