中國廢塑料進口禁令的相關貿易及經濟影響

程穎越

摘 要：基于1992—2018年我國廢塑料進出口及初級形狀塑料、塑料制品生產及進出口等數據，首次對我國廢塑料進口及固廢進口禁令實施后的影響進行了研究。2017年的進口禁令實施前我國是世界廢塑料首要輸入國，接納了世界出口總量的近一半的廢塑料。禁令實施后，我國從廢塑料進口量第一的國家中消失，打破了主要出口目標國的穩定性。受禁令影響，世界廢塑料貿易量連續兩年大幅度下降;同時，我國初級形狀塑料進口量也大幅增加以彌補原料缺口。雖然塑料制品產量連續下降，但沒有顯示出與進口禁令有直接關系。我國應抓緊完善廢塑料回收體系和相應的政策措施，彌補需求缺口;廢塑料輸出國應積極革新技術和廢物管理觀念及模式，立足自身來消化處理塑料垃圾。

關鍵詞：廢塑料;進口;回收; 禁令;洋垃圾

一、引言

上世紀80年代以來，為緩解國內原料不足，中國開始從境外進口可用作原料的廢物（李干杰[1]，2017），其中我國廢塑料進口量較大，僅次于廢紙進口量（田宇等[2]，2018），但塑料垃圾也給生態環境帶來巨大的影響（R. Geyer等[3]，2017）。為保護環境和人民健康，2017年7月中國正式通知世界貿易組織要求緊急調整進口固體廢物清單，擬于2017年底前禁止進口包括生活來源廢塑料等4類24種固體廢物（馮為為[4]，2017）。同月，國務院制定了《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》（國辦發〔2017〕70號），提出了規范洋垃圾入境與固體廢物管理的十八條要求。8月10日生態環境部頒布《進口廢物管理目錄》（2017年）對來自生活源的廢塑料（8個品種）從限制進口類變為禁止進口，2018年4月調整《進口廢物管理目錄》，將工業來源廢塑料等16個品種固體廢物從限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》調入《禁止進口固體廢物目錄》。根據上述禁令，中國從2017年12月31日起禁止進口生活來源廢塑料，2018年12月31日起禁止進口工業來源廢塑料。

禁令的發布實施在國內外產生了巨大的影響。美國西海岸的許多州從2018年1月開始就面臨著廢品堆積的問題（王賀洋[5]，2018），一些地方資源回收成本成十倍上漲（王學琛[6]，2018），歐洲國家的廢物處理也受到了沖擊，處理設施不堪重負（師琰[7]，2018;顏毓等[8]，2019）。國內普遍認為禁令發布后有利于倒逼我國塑料回收行業的發展，但人們也擔心會對國內的塑料行業產生連鎖效應，導致其原材料短缺、推升下游原材料成本等（曲湜溪[9]，2018）。

關于禁止廢塑料進口的影響多見于網絡、報刊等的報道，進行深入具體研究的較少。如今，禁令發布已經一年多了，從2019年開始將全面禁止廢塑料進口，因此對幾十年來中國塑料廢物進口的總體情況進行總結十分必要，同時對停止進口后塑料廢物跨國貿易的變化及其對國內塑料行業的影響進行分析研究，為采取有針對性的應對措施提供參考依據也迫在眉睫。為此。本文利用中國海關總署官網、UN Comtrade、國家統計局官網、中經網統計數據庫等數據資源進行分析整理，采用定量與定性相結合的方法，對相關的影響因素進行了研究。（注：下文收集的中國相關的統計數據都是指中國內地，未包含中國香港和中國澳門）

二、1992年來中國廢塑料進出口總體情況

（一）廢塑料進、出口量的變化

圖1顯示了中國從啟動進口初期到全面禁止進口的近30年來中國廢塑料進、出口及在世界廢塑料貿易中的變化概貌。1992年以來，中國廢塑料進口量從30.65萬噸逐年增加到2012年的最高887萬噸，再到2018年最低5萬噸，共進口約11234.8萬噸廢塑料。從2013年開始，中國對廢物進口加工進行了環保整頓，開展了“綠籬”行動（李靈[10]，2013），以提高進口廢塑料質量，打擊非法走私和貿易，進口量緩慢下降，到2016年約為735萬噸。隨著2017年中國廢物進口禁令的實施，進口量大幅下降，至2017年為583萬噸，比2016年下降21%，比2012年下降34%，而2018年僅進口5萬噸。隨著全面進口禁令的實施，2019年后，中國將不再進口廢塑料了。可見，由于實施進口審批制，中國廢塑料的進口量受政策的影響很大。從圖1出口量的平穩線看出，1992年來，中國出口量很少，最高為2006年也不到10萬噸，其他年份相對于世界總出口量基本可以忽略。

（二）中國廢塑料進口在世界廢塑料貿易中的比重

從圖1看出1992年世界總出口量僅為74.9萬噸，從1993年開始快速增長，2010年到達最高值1568萬噸，增長了近20倍，此后除2013年受中國進口管控加嚴出現較大幅度的下降外，一直到2016年都維持在1400萬噸以上。從圖1中世界各國總出口量和中國進口量兩條曲線可以看出，兩條曲線走勢同向性高度相似。2000年前市場不太穩定，但2000—2016年中國每年的進口量幾乎占了世界每年總出口量的一半，2017年是個明顯拐點，世界總出口量明顯受到中國進口禁令政策的影響，出現大幅度下降，2017及2018年度下降率分別達25%和46%。因此可以看出，中國廢塑料的進口禁令對廢塑料貿易市場的影響是全球性的。

（三）中國（內地）進口廢塑料的主要來源國和地區

據UNComtrade數據庫廢塑料進出口數據，1992年來，共有170多個國家和地區向中國出口過廢塑料。從表1可看出，前20個國家和地區在1992—2017年間向中國出口總量超過10315萬噸，占中國總進口量的91.8%，總貿易額高達550多億美元，占總貿易額的90.87%。這20個國家和地區中，中國香港特別行政區（HKG）為2789.37萬噸，占中國（內地）進口量的24.8%，中國澳門特別行政區（MAC）排在第17位，約占中國（內地）進口量的1.4%。由于中國香港和澳門的廢塑料主要是轉口貿易，其廢塑料也主要來自發達國家。除去這兩個中國特別行政區，剩余18個國家中，12個是發達國家;剩下的6個國家和地區，除墨西哥外，均為亞洲國家，分別是泰國、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞等。除了中國香港特別行政區外，向中國出口量前三位依次為美國、日本、德國，出口量分別為1192.65、1146.77、795.44萬噸，分別占中國進口總量的10.62%、10.21%和7.08%。由上可見，中國（內地）進口的廢塑料主要來自發達國家，其中G7集團成員國（美國、英國、德國、法國、日本、意大利和加拿大）全部包括在內。

三、中國廢塑料進口量與非政策因素的影響分析

除了政策因素影響廢塑料的進口量，還有上下游產業及相關價格等因素的影響，圖2是中國近30年來廢塑料進口量與相關因素（廢塑料進口價、原油價格及初級形狀塑料的進口量和價格）的變化趨勢。

（一）廢塑料進口量與其進口價格的相互影響

從圖2可以看出，從1992年至1998年，由于進口量不大，廢塑料進口價格持續走低，下降約33.4%;1998年至2014年，廢塑料的進口價格隨著進口量的增加而增加，表現出了趨勢一致的同向變化，隨著進口量的增加，從266美元/噸漲到768美元/噸，漲了約2倍。2013年后，隨著進口量的下降，價格逐步下降。2018年受廢塑料進口禁令的影響，廢塑料只進口了5萬噸，但價格反而上漲到1992年來的最高，這是因為對進口廢塑料的質量及雜質含量等標準趨嚴的原因。除了在進口初期進口量小、價格高和監管政策的影響外，進口量與進口價格走勢總體上符合價格與需求關系（即進口廢塑料的需求曲線向下傾斜）。

（二）廢塑料進口量與初級形狀塑料進口量的關系

初級形狀塑料是廢塑料的替代品之一。據圖2，1992年來初級形狀塑料和廢塑料的進口量總體均呈上升趨勢，但兩者差距不斷擴大，特別是2012年之后，國家對廢塑料進口要求更加嚴格，廢塑料進口量不斷下降，而初級形狀塑料的進口量繼續增加。2017年、2018年，隨著廢塑料進口禁令的實施，廢塑料進口量銳減，而初級形狀塑料進口相應大幅增加，2018年達3280萬噸，以彌補進口禁令帶來的原料缺口。

（三）相關價格對廢塑料進口量的影響

原油是生產塑料的最初原料，其價格變化會相應地影響到下游的塑料和廢塑料，進而會影響市場的供給與需求。圖2中原油、初級形狀塑料進口、廢塑料進口價格表現出了相對一致的變化趨勢，均是在2009和2015年出現價格下跌，但是廢塑料進口量受相關政策影響沒有明顯上漲，而初級形狀塑料進口量是大幅增加。

四、中國廢塑料進口禁令政策實施后的影響

（一）對世界廢塑料進、出口量排位的影響

1. 出口量排位的變化

如表2所示，在中國實施進口禁令前的2015—2017年，中國香港一直位列出口量的首位，而2018年僅為第8位，出口

量則不到上一年度的8.6%，受禁令的影響最為明顯。在2015—2018年，除去中國香港外，出口量最大的前9個國家中，只有墨西哥為發展中國家，其他8個發達國家雖然出口量次序有變化，但總體保持穩定。特別是出口量前3國家依次一直保持為美國、日本、德國，分別占世界出口總量的13%-15%、10%-13%、9%-11%，總計占世界總出口量的30%以上。2018年雖然出口量前三仍是上述三個國家，但排序變為日本、美國、德國，日本成為廢塑料出口量最多的國家，約占世界總出口量的12%。日本作為一個資源缺乏的國家，其廢塑料出口量卻一直位于世界前列，而不是留在國內作為資源確實值得深思。

2. 進口量的格局變化

隨著中國進口禁令的實施，世界廢塑料進口情況也發生了較大的變化，2015—2018年的進口量前十名單見表3。

從表3及統計數據來看，除中國香港外，2016年及之前廢塑料的進口量前三位比較穩定，一直保持為中國、荷蘭、德國。2017年來，隨著中國塑料進口禁令的實施，格局發生了變化，2017年雖然中國仍為進口量第一，但第二、第三全變了;2018年前三位又發生了變化，中國首次歷史性地從廢塑料進口量第一的國家中消失，第二也變了，德國又回到第三位，顯然主要出口目標國發生了動態變化，極不穩定，預計的廢塑料會轉向東南亞國家也不可持續。從UN Comtrade數據庫廢塑料進出口的數據看，盡管2017年馬來西亞進口了約55萬噸，進口量進入前三，但2018年又快速下降，不在前10之列。從表3還可以看出，2017年、2018年，亞洲國家數并沒有明顯變化。自中國實施禁令之后，東南亞國家就變成了新的塑料垃圾目標國，大量塑料垃圾的涌入導致這些國家難以應付。為改變這種狀況，東南亞國家正在效仿中國限制廢塑料進口方面的舉措（Li Yan[11]，2018），于是，就不難解釋馬來西亞2017年、2018年廢塑料進口量的明顯差異。隨著人類環境意識的增強，沒有哪個國家愿意成為世界的垃圾場。在這場變化中，各國特別是發達國家要改變傳統的大量生產、大量消費、大量廢棄，最后借自由貿易之名輸送到他國，由他國買單的思維，承擔起對廢物處理的義務與責任。

3. 對世界廢塑料進出口量的影響

從上圖1可以看出，2014年至2016年，世界總出口量都在1400萬噸以上，但到2017年下降到1090萬噸，出口減少300多萬噸，2018年又比上一年減少500多萬噸，而從表4看出這兩年中國進口量分別減少約151.84萬噸和577.87萬噸，可見世界出口量的減少，主要是由于中國進口量銳減的影響。根據目前的數據推測中國全面禁止進口廢塑料后，沒有國家能夠接受如此巨量的塑料垃圾，有研究者擔憂，到2030年全球將有1.11億噸塑料廢物無去處（Brooks A L等[12]，2018）。

（二）對國內塑料行業的影響

對國內塑料行業影響相關的主要有初級形狀塑料、塑料制品的生產量、進口量及相關價格指數，近4年48個月的相關變化見圖3。

從圖3可以看出，2017年、2018年初級形狀塑料月均進口量曲線形狀與2015年、2016年并沒有明顯的差異，進口量曲線與進口價格曲線呈反向關系，1月、2月波動較大，其他月份總體比較均衡，并逐步上升。從表4看出初級形狀塑料進口量在2015年、2016年基本穩定，但2017年、2018年進口量分別比上一年增加了296萬噸和417萬噸，增幅約為12%和15%。而這兩年廢塑料進口量分別比上一年減少了約152萬噸和577萬噸，在下文所分析的塑料制品產量大幅下降的情況下，初級形狀塑料進口量卻增加的一個重要原因是彌補廢塑料進口量減少帶來的塑料原料的短缺。2015年來的近四年，初級形狀塑料產量在隨月份波動中增加，但增幅減緩，與上述初級形狀塑料進口量的大幅度增加也有一定的關系。

從圖3中塑料制品情況看，2017年塑料制品生產總體保持平穩，但產量從9月份開始下降，2018年保持了月產量下降走勢直到10月份的519萬噸，相對于2017年6月份的748萬噸，下降了約三成，直到12月份才略有上升，2018年總產量比前一年下降了約15%，而塑料制品業價格指數仍處于正常的波動。從塑料制品出口情況看，延續了比較好的態勢，2016—2018年出口量的年均增長率分別為9%、11%、12%，2018年出口量達1316萬噸，反觀塑料制品進口量，基本沒有大的變化，月均值一直維持在3-4萬噸的水平，遠低于出口量。

綜上所述，廢物進口禁令實施以來，隨著進口廢塑料的大幅減少，2017年、2018年中國進口初級形狀塑料量相應增加，增加量與進口減少量相當，彌補了廢塑料進口禁令留下的缺口。值得注意的是，在出口量保持兩位數增長的情況下，塑料制品產量從2017年起開始減少，特別是2018年產量大幅萎縮，減少了1500多萬噸。其原因是多方面的。首先，“十二五”期間中國塑料制品產量年均增長率比“十一五”下降了11.69%，特別是2015 年降幅大，塑料制品行業進入中低速增長新階段（中國塑料工業協會[13]，2017）。除原材料價格，塑料制品行業面臨的環保要求越來越嚴格（高偉[14]，2019）等因素的影響外，中美貿易摩擦的影響也不容忽視。中美貿易戰名單涵蓋了塑料產業生產的絕大多數環節（王學琛[6]，2018），在此大背景下塑料制品需求量萎縮，需求量的萎縮導致塑料制品產量的大幅下降，看不出與廢塑料進口禁令有直接關系。

（三）對國內廢塑料回收量的影響

為了解2000年來廢塑料進口量對塑料生產量及國內回收廢塑料量是否有影響，將相關數據作于圖4。

從圖4看出2000年廢塑料進口量和國內回收量都是200萬噸左右，隨后雖然兩者同步增加，但廢塑料的回收量增幅大于進口量。2017年廢塑料進口大幅下降，國內的回收量也出現了下降，兩者沒有出現此消彼長的情形，廢塑料進口禁令倒逼國內廢塑料回收業的發展行情還沒有出現。按此情形，完成工業和信息化部《關于加快推進再生資源產業發展的指導意見》中確定的到2020年廢塑料回收利用量達到2300萬噸的目標不容樂觀。因此，可以說廢塑料進口禁令短期內對國內廢塑料回收的影響并不明顯，長期影響還有待觀察。

五、結論與啟示

近30年來，中國接受了世界其他國家和地區出口塑料垃圾的近一半，在彌補國內資源不足、解決就業、獲取一定的經濟利益方面雖然起到了積極作用，但也接受了相應的污染轉移。從2017年開始實施的廢物進口禁令是保護中國生態環境和人民身體健康，建設美麗中國的重要措施，也給部分國家以出口為導向的垃圾治理模式畫上了句號。雖然廢塑料進口禁令短期內對中國塑料行業有一定的影響，但實施一年多來的數據表明并不是想象的那么嚴重，只要應對得力，影響是能夠得到有效控制的。

從中國來看，當前要抓好兩頭，一頭要抓好國內廢舊塑料回收，完善回收體系和相應的激勵政策，認真落實有關限塑政策及塑料回收方案等，持續提高回收水平，以彌補廢塑料進口禁令后對廢塑料的需求缺口;另一頭是利用國家供給側結構性改革、越來越嚴格的環境要求等倒逼機制，抓好再生塑料企業的轉型升級，提高污染治理能力和回收利用水平，保障廢塑料的去處，形成完整產業鏈，實現綠色循環發展，處理好自己國家產生的塑料垃圾。

中國廢塑料進口禁令實施也會倒逼相關國家采取應對之措，但更重要的是思想觀念的轉變、技術和廢物管理方式的創新，立足自身來消化處理塑料垃圾，通過綠色設計、材料選擇從源頭實現減量化，通過提高消費則意識、禁止、限制、重復使用、分類回收等政策減少消費環節的產生量、提高回收量，完善處理系統來處理最終塑料垃圾，承擔起相應的責任和任務。

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