國家治理現代化視域下的警務機制創新

劉良鋼

(福建警察學院，福建 福州 350007)

2019年10月31日，第十九屆四中全會通過了《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。是我國國家治理現代化進程中的一個重要的里程碑。公安機關是國家治理體系的重要組成部分，公安工作也是影響國家治理能力的重要因素。黨的政策方針為公安機關指明了前進的方向，公安機關結合黨和國家的總體目標穩步推進警務現代化，警務機制創新既是實現警務現代化的一個決定性因素，也是推動國家治理現代化的重要驅動力。

一、警務機制創新的困境

警務機制是指公安機關在內部機構設置、行政隸屬與指揮體系、案件辦理與現場處置、警力分布與裝備配置、人事后勤與經費保障等有關警察事務方面的法律法規、規章制度、組織系統、運行方式的總和[1]。警務機制創新是指為提高警務機制的產出績效，對原有要素進行優化或引入新的要素，使各要素之間的結構關系和運行方式更加合理、高效，使警務機制更新并產出更多、更好的警務產品或警務服務。

建國后，我國警務機制經歷了較長的發展歷程。進入新世紀以來，警務機制創新迎來了蓬勃發展的時期，具體可以劃分為三個階段：第一階段，2003年前后，主要通過重新分配警力資源、壓縮指揮層級、實現警力下沉，包括遼源的警務機制改革，大慶的城區分局改革等。第二階段，2010年前后，重點在警種融合上，主張交警、巡警、刑警、治安警等幾個主要警種合署辦公、綜合執法。包括依托派出所的上海模式；依托移動警務亭的武漢模式；警種合一、綜合執法的河南模式；一警多能、綜合執法的福建模式等。第三階段，近年來，公安機關通過強調內涵式發展，推動警力由“數量型”向“質量型”轉變，積極構建一種適應現代經濟社會發展，信息化的、動態的、主動的，反應靈敏、運轉高效的新型警務機制[2]。

全國公安機關在警務機制創新上作出了長期的努力，取得了豐碩的成果，大大提高了警務效能，推動了警務工作的不斷進步。但是，也要看到，一方面，警務機制中仍存在一些較深層次的矛盾、問題沒有得到解決；另一方面，隨著我國經濟社會的快速發展，新的矛盾、問題又在不斷出現。總體來說，目前制約警務機制創新的突出問題主要是：

1.警務組織管理機制粗放、落后

近年來，盡管地方公安機關在警務機構重組、警務職能融合等方面進行了大膽的嘗試，但自計劃經濟時期以來形成的警務組織管理機制沒有大的變化。首先，在“統一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”的公安機構管理體制下，地方公安機關同時接受上級公安機關和所屬地方人民政府的領導、指揮，這種管理體制存在多頭管理、政出多門的弊端，使基層公安機關不得不承擔管理機關交辦的大量非警務任務。其次，公安機關內設機構仍然按“一事一設”“上下對口、規格統一”的傳統思想設置，而且職能不斷分化拓展，分工過細，交叉嚴重，造關成職能重疊、重復建設、行政開支增多、推諉扯皮等諸多問題。最后，公安機內部仍然以自上而下、單向命令的管理模式為主，信息單向傳遞，流轉中間環節多，扁平化指揮難以實現，與警務實戰化的客觀需要不相符。

2.警力配置保障機制不合理、效率低

警力不足是長期困擾基層公安機關的問題，但警力不足的真正深層次原因在于警力配置不合理、使用效率低。一方面，是警力配置不合理，“三基工程”已推行多年，但機關占編現象在有些地方仍很嚴重，機關與基層的警力配置呈“倒三角形”。大量人員集中于機關科室，基層窗口和實戰單位有效警力嚴重不足。即使在實戰單位，也有相當一部分人員被用于非警務事務，真正用于一線實戰和窗口服務的警力嚴重不足。另一方面，是警力使用效率低，由于辦案責任風險大、激勵機制不合理、警務保障不到位、警察素養有待提高、考核機制不科學、管理理念和管理體制落后等各種原因，民警存在怕干事、怕擔事,怕沾事、怕惹事的心理，思想顧慮多，工作比較被動，警務執行效率不高。

3.警務決策指揮機制普遍水平較低

隨著指揮中心的建立、完善，警務決策指揮職能逐漸與警務執行職能分離開來。現階段各地公安機關的指揮中心在硬件建設上投入較多、見效明顯，但普遍存在研判、決策、指揮水平較低的問題，具體表現為：一是警情信息分析研判難。由于經驗、技術、人才等因素的制約，雖然公安機關通過“大數據”技術的應用可以獲得海量的信息，但怎么對這些信息中分析、研判，仍是一個較大的難題。二是警情預案準備不充分。這是制約指揮水平的瓶頸，表現為：預案與警情不對稱，預案的類別和數量較少，甚至有的警情沒有預案；預案應對措施沒有針對性，有的只是簡單的處置原則，對警務實戰的指導作用較小；不能結合實戰應用情況，及時對預案進行評估與修正。三是重處置、輕預防。警務工作的重心仍放在對現行違法犯罪或其他已經發生的警情的快速反應、快辦快處，而不重視對警情的研判、預警，難以有效形成和實施“打防管控”一體化警務機制。

4.警務合作機制運行不暢

為了充分發揮社會各方面力量的作用，地方公安機關在警務合作機制上進行很多改革創新，如南通公安的公調對接工作機制、武漢公安的勤務聯動協作機制、宿遷公安的社區單元警務機制、蘇州公安的社巡合一機制等。但是，雖然公安機關合作意愿強烈，在警務合作機制的構建與運行中主動承擔、積極推進，但由于相應制度設計缺乏、法律法規依據不足、上級機關統籌協調不力等原因，其他政府部門或社會組織、人員在合作過程中，職責定位不清晰，權利收益不明確。因此，合作意愿不強，投入不足，尚難以與公安機關形成合力，造成警務合作機制往往運行不暢、成效不明顯。

二、國家治理現代化對警務機制創新方向的引領

國家治理體系和治理能力現代化是國家治理主體以人的最大解放、人權的最大實現和以人民最大幸福為最大目標，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，以統攬全局、權責相當、綜合協調、分工合作、互相配合和監督制約為原則，通過國家治理體系的有效運轉和法治規則的有效運用，在政治、經濟、文化、社會、生態、國防和黨的建設等領域，不斷推進法治中國、平安中國和美麗中國建設，讓更好、更多的現代化成果惠及國家民眾的進程和過程[3]。在國家治理現代化基本理念的引領下，警務機制創新應當堅持法治化、社會化、信息化的發展方向。

1.警務機制的法治化

推進國家治理現代化的核心是推進國家治理的法治化，一方面，要推進國家治理制度體系的法治化；另一方面，要推進國家治理能力的法治化[4]。國家治理現代化要求依法治理，運用法治思維和法治方式處理社會問題、化解社會矛盾。公安機關是執法機關，警務工作是執法行為，警務機制的各方面都應當依法而治，警務機制創新要堅持走法治化道路。要積極推進公安法律法規的制訂和修改，完善警務法律制度，為警務機制創新提供堅實的制度保障；要對警務機制創新的成效及時反饋評價、歸納總結，將警務機制創新成果在立法上體現出來，使公安機關及民警執法履職都有法律依據；要維護法律的權威，以法律來規范和約束警務行為，既要保障民警依法執行警務，也要尊重和保護公民的合法權益，以法治化來保障警務機制的健康、有序發展。

2.警務機制的社會化

國家治理是開放的政府管理與廣泛的公眾參與相結合的公共事務管理模式；推動民主參與是提高國家治理能力的應有之義。從根本上說，推進中國國家治理體系和治理能力現代化，就是要進一步發揚法治精神、培育多元和寬容意識、鼓勵公民參與[5]。公安機關是社會治理的主體，在打擊違法犯罪、保護人民生命財產、維護社會治安秩序等方面承擔著不可推卸的重要責任。但違法犯罪等社會問題的產生有其廣泛、深刻的社會根源，只靠公安一家無法從根本上解決這些問題。社會治安綜合治理、社會治安防控體系的方針、政策都要求各方面社會資源的整合、協作。在警務機制創新中，公安機關要注重發揮有關各方面力量的作用，與相關部門、組織、人員形成廣泛的共識，構建成熟穩定的警務合作機制，才能真正實現國家治理現代化要求的系統治理、綜合治理、源頭治理。

3.警務機制的信息化

信息化是指培育、發展以智能化工具為代表的新的生產力并使之造福于社會的歷史過程[6]。隨著信息技術的快速進步與廣泛使用，我國社會正在發生巨大變化，正在逐步進入“信息化社會”。對公安機關來說，“互聯網+”和大數據等信息技術已經使警務機制運行的環境、條件、方式等許多方面發生了根本性的變化，這種變化將在未來相當長的時間內持續。警務信息化,就是充分利用信息技術,開發、整合警務信息資源的過程。“信息警務”已成為繼“社區警務”之后的又一警務改革主導理念[7]。對此，公安機關在警務機制創新中，應當在思想上牢牢樹立情報信息主導警務的理念，認清、瞄準信息化警務發展的方向，積極克服、消除影響信息化警務發展的消極因素，使信息技術在警務工作的巨大功用發揮出來，高度重視信息資源的開發、利用，下大力氣培養信息警務人才、建設情報信息綜合平臺，不斷完善情報信息主導警務機制。

三、國家治理現代化視域下警務機制創新的思路

警務機制創新就是改革舊的不適應國家、社會發展需要的警務機制，創造新的促進國家、社會發展的警務機制。警務機制創新既是國家治理現代化對公安工作的必然要求，也是公安機關推進國家治理現代化的必然選擇。當前，在國家治理現代化視域下，警務機制創新的基本思路主要有：

1.理順警務組織管理機制

警務組織管理機制是警務單位內部的結構及其運行機制。針對實踐中存在的主要問題，完善警務組織管理機制應從以下方面入手：一是要充分激發民警的工作積極性。國家治理能力的現代化要更多地體現在公務員群體，尤其是直接與公眾打交道的基層公務員群體的現代化上。而如果沒有公務員群體的現代化，所謂人的現代化、社會的現代化，幾乎難以想象。在警務機制的諸要素中，人是第一位的要素，具有根本性、決定性的重要地位，通過在警力配置、激勵晉升、保障、薪酬等各方面的制度設計，鼓勵、保障民警想干事、能干事、多干事、干好事。二是要大膽進行警務機構改革。公安機關內設機構的設置應當有別于其他行政機關，應當緊緊圍繞警務實戰的需要，摒棄傳統、過時的慣性思維，引入科學、高效的管理思想，切實把警力用到警務這個刀刃上，保證警務機構的精干、高效運行。三是要理順管理體制。應當改革現有“條塊結合、以塊為主”公安管理體制，構建新型的、與現代警務相適應的公安管理體制，排除來自各方面的執法干擾，保障警務單位嚴格、獨立、高效執法。

2.構建警務決策指揮機制

警務決策指揮機制是警務的決策、指揮、執行人員分工配合，共同完成警務任務的機制。警務決策指揮單位是警務實戰單位的大腦，是指揮中樞，在警務執行過程中發揮著決定性的作用。完善警務決策指揮機制應當抓住以下關鍵環節：一是建立警務預警機制。公安機關應當引入專業人才，建立專業技術力量，對應用大數據技術搜集到的海量信息進行分析、研判，對重大警情進行預警提醒，總結警務規律，制訂警務預案，為警務行動提供情報信息保障；二是建立警務決策機制。警務單位應當建立由分管領導、相關部門負責人組成決策機構，判斷警情的發展變化趨勢，制訂警務行動的計劃、方案，決定警務動作的強度、方向、程序，并根據警情變化隨時調整警務行為；三是建立警務指揮機制。警務指揮人員要準確判斷警情，全時跟蹤警情發展態勢，根據警務預案，及時向執行人員發出警務指令；警務執行人員要適時反饋現場情勢，根據警務指令及時作出對應警務動作。

3.完善警務合作機制

警務合作機制是警務單位與其他單位、人員合作開展警務相關工作的機制。公安機關在完善警務合作機制中要抓住以下的關鍵環節：一是明確自身的職責定位。警務工作要走正規化、專業化、職業化的道路，警務單位要明確職責權限、范圍，要有所為有所不為，既要履職擔當，又要減政放權，確保警務合作中到位不越位、盡職不越權。二是明確合作各方的責權利。警務單位開展警務合作應當本著共建共享、合作互利的原則，明確合作各方的責任、權利和利益，保證合作各方都能從中受益，充分激發各方的合作積極性，有效形成強大的工作合力。三是規范運行警務合作機制。警務單位要以合作協議、合作制度或相關法規等形式將警務合作機制固定下來，平等協商合作事項，及時主動通報有關信息，在合作期間規范運行合作機制，形成合作的長效機制。

四、結語

警務機制創新既是國家治理現代化對公安工作的必然要求，也是公安機關推進國家治理現代化的必然選擇。因此，警務機制創新應當堅持法治化、社會化、信息化的發展方向。警務機制創新既是國家治理現代化對公安工作的必然要求，也是公安機關推進國家治理現代化的必然選擇。在國家治理現代化視野下，警務機制要克服一切困難全面創新，針對實踐中存在的主要問題，完善警務組織管理機制，從而為推動國家治理現代化的進程作出應有的貢獻。