農(nóng)村社會(huì)治安防控體系：發(fā)展歷程、結(jié)構(gòu)分析與優(yōu)化路徑

楊寧　吳盈珊　徐植　趙云帆　劉瑛琛

摘要：文章對(duì)農(nóng)村社會(huì)治安防控體系建設(shè)劃分為四個(gè)階段進(jìn)行考察，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了農(nóng)村社會(huì)治安預(yù)防體系與控制體系的屬性，對(duì)農(nóng)村社會(huì)治安防控體系的供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，并提出了農(nóng)村社會(huì)治安防控體系的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治安防控體系;農(nóng)村社會(huì)治安公共品;供給結(jié)構(gòu)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村社會(huì)治安面臨的挑戰(zhàn)日益增多。農(nóng)村社會(huì)治安的穩(wěn)定有序是農(nóng)村生產(chǎn)生活的重要前提和保障。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022）》明確指出，建設(shè)平安鄉(xiāng)村，健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，健全農(nóng)村社會(huì)治安防控體系。“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)是實(shí)施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的重要保障，是鄉(xiāng)村治理體系的重要內(nèi)容，需要整體性推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治安防控體系的建設(shè)。

一、農(nóng)村社會(huì)治安防控體系建設(shè)的發(fā)展歷程

社會(huì)治安防控體系從提出到建立，經(jīng)歷了從思想到實(shí)踐，從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的過程，可以劃分為四個(gè)階段：第一階段，社會(huì)治安防控體系思想形成階段（1978～1991年初），社會(huì)治安綜合治理的主要任務(wù)、基本原則、工作措施予逐漸明確。第二階段，社會(huì)治安防控體系提出階段（1991～2001年初），社會(huì)治安防控體系的概念在社會(huì)治安綜合治理相關(guān)政府文件中出現(xiàn)。第三階段，社會(huì)治安防控體系建設(shè)階段（2001～2011年），防控體系的框架基本完成。第四階段社會(huì)治安防控體系逐步成熟階段（2012至今）， 防控體系建設(shè)的目標(biāo)、思路、結(jié)構(gòu)等都開始清晰和完善。

農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理工作，是將社會(huì)治安綜合治理各項(xiàng)措施落到實(shí)處的關(guān)鍵，是維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工作。農(nóng)村社會(huì)治安防控體系作為社會(huì)治安防控體系建設(shè)的重要組成部分，在關(guān)于社會(huì)治安綜合治理的政策文件中都有所體現(xiàn)：1991年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》提出要充分發(fā)揮村民委員會(huì)維護(hù)社會(huì)治安的積極作用;2001年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的意見》明確指出，要大力加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會(huì)治安綜合治理工作，充分發(fā)揮村治保會(huì)、調(diào)解會(huì)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的重要作用;2015年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見》提出要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）治安防控網(wǎng)建設(shè)。十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略， 在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確提出，大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治安防控體系建設(shè)， 推動(dòng)社會(huì)治安防控力量下沉。農(nóng)村社會(huì)治安防控體系建設(shè)成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“平安鄉(xiāng)村”建設(shè)的重要內(nèi)容。

二、農(nóng)村社會(huì)治安防控體系的概念分析

（一）社會(huì)治安防控體系的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)概念分析

從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，社會(huì)治安是一種公共品。依據(jù)公共品的作用范圍可以劃分為全國(guó)性公共品和地方性公共品，而農(nóng)村社會(huì)治安產(chǎn)品屬于地方性公共產(chǎn)品。社會(huì)治安大致可以分為對(duì)負(fù)面因素的打擊和對(duì)負(fù)面因素的預(yù)防兩大類。對(duì)負(fù)面因素的打擊需要采取暴力性的執(zhí)法服務(wù)，只能由政府壟斷提供，屬于純公共物品;而對(duì)負(fù)面因素的防范則是包括巡邏、安全教育等非暴力性執(zhí)法服務(wù)，屬于準(zhǔn)公共物品。

社會(huì)治安防控體系是社會(huì)治安預(yù)防和控制的簡(jiǎn)稱。社會(huì)治安控制體系側(cè)重對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行限制和打擊，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治安秩序的控制，公安機(jī)關(guān)具有合法的執(zhí)法權(quán)，體現(xiàn)為一種壟斷性供給，是一種純公共品。社會(huì)治安防范體系側(cè)重于對(duì)違法犯罪行為的提前預(yù)防，單位安保部門、治保委員會(huì)等社會(huì)力量都可以參與其中，是一種準(zhǔn)公共品。

（二）農(nóng)村社會(huì)治安防控體系的供給結(jié)構(gòu)分析

農(nóng)村社會(huì)治安防控體系作為一種農(nóng)村社會(huì)秩序的公共品，是農(nóng)村生產(chǎn)生活的前提和重要保障。公安機(jī)關(guān)是農(nóng)村社會(huì)治安控制體系的唯一主體，具有壟斷性。而農(nóng)村社會(huì)治安預(yù)防體系可以發(fā)揮社會(huì)協(xié)同效應(yīng)、多方參與、共同治理。農(nóng)村社會(huì)治安預(yù)防體系主要包括以下三個(gè)主體。

1. 政府供給

在農(nóng)村社會(huì)治安預(yù)防體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所作為骨干力量，是農(nóng)村社會(huì)治安公共品最重要的提供者。派出所在農(nóng)村治安預(yù)防體系中，主要發(fā)揮著宣傳法制，組建治安保衛(wèi)委員會(huì)，搜集治安信息，組織發(fā)動(dòng)群眾同違法犯罪行為作斗爭(zhēng)等預(yù)防違法犯罪活動(dòng)的作用。

2. 非營(yíng)利組織供給

農(nóng)村地區(qū)的治安非營(yíng)利組織主要包括了義務(wù)巡邏隊(duì)、治保會(huì)等，在提供社會(huì)治安公共品中起到補(bǔ)充作用。20世紀(jì)60年代初，浙江楓橋鎮(zhèn)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是群防群治的典型，楓橋全鎮(zhèn)設(shè)有綜治工作分中心，各村均設(shè)有調(diào)解組織和維持治安的巡防隊(duì)、護(hù)村隊(duì)等民間組織，體現(xiàn)為一種非營(yíng)利組織供給形式。

3. 市場(chǎng)供給

農(nóng)村社會(huì)治安預(yù)防體系的市場(chǎng)主體發(fā)展較為薄弱。20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的“治安承包”是農(nóng)村社會(huì)治安市場(chǎng)化運(yùn)作的一種形態(tài)，在山東、河南、吉林等地做過嘗試。深圳市等地委托保安公司，采取向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)、依法簽訂勞動(dòng)合同等方式招聘使用，體現(xiàn)為一種市場(chǎng)供給形式。

三、農(nóng)村社會(huì)治安防控體系建設(shè)存在的問題

（一）防控體系的基層警力不足

農(nóng)村呈現(xiàn)出點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)等特點(diǎn)，日常巡邏防護(hù)需要耗費(fèi)大量的人力、物力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所警力僅占全縣公安民警的40%～50%，大部分警力集中在縣公安局，形成倒金字塔形，使得基層警力不足。在推進(jìn)警務(wù)前移中，駐村民警既要處理村內(nèi)警務(wù)，又要負(fù)責(zé)派出所執(zhí)勤接警工作，疲于奔命。

（二）防控體系的社會(huì)力量薄弱

義務(wù)巡邏隊(duì)、群眾調(diào)解組織是由派出所牽頭、村委會(huì)組織建立的社會(huì)治安自治組織。然而，當(dāng)前義務(wù)巡邏隊(duì)等社會(huì)治安組織在規(guī)模上較小，組織較為散漫，人員積極性不高，治安防范的技能不強(qiáng)，管理水平較為薄弱，尚未發(fā)揮出其在農(nóng)村社會(huì)治安秩序維護(hù)中應(yīng)有的作用。

（三）防控體系的供給主體范圍界定不清

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府將派出所混同一般的職能部門，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、司法、土地、規(guī)劃、建設(shè)負(fù)責(zé)處理的各類群眾糾紛，都與派出所結(jié)上了糾葛。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所招聘許多治安員，但治安員不具有執(zhí)法權(quán)，只是負(fù)責(zé)協(xié)助民警開展防范和控制違法犯罪活動(dòng)。由于執(zhí)法過程的復(fù)雜性，執(zhí)法的內(nèi)容難以確定，治安員權(quán)責(zé)便呈現(xiàn)出模糊不清的狀況。

四、農(nóng)村社會(huì)治安防控體系建設(shè)的優(yōu)化路徑

（一）建立防控體系的協(xié)同供給機(jī)制

建立政府、市場(chǎng)、自治組織等農(nóng)村社會(huì)治安公共品供給主體的協(xié)同機(jī)制。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所為主導(dǎo)，治安員為治安秩序的輔助力量，義務(wù)巡邏隊(duì)為補(bǔ)充的供給格局。在推進(jìn)警務(wù)前移中，充分發(fā)揮治安員隊(duì)伍、義務(wù)巡邏隊(duì)作用，推進(jìn)“民警+治安員+信息員”建設(shè)。派出所引導(dǎo)治安員隊(duì)伍、義務(wù)巡邏隊(duì)加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)供給能力，治安員隊(duì)伍、義務(wù)巡邏隊(duì)協(xié)助派出所搜集治安信息，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)范圍內(nèi)治安信息監(jiān)控全覆蓋。

（二）強(qiáng)化防控體系的社會(huì)力量

政府要加強(qiáng)社會(huì)治安自治組織的組織保障，提供相應(yīng)的資金支持和裝備物資支持。派出所民警加強(qiáng)對(duì)治安自治組織進(jìn)行防范和控制違法犯罪活動(dòng)的專業(yè)技能培訓(xùn)，引導(dǎo)自治組織加強(qiáng)管理，形成規(guī)范管理制度。提升社會(huì)治安自治組織成員的身份認(rèn)同感，從而使更多人積極參與到社會(huì)治安的群防群治中去。不斷擴(kuò)大自治組織的規(guī)模，提升其管理水平走向規(guī)范化。

（三）制定職責(zé)清單和服務(wù)目錄，明確職權(quán)與義務(wù)

提高農(nóng)村社會(huì)治安公共品供給效率，需要對(duì)職能進(jìn)行重新界定，制定派出所和治安員的職責(zé)清單和服務(wù)目錄。將對(duì)違法犯罪行為的有效打擊作為派出所的核心工作，將純粹的生活服務(wù)等一般性服務(wù)交由其他社會(huì)組織承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)部分管理職能的社會(huì)化。治安員則主要協(xié)助民警開展治安巡邏、治安檢查、治安宣傳，做好執(zhí)法權(quán)之外的防范違法犯罪活動(dòng)及警民溝通工作。

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（作者單位：吉林大學(xué)行政學(xué)院）