農村集體經營性建設用地入市改革及其影響研究

何丹 吳九興

摘 要：集體經營性建設用地入市是農村土地改革的重要內容，對完善土地相關立法、發展農村經濟、振興鄉村業態起到支撐作用。本文旨在分析集體經營性建設用地入市的總體情況及入市改革可能帶來的影響。結果表明：（1）集體經營性建設用地入市已取得一定成效，在一定程度上達到入市改革的預期;（2）農村集體經營性建設用地入市的主體可以多元化，試點地區結合當地實際形成了可復制的入市經驗和案例;（3）農村集體建設用地入市的障礙已基本消除，相關法律修改降低了農村集體經營性建設用地主體所面臨的風險，并為使用權轉讓、轉租、抵押等交易活動提供保障;（4）農村集體經營性建設用地的范圍，無需局限在現有的存量建設用地，還需考慮增量用地的入市，但總量仍處于控制的最高建設用地規模限界之下;（5）集體經營性建設用地入市帶來農民收入增長，并帶來鄉村產業結構、產業形態、人口集聚和生活方式的改變等;（6）集體經營性建設用地入市對地方財政的影響有正向性，一方面減低地方對土地出讓的依賴性，另一方面因產業發展帶來稅收增長，而調節金征收可增加部分財政收入。

關鍵詞：土地經濟學;集體經營性建設用地;入市;土地增值收益;土地財政

農村土地制度是關系鄉村振興與城鄉融合的核心制度，因而農村土地制度改革受到社會各界的高度關注。其中，集體經營性建設用地入市會對社會發展產生積極推動作用[1]，可承載多元目標，服務于新時代的農業農村發展[2]。2017年12月，全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等33個試點縣市區行政區暫時調整實施有關法律規定的期限屆滿。然而，2017年10月、2018年11月全國人大常委會兩次審議延長授權試點期限各1年。從農村“試點”實施以來，農村土地征收、宅基地、集體經營性建設用地改革都取得了一定進展。近年來，許多學者在集體經營性建設用地入市研究方面作了較多探討。在開發方式上，集體經營性建設用地可以獨立開發、合作開發、共同開發，也可以是使用權交易[3]。在對入市的態度上，多數學者以支持態度，少數持反對態度。在改革方向上，需要完善入市范圍、風險控制、收益分配等方面[4-5]，建設有形和無形市場、完善利益分配機制、保障農民權益[6]，其中公平合理的土地流轉收益分配機制是問題的關鍵所在[7-9]。在價值識別與定價上，既要明確集體經營性建設用地的使用權權益和價值類型[10]，還需開展集體經營性建設用地的價值評估，利用市場機制來增加農民財產性收入[11]。在配套機制上，還需配套改革土地征收制度，建立統一交易平臺，制訂完善交易規則[12]。在入市的影響判斷上，入市可為農村土地改革注入活力，提高土地配置效率，促進城鎮化的進程[13]。然而，現行的法律對農村土地的歧視性規定、對城市土地過度保護造成了集體經營性建設用地的入市困境[14-15]。由于地方自利和體制因素的存在，地方對集體建設用地流轉存在過度干預、治理乏力和制度供給不足等問題[16]。地方政府不僅參與收益分配，還限制收益用途，其行為與農村集體的預期存在較大偏差[17]，為此，需改革稅費制度、修訂相關法律、明確收益分配原則，以協調地方政府、村集體和村民的利益分配[18-20]。此外，還應考慮資本參與后的分利要求[21]。總體上，集體經營性建設用地入市改革與構建一體化的建設用地市場還有較大距離，因為改革措施難以全面推開、配套關聯制度不夠[22]。鑒于此，本研究力圖通過考察集體經營性建設用地入市的總體情況，揭示集體經營性建設用地入市的可能影響，提出完善集體建設用地入市的政策建議。

一、農村集體經營性建設用地入市的總體情況

（一）農村集體經營性建設用地入市的主體

在我國相關法律、法規與政策中，對“農村建設用地”的表述也在不斷變化。從“農村建設用地”到“集體經營性建設用地”，體現了政府對用地管理的細化趨勢，反映了政府決策層對解決農村土地問題，發展農村經濟，促進城鄉融合的意圖。根據中共中央、國務院有關試點政策文件規定，農村集體經營性建設用地是指存量用地，包括為工礦、倉儲、商服等建設用地。當前，推動農村集體經營性建設用地入市，主要方式就是還能賦權，使農村集體經濟組織有權決定集體經營性建設用地的使用和交易，實現集體土地所有權的收益權能。根據國家政策，只要農村集體經營性建設用地符合土地利用總體規劃、城鄉規劃、用途管制等，都可以按照“同權、同價”原則進行交易。因為集體建設用地具有分散的特征，利用分散的土地發展產業達不到規模效益，需要通過農村集體建設用地內部的空間布局調整，實現集體經營性建設用地的空間優化與規模效益目標。從入市的主體來看，存在北京市大興區的“鎮級統籌的土地股份合作社”、四川省成都郫縣的“村集體資產管理公司”、貴州省湄潭縣的“村民委員會主導”、浙江省德清縣的“股份經濟合作社、聯合社”等入市主體及方式。其中，在北京市大興區的“鎮級統籌的土地股份合作社”中，農村集體經營性建設用地化為股份，整合成土地使用權聯營公司[23]。當然，農村集體經營性建設用地入市，還應圍繞產業布局展開，發展較高端業態、優勢產業才能延續土地價值增值，維護農村集體及成員的長遠利益[24]。在項目遴選時，要有標準，不得引入污染性產業，多引入高端生產性服務業、高品質生活性服務業，做到產業發展符合生態文明要求。至今，大多數試點地區的工作表現積極，開展了就地入市、調整入市和整治入市等政策實踐[25]。

（二）農村集體經營性建設用地入市的經濟成效

農村土地制度改革的重點是完善土地產權與收益分配機制，特別是農村土地增值收益的分配機制[26]。無論是土地征收制度改革，還是集體經營性建設用地入市，都會改變現有土地增值收益分配格局，對充實和加強農村集體土地參與利益分配的權能起到關鍵作用。從整體的入市收益來看，2018年11月28日國務院對全國人大常委會的三塊地改革總結報告指出全國集體經營性建設用地入市的地塊達到1萬多宗，面積規模達到9萬多畝，總計得到257億元價款;集體經營性建設用地抵押貸款228宗，貸款金額達38.6億元[27]。從整體上看，試點推動了城鄉統一的建設用地市場建設，激發了農村土地資源的活力，增加了農民土地財產性收入，同時也存在試點推進不平衡問題。從集體經營性建設用地入市后的土地用途來看，主要作為工商企業生產性用地和生活性服務業用地。但是，因為各地發展存在明顯的地域差距，可利用的經濟資源和產業政策存在差別，且地理區位的不可以移動性、不可替代性使得各試點的工作開展不平衡。在政策上，也存在試點不充分，不敢觸碰難點等問題。

（三）農村集體經營性建設用地入市的制度成果

在制度建設方面，集體經營性建設用地試點工作取得明顯成效。一是建立明確的入市條件和范圍。形成了比較完善的工作制度和政策體系，建立起入市交易的管理辦法和交易規則，交易市場比較活躍。實踐中，各個試點地區不可能完全按照《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中對集體經營性建設用地的界定來推進工作。實際上，不僅要對存量集體經營性建設用地進行整合、入市，還應該允許符合土地規劃和用途管制要求的新增集體建設用地開展入市交易。二是完善入市交易規則和管制措施。試點地區參照國有建設用地市場交易制度，建立起了集體經營性建設用地入市的管理措施。比如，集體經營性建設用地使用權人要嚴格按照土地利用總體規劃等法定規劃確定的用途使用土地、使用權設定有最高年限、登記發證以確認產權。

在集體經營性建設用地的增值收益分配方面，從不同產權理論視角出發提出了不同的收益分配方案。基于所有權絕對性，入市后的流轉收益應該歸農民集體經濟組織所有，農民集體經濟組織成員按成員權和等分原則平均分配集體經營性建設用地的增值收益，如廣東佛山市。基于所有權相對性的視角，土地利用受到規劃限制及其他基礎設施投入外部性的影響，地方政府有參與土地增值收益分配的依據。無論集體經營性建設用地就地入市、調整入市還是整治入市，地方政府都可按規定分享集體經營性建設用地的增值收益，即收取集體經營性建設用地增值收益調節金[28]，如浙江德清市。

事實上，在試點初期重慶大足區、貴州湄潭縣、四川郫縣等試點就存在收取增值收益的行為，但沒有統一標準與方式，各試點的裁量權較大，需以上層制度設計來規范增值收益分配。2016年4月國家財政部、原國土資源部印發《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41號文），正式確認了具有普遍適應性的調節金征收管理制度。該文件明確規定，對農村集體經濟組織通過出讓、租賃、作價入股或出資等方式取得農村集體經營性建設用地入市收益要征收調節金，對入市后的農村集體經營性建設用地土地使用權人以出售、交換、贈與、出租、作價入股或出資，都應向國家繳納調節金。然而，也存在部分試點地區對中央改革精神理解不透，工作沒有主動進取精神。此外，因為對集體經營性建設用地入市采取封閉的管理規則導致了入市價格、市場發育程度較低，加上用地數量不多、分布分散，也就難以形成有效的土地市場。就調節金的性質而言，目前，其法律性質是什么不明，收取的理論根據不足[29]。

二、農村集體經營性建設用地入市對用地數量和用地主體的影響

（一）集體經營性建設用地數量的影響

從《土地管理法》修正案（2019）有關集體建設用地的表述可知，相關條款沒有強調入市的建設用地必須是存量用地。只要是符合土地利用總體規劃，確定為工業、商業等經營性用途，經依法登記后，都可通過出讓、出租、作價入股等方式來處置。因而，預期集體經營性建設用地面積規模會在一定程度上增加，但增長的量存在上界，即規劃所確定的最大建設用地規模。同時，對是否可以采取措施進行空間上的調整，沒有明確的法律規定，這給集體經營性建設用地調整入市、整治入市提供了可能。根據總量控制、布局優化、結構合理等原則要求，進行適當的空間置換、整治與復墾，再根據產業需求進行針對性的建設用地入市安排，不僅可“規模供地”入市，還可“點狀供地”入市。需要指出的是，新增用地入市一般不會與土地規劃等發生沖突，但調整入市、整治入市可能引致與土地規劃、基本農田保護、用途管制等之間的沖突。可考慮以農村宅基地整治與轉換為集體經營性建設用地的可行性，以破解因調整土地利用總體規劃帶來的用地不合規等問題，并構建了農民集體、農民個體、投資企業、創業經營群體等多方的長期利益聯結機制。

（二）對集體經營性建設用地主體的影響

農村集體經營性建設用地的主體可以分為兩類：一類是建設用地所有權主體，另一類是建設用地使用權主體，具體包括原使用權主體和新的入市后的使用權主體。前者因集體經營性建設用地可以直接入市，在一定程度上改變過去沒有土地使用權處分之權利，可以獲得比原先更多的經濟利益，進而增強了農村集體經濟組織的公共財力，為增加農村集體經濟收益分配提供了可能。后者，原使用權主體可以轉出土地使用權獲取收益，新的使用權主體則可以不經過參與國有土地購買就是取得產業發展所需的建設用地使用權，支付的土地成本更低，增強建設用地使用權主體的盈利能力。從市場競爭來看，集體經營性建設用地使用權市場的競爭性較弱，因集體經營性建設用地本身多數是分散布局的，而參與交易的主體多為涉及農村、農業領域的。那些對交通地理、生產要素、消費者臨近等要求高的產業不適合在農村地區開展生產。可見，農村集體經濟組織利用集體土地發展產業的類型受到一定程度的限制，故在產業發展過程中，地方政府需給予必要的支持，更好地促使集體經營性建設用地的所有權主體和使用權受讓主體的合作雙贏。

三、農村集體經營性建設入市對農民收入與地方財政的影響

（一）對農民收入增加與生活方式的影響

實踐表明，集體經營性建設用地入市可以增加農民收入，并且這種收入增加可因產業發展而有長期效應。各試點地區將集體經營性建設用地出讓、出租、作價入股（出資）可以直接取得土地收益，除繳納調節金之外，大部分都歸農村集體經濟組織和農民個體。在符合規定的條件下，農民集體經濟組織可以直接將一部分收益分配到農民個人，將分配剩余的資金留作長期發展基金，使得入市的收益不會成為一錘子買賣。如，成都市郫縣戰旗村把集體經營性建設用地出讓收益款分成兩部分，一部分資金（20%）以現金方式分配給本村集體經濟組織成員，剩下80%用于社會保障、公共設施、集體發展等方面。

農村集體經營性建設用地入市可能帶來鄉村地區產業形態、人口流動、生活方式等方面變化，進而改變鄉村的人居環境。從產業發展來看，單位或個人競爭集體經營性建設用地的目標是發展產業，以產業來實現資本的增值。而產業發展，除了土地之外，還需勞動，這為農村地區的人口就業增加的機會。對那些以旅游觀光為業態的集體經營性用地使用者而言，人口的流動（流入）就是經濟收益的保證。對那些實體性的生活性或生產性服務業而言，同樣需要人口的集聚才能保證長遠的經營與發展。預期集體經營性建設用地入市，會帶來試點村莊的人口、產業與環境等多重變化，更多地向好的方向發展，可在產業發展和人口集聚前提下實現鄉村振興目標[31]。

（二）對地方土地財政和財政轉型的影響

長期來，從中央到地方長期不愿松動農村建設用地市場的管制，多半是出于農村集體建設用地入市可能給國有土地市場帶來沖擊。例如，建設用地供給量的增加會減低國有土地使用權出讓的單價，從而給以土地出讓金作為預算外資金來源的地方政府造成財政上的負影響。2019年8月26日全國人大常委會審議通過的《土地管理法》修改了相關規定，并強調集體建設用地入市要符合相關規劃和用途管制。本研究認為，現階段農村建設用地入市改革沒有涉及占主要部分的農村宅基地，所以不會對整個建設用地使用權市場造成多大影響。在考慮增量用地的情況下，集體建設用地替代國有建設用地，可能在短期內又一定影響。從整個建設用地市場來看，因集體建設用地入市增加市場主體的選擇范圍。因而，可預期農村集體經營性建設用地入市可以緩解城市經營性用地的供給壓力。對土地財政依賴而言，也會因地方土地出讓數量的減少而減低依賴程度，逐漸轉向靠培養地區產業發展、增加社會稅源、瞄準長遠利益的財政籌措模式。農村集體經營性建設用地入市，改變了地方政府在土地開發中形成的壟斷地位，可消除土地出讓中的剪刀差，使得土地增值收益可以公平合理地被更多主體分享，利于保護農民集體經濟組織利益[32]，縮小城鄉之間的收入差距。實踐表明，集體經營性建設用地入市對地方財政的影響是有限的，而且減輕了地方政府對土地出讓收入的依賴性，轉向尋求更為長遠的產業培育和經濟發展的稅收收益。總之，農村集體經營性建設用地入市對地方財政會有一定沖擊，作為制度安排要考慮地方承受的能力和對地產市場的影響，大力盤活城中村、工業園等閑置土地資源，推動城市發展轉型，取得長期收益[33]。

四、結論

通過對集體經營性建設用地入市的總體情況及入市可能帶來的影響分析，得到如下結論：

（1）集體經營性建設用地入市試點工作已取得一定的成效，對緩解工業等用地供給壓力、發展鄉村新業態、增加集體經濟組織收益、補充國家收入來源等起到較大作用。

（2）集體經營性建設用地入市的主體可以多元化，試點地區結合當地實際形成了可復制的入市經驗和案例。通過政策試點，減低了全面鋪開入市可能帶來的風險，還可不斷地提煉創新政策。

（3）集體建設用地入市的障礙已基本消除，相關法律修改降低了農村集體經營性建設用地主體所面臨的風險，并為使用權轉讓、轉租、抵押等交易活動提供保障。

（4）集體經營性建設用地的范圍，無需局限在現有的存量建設用地，只要符合縣、鄉土地利用總體規劃、用途管制等要求的、規劃為工業、商業等用途的地塊都可以入市。農村集體經營性建設用地入市的規模總量會有所增加，但總量仍處于控制的最高建設用地規模限界之下。

（5）相關法律修改為集體經營性建設用地所有權人依法行使土地權利提供法律支持，同時為集體經營性建設用地使用權人的土地利用與土地交易提供了依據。預期因集體經營性建設用地入市帶來農民收入增長，并帶來鄉村產業結構、產業形態、人口集聚和生活方式的改變，有助于試點地區鄉村振興目標的實現。

（6）集體經營性建設用地入市對地方財政的影響有正向性，一方面減低地方對土地出讓的依賴性，另一方面因產業發展帶來稅收增長，而通過土地增值收益調節金征收，可以為地方政府增加一定數量的財政收入。

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