公共基礎設施核算管理研究

宋平

摘要：我國公共基礎設施多為政府資產，如何發揮政府職能、做好公共基礎設施的核算與管理是政府服務 能力、管理能力的體現。公共基礎設施又服務于居民，其核算與管理也關乎國計民生。隨著會計新準則的出臺， 傳統核算管理思路和模式已經無法適應資產管理的新形勢。因此公共基礎設施核算與管理的創新探討具有現 實必要性。本文結合新會計準則，對政府公共基礎設施核算的痛點進行分析，明確了數據資料匱乏、科目分類不 清、產權界定模糊三大問題，也基于這三大問題提出了具體的解決對策，促進公共基礎設施管理的規范與高效。

關鍵詞：公共基礎設施;核算管理;創新舉措

作為政府資產的主要構成，公共基礎設施服務于社 會，構成生產與生活的物質基礎，而公共基礎設施的核 算與管理也隨著時代的發展提出新要求，因此必須積極 創新公共基礎設施的核算管理的思路和舉措，確保公共 基礎設施核算管理的高效化、規范化。結合當前社會發 展形勢，基于新會計準則的要求，適時調整，創新優化， 從根源上解決當前公共基礎設施核算管理的痛點及弊 病。而公共基礎設施核算管理的有效舉措和寶貴經驗 也可以為其他類型資產核算管理提供指導與參考。

一、公共基礎設施的定義

公共基礎設施是人們生產與生活必備的物質基礎， 常見于各種公共交通設施、道路設施、水利設施、管道 設施、通信設施等。作為政府資產的一種，其核算與管 理更基于政府財政管理的角度，以政府的會計實施準 則為核算管理依據。隨著社會的發展，公共基礎設施 建設施工更為復雜，管理難度更大，因此核算管理中必 須積極創新思路和舉措，這也是新會計準則的客觀要求。

二、當前公共基礎設施核算管理的痛點

1.成本數據資料少，核算支持不足

公共基礎設施核算管理是綜合性、長期性的工程， 時間跨度大，管理難度大。財政部門也十分重視原有 公共基礎設施的核算與管理，新的政策文件中明確規 定2013年底之前未人賬的公共基礎設施也必須登記 人賬，規范管理。而時間巳經過去7年甚至更遠，成本 數據資料匱乏成為不爭的事實，這使得成本確定更為 棘手。導致成本數據資料匱乏的原因是多方面的，初 始登記不規范、保管不到位等，實務中，有些單位辦理 公共基礎設施移交手續時局限于實物和產權證書，忽 視其他成本資料。成本數據資料支持不足，公共基礎 設施存量情況掌握不準，會計核算難度加大。

2.資產分類不清晰，信息提取難度大

對于任何資產的管理來說，必須確保分類清晰。作為政府資產的一種，公共基礎設施資產類型多元，如果 分類標簽不夠細致，則標簽獲取、信息提取難度加大。 因此公共基礎設施細化分類是科學歸檔管理的前提， 也是其準確核算與管理的前提。 而分析當前公共基礎 設施的資產分類情況，缺少明確的資產分類標準，登記 人賬與盤點核算都相對混亂。新制度的出臺，重視并 強調了資產分類，將公共基礎設施資產分為城市交通 設施、照明設施、防災設施等七類，要求各級行政單位 基于新分類標準，參考地區公共基礎設施管理實際，進 行分類管理。但從本質上說，公共基礎設施遠不止上 述七類，這七種標簽定義仍顯籠統，不利于公共基礎設 施的精細化核算與管理。如何讓分類更細化，是公共 基礎設施核算管理需要重點考慮的問題。

3.產權界定不合理，產權歸屬糾紛多

公共基礎設施的核算與管理要想規范與準確， 除 了分類清晰外，必須有合理的產權界定方式。而當前 公共基礎設施核算管理卻缺少合理的產權界定方式。 原因是多方面的，政府作為責任主體，因為部門的多元， 主體職責的交叉，其他利益體的參與，產權界定難度大。 有上下級政府共同出資建設的公共基礎設施，有吸納 了社會資本建設的公共基礎設施，還有企業法人基于 政府指令投資建設的公共基礎設施，建設支持主體不 同，產權界定矛盾就更為突出。之所以允許多主體參 與，考慮的是財政收支矛盾緩解，建設效率的提升，而 衍生出產權邊界模糊的問題。而從社會資本層面看， 產權界定不清導致利益分享模糊，企業投資回報不佳， 影響政府后期項目的融資。

三、公共基礎設施核算管理的新思路與新舉措

1.完善核算管理體制，加快信息系統建設，做好清査 摸底工作

首先要加強公共基礎設施核算管理的制度建設，“無規矩不成方圓”.以制度帶動公共基礎設施核算管理的優化。政府財政部門聯合公共基礎設施建設主體 進行政策、規章制度及標準的探討，不斷細化補充制度 內容，督促制度的落地執行。如監督核查機制的建立 完善、驗收審核制度的豐富補充，制度的建立與完善是 公共基礎設施核算與管理的基礎，制度建立完善初期 需要付出大量的心血，很多前期準備工作瑣碎繁雜，但 制度的建立完善對于公共基礎設施核算來說是基礎， 是關鍵。

其次要建立完善資產管理信息系統。 基于信息時 代的大背景和大環境，發揮信息技術的管理優勢，建立 完善資產管理信息系統，優化報表，定期進行公共基礎 設施資產情況的披露與核查。借助數據庫、網絡條形 碼等技術，使得公共基礎設施資產處于動態監控之下， 公共基礎設施建設從資產采購配置到使用維護到報廢 處置都有數據支持和資料支持。 可以單獨設置公共基 礎設施模塊，細化科目，規范名稱，明確公共基礎設施 資產標簽，融人資產管理信息系統中。

最后要定期進行資產核算。鑒于多種歷史原因， 部分公共基礎設施缺乏原始數據資料，因此在后續資 產核算管理中必須定期清算，摸清家底。由財政部門 牽頭，組織各級公共基礎設施關聯部門進行定期的資 產清查，督促各責任主體積極登記人冊，加強資產日常 維護管理，定期核算與反饋。定期全面的清查實現了 多部門力量整合，發揮制度、管理經驗和完善報表等資 源整合優勢，讓公共基礎設施資產得到有效監管。

2.細化資產項目分類，統一資產科目名稱，資產核算 準確高效

當前公共基礎設施核算管理困難的一大原因是資 產分類不清晰。因此細化資產分類，統一資產科目名 稱是當務之急。公共基礎設施是政府資產，多為財政 資金投人，其有建造成本等資料，可以有效地確認與 計量，但在核算與管理中必須設置單獨的公共基礎設 施資產項目，不能將其與固定資產混為一談。鑒于公 共基礎設施種類多，差異大，必須不斷細化資產項目 的分類，從一級到二級到三級等，統一科目名稱，確保 數據調取、統計與分析的高效。就當前公共基礎設施 資產項目分類，有兩種方案參考。一種是直接采用 2010版代碼，其資產分類目錄契合新制度對公共基礎 設施類型的界定，在資產管理系統上增設相應功能標 簽，就能達到科學分類的目的。另一種是以2010版代 碼為基礎，增加公共基礎設施分類，原2010版代碼分 門類、大類、中類和小類四個層次，用數字1—7分別 表示房屋及構筑物、通用設備、專用設備等資產類型， 增設8，對應公共基礎設施，再根據明細分類目錄依次 設置大類、中類和小類。無論是哪種方案，目的一樣，都是為會計核算提供準確的數據，前者的優勢在于操 作簡單，可以直接使用。而不足是無法清晰地反映公 共基礎設施的管理特點。后者的優勢在于展示簡單 明了，數據提取方便高效，公共基礎設施科目獨立的 會計核算地位凸顯出來。不足是專業標準有待檢驗， 短期內實施難度較大。無論是方案一還是方案二，都 需要結合公共基礎設施核算管理的實際靈活選擇。就 我國公共基礎設施核算管理現狀來說，首選第一種方 案，等條件成熟，可以進行第一種方案到第二種方案 的合理過渡。

3.基于主體參與類型，明確產權界定思路，做好產權 歸屬劃分

第一種是由政府上下級共同投人建設的公共基礎 設施，以現行制度為指導，基于資產國家統一所有，政 府分級監管，單位單獨使用的原則，將國有資產使用占 有賦予到對應的行政單位。超出政府管轄的公共基礎 設施要求受益范圍內的政府單位參與履行事權，如果 同級地方政權因為利益競爭無法就事權分配達成一致 意見，可由上級政府承擔部分支出責任，其享有公共基 礎設施的部分產權。

第二種是政府和社會資本共同投人建設的公共基 礎設施c以建設一運營一移交模型為例，社會資本處 分公共基礎設施的方式是有限制的。該模式下公共基 礎設施不能作為社會資本固定資產，其屬于無形資產。 基于民法通對合法財產轉移的規定，要求政府部門在 進行公共基礎設施資產轉移前必須做好信息記錄與披 露工作，以此降低產權糾紛風險。

四、結語

公共基礎設施建設關乎國計民生，而其核算與管 理也必須規范且到位。新會計準則的頒布對資產核算 與管理也提出了新要求，我們在公共基礎設施核算與 管理中，必須基于新會計準則的思想和原則，創新思路 和舉措，調整核算管理方式，并有效推動公共基礎設施 核算與管理的信息化建設，切實做好清查摸底工作，做 好科目細化分類，明確產權界定，多管齊下，讓公共基 礎設施核算管理高效落地。

參考文獻

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（責任編輯：蘭卡）