瀘縣：做活宅改文章促振興

瀘縣是四川省西部丘區的一個農業大縣。2015年以來，瀘縣依托農村宅基地改革試點，通過做活宅基地改革大文章，有效解決了鄉村發展的用地、空間、資金等大難題。三年的試點期，全縣共騰退宅基地并復墾耕地18488畝，12550戶農村土坯房全部消除，農村居民年均可支配收入從10455元提高到16765元，村集體經濟平均收入從1.2萬元提高到超過100萬元。

落實所有權，以賦權擴能助推基層組織振興

一是確權登記，把權屬“定”下來。按照落實所有權、保障資格權、放活使用權的改革要求，全縣組成以縣、鎮、村、組四級干部為主的調查組，實施全面摸底調查，摸清了農村人口外流、土地流轉加速、空閑宅基地擱置、建設用地配置僵化等情況，結合城鄉地籍信息整合試點，逐戶建立精準宅基地臺賬，頒發土地使用權證25.4萬宗，占宅基地總量的94.4%，頒發不動產證2.1萬本。同時，結合消除農村土坯房項目，對部分農房進行精準測繪，依法落實宅基地所有權人、資格權人和使用權人，打牢了宅基地“三權分置”的改革基礎。

二是有償退出，把資產“收”上來。瀘縣共有26.88萬戶、24.3萬畝宅基地，其中閑置宅基地8.2萬戶7.38萬畝，這部分宅基地上的房屋大多是土坯房，閑而不退、爛而不修、破而不拆，農民不能住，村集體不能管，是名副其實的“死資產”。在改革中，通過政策引導，鼓勵農民自愿退出宅基地，保留其宅基地資格權，也可以放棄宅基地資格權，由村集體給予退出宅基地補助及房屋殘值補償，消除破舊房屋，戶均獲得補償收入4.2萬元。村集體通過收回閑置宅基地，補充集體耕地，獲得建設用地指標，盤活閑置資產，把“死資產”變成“活資產”，增加集體經濟收入。試點以來，全縣共退出宅基地28625戶18488畝，村集體經濟收入平均突破100萬元，極大激發了村集體經濟活力。

三是依法取得，把資源“管”起來。改革中，始終堅持宅基地歸集體所有的性質，建立健全宅基地依法取得、面積法定、有償使用、有償退出等制度，對退出老宅基地新建住宅的，原則要求到新村聚居，按每人生活居住地30平方米、附屬設施用地20平方米審批；對3人以下的戶，允許在法定面積外有償取得，總面積控制在3人標準以內；對其他新建超占法定面積部分，參照集體經營性建設用地入市標準繳納超占使用費，已收取1373萬元。強化村集體在宅基地規劃、建設、管理方面的職責，通過完善村民自治制度，成立村級土地管理委員會、議事會、股份合作社、糾紛調解委員會，完善運行規則和章程，著力增強村級組織自治力。同時，增強鎮級權能，向鎮級政府下放存量宅基地審批權、違法占地執法權，建成“批、供、用、管”一體化縣級宅基地管理信息平臺，提升管理效率，全縣違占宅基地現象比改革前減少80%。

四是復墾整治，把荒地“用”起來。改革前，全縣閑置宅基地8.2萬戶7.38萬畝既是“死地”，也是荒地，房不能住，地不能種。改革后，對農民自愿退出的宅基地，由鎮、村、社組織全面復墾整治，強化復墾耕地培肥，確保復墾質量提升，實現耕地連片發展。對復墾新增的耕地，暫時由退出戶自己耕種，鼓勵農民和村社集體將復墾耕地集中連片，通過土地流轉、聯合經營等方式，促進農業規模化經營和農村新業態發展，增加集體和農民收入。試點以來，全縣共復墾宅基地面積18488畝，為鄉村振興發展用地提供了多元保障。

瀘縣農村宅基地制度改革讓沉睡的資本活起來

保障宅基地資格權，以農民有序流動助推城鄉統籌

一是規劃引領，促進農民到新村聚居。全縣封頂固化宅基地總量24.3萬畝、底線保障10.5萬畝。在保證耕地總量不減和宅基地總量管控、底線保障的基礎上，完成了65個新村“多規合一”規劃編制，優化重構宜居適度的鄉村生活空間、集約高效的鄉村生產空間、山清水秀的鄉村生態空間，推動城市基礎設施向農村延伸，實現城鄉基礎設施一體化，分類推進幸福美麗新村建設，為農村居民有序流動提供了更多的自由選擇，引導農民從傳統散居向小規模聚居轉變。

二是政策引導，促進農民到城鎮落戶。針對農民在城鎮購買商品住房后，不愿意將戶口轉入城鎮，擔心農村承包地、宅基地等權屬被收回的現狀，通過政策引導，鼓勵有條件的農戶到城鎮社區居住，助推城鄉統籌發展。對進城鎮安居自愿退出宅基地及房屋后，未將戶口轉入城鎮的，人均享有3000元、最多不超過5人的補助，享有與原集體經濟組織成員同等權利；對自愿將戶籍轉入城鎮社區的，另行給予社保補助等優惠，可以保留其宅基地資格。試點中，全縣有0.5萬農民進農村社區居住，10.5萬人進城鎮社區居住，進城安居后保留宅基地資格權的達10.25萬人。

三是跨區配置，促進農民跨區域居住。改革前，農村居民只能在本村、本組集體經濟組織內享有宅基地資格權，不能跨區域取得宅基地，造成“人地束縛”，制約自由流動。改革中，鼓勵有節余宅基地指標、有建設用地規劃、有明顯區位優勢、有較好設施配套的村，統規統建農村社區，按照宅基地縣內統籌配置的原則，允許其他鎮、村農民在自愿退出原宅基地后，通過跨村跨鎮申請有償取得宅基地，推動宅基地資格權自由流動，讓農民獲得更多選擇居住權，聚力建設農村社區和就地城鎮化的特色小鎮。玉蟾街道玉蟾村利用農戶退出宅基地指標，統規統建占地26.4畝的山河社區，引導104戶農戶跨區集中居住（其中：外村人45戶162人）。試點以來，全縣共建成幸福美麗新村35個，550戶農民實現了跨區居住，探出了農村居民跨區取得宅基地的新路。

四是以地換房，保證困難群體住有所居。為改變部分“五保戶”“特困戶”等特殊困難群體居住條件差、生產技能差、生活較困難的情況，瀘縣將宅基地改革與脫貧攻堅結合起來，鼓勵村集體利用宅基地騰退指標，結合異地扶貧搬遷項目等，統規統建安康公寓，房屋所有權和土地使用權屬于村集體，特殊困難群體在自愿退出宅基地后，申請免費入住，保留其宅基地資格權，僅以宅基地使用權置換房屋居住權，有效解決了農村弱勢群體的安居、養老問題。試點中，建成嘉明、喻寺等安康公寓20個，882戶2087人實現“以地換房”，住有所居，其中：非建檔立卡貧困戶296戶，占34%，一般貧困戶586戶，占66%。

放活宅基地使用權，以宅基地多元價值助推增收致富

一是以地融資，喚醒“沉睡”的宅基地。探索建立宅基地及農房抵押融資機制，市、縣財政共同出資設立風險補償基金1000萬元，協調農行、農商行、商業銀行等金融機構開展宅基地及農房抵押貸款業務，“政銀攜手”解決農村房屋、土地等資產變現融資難問題。試點中，共有234戶農戶實現宅基地及農房抵押貸款4197萬元。

二是以地置業，活躍“僵化”的宅基地。瀘縣面對鄉村振興對多元化新業態的需求，允許農民以合法宅基地使用權與村股份經濟合作社等第三方共建共享，農民獲得住房，第三方獲得集體建設用地住房或經營性用房，采取分割登記方式確權發證，將農民住房分攤土地部分明確為宅基地，將第三方房屋分攤土地部分明確為一定年限的集體建設用地，將社會資本投入“僵化”的宅基地，有效解決了農民建房資金不足難題，保證農民有房住、第三方有房經營，農民“以地置業”。在譚壩新村、龍橋生態園有5戶農戶與第三方合作建房，興辦了農家樂、農家超市和發展鄉村民宿等，實現“以地置業”，豐富發展了農村產業形態，促進了鄉村振興。

三是以地增收，繁榮“荒蕪”的宅基地。允許農戶以退出的宅基地指標，采取入股、聯營等方式，結合農業產業化項目的實施，與新型農業經營主體合作，投資興辦實體企業，實現農民借資、新型經營主體借地創業。全縣共有512戶農戶與第三方合作聯營，其中喻寺譚壩村通過整合農業產業化項目資金，修建了眾創工業園，占地58.6畝，總投資1950萬元，其中村集體占股份200萬股，農民占58.6萬股，每年每戶農民可得分紅3萬余元。

用活分配權，以土地節約集約利用助推高質量發展

一是統籌利用，保障多方建設用地需求。對宅基地退出形成的建設用地指標，村組在留足本級宅基地分配保障數量和經濟社會發展所需的前提下，通過縣內有償調劑平衡區域需求，通過政府保底收儲和市內流轉用于城鎮建設和產業發展，多形式“統籌利用”，滿足多方需求，釋放土地紅利。試點中，全縣共獲宅基地退出復墾指標18488畝，其中：107畝用于農民建新安置，577畝用于農村集體經營性建設用地入市，945畝用于保障戶有所居，14155畝用于城鎮建新報征，另預留2704畝擬用于鄉村振興產業用地，催生了鄉村旅游、農村康養、電子商務等新產業新業態，建成了產村一體的田壩新村、村莊聚居的山河社區、三產融合的譚壩田園綜合體、就地城鎮化的龍橋社區等示范點。

二是同等入市，構建城鄉統一的建設用地市場。瀘縣對退出宅基地節余指標的重新分配、同等入市，形成了城鄉統一的建設用地市場，打破了集體經營性建設用地利益分享界限。對退出宅基地節余指標，通過規劃布局、指標覆蓋、補償安置、行政審批調整為集體經營性建設用地，在確權登記后，在縣公共資源交易中心平臺上掛牌交易，可出讓、租賃、入股、抵押，享有與國有建設用地同等的權利義務，實現同權同價、同等入市，用于滿足農村非公益性項目建設用地需求，形成以國有土地為主體、集體經營性建設用地為補充的城鄉統一建設用地市場。試點中，全縣調整為集體經營性建設用地的有622畝，入市土地畝均20.8萬元。土地增值收益，縣級征收20%-50%調節金，村提取10%調轉金，剩余歸集體經濟組織，實現農民、集體、政府三方受益。

三是規范管理，引導農村形成文明鄉風。瀘縣健全征地項目認定機制，嚴格按照征地程序，多元化保障農民安置補償，確保征地工作規范有序。試點以來，全縣共實施征改面積2160畝，畝均提高土地補償2.8萬元，對符合條件的被征地農轉非人員全部辦理城鎮養老、醫療、失業保險等，保證失地農民就地城鎮化。將宅基地結余指標通過征收滿足公益性項目建設用地需求，推動一批文化、體育、娛樂設施加快建設，提升生產、生活、生態“三生”空間，引領農村形成文明鄉風。目前，瀘縣農村居住類土坯房得到全面消除，水、電、路、氣、光纖等設施通村達戶，其中水泥公路社社通、城鄉公交村村通，基本實現城鄉設施一體化，成功打造了龍橋文化生態園等一批美麗鄉村典范。