應對不確定性：公共危機事件中政府決策的新挑戰
——以新冠疫情為例

安 娜

(哈爾濱學院 文法學院，黑龍江 哈爾濱 150080)

新冠疫情不同于其他公共危機事件，它帶給人們更多的不是恐懼或悲傷，而是困惑。人們隨時要面對一個毫無準備的環境和未知的事物，越來越多的公共危機會在人們沒有意識到時突然來臨，難以預測，無法查明。在這種情況下，政府所做的決策和表現出來的管理方式，會影響我們的經濟、政治、文化治理方式和生活方式，甚至會影響一個地區、一個國家，乃至世界的樣貌。因此，在一個充滿不確定性的時代，政府如何做出恰當有效的決策并有效實施，將是方法論意義上的國家治理的重要議題。

一、不確定性增加了政府應對公共危機事件的難度

提出“風險社會”概念的德國社會學家貝克認為，在前工業時代，災難被認為是同自然本身緊密相連的，所以人類不需要對災難負責。雖然大多數公共危機事件具有破壞性大、突破性強、波及面廣等特點，但往往能預見影響和損失范圍。而現代社會發生的風險事件，更多地是與人類決策密切相關。今年初發生的新冠疫情危機，就使大多數國家手足無措，甚至無法應對。這些模糊因子，不僅作用于商界決策，對政府的公共決策影響更大。

(一)不確定性是公共危機事件的新特點

本次新冠疫情危機事件中，政府需要在一種無法預測的情境下進行決斷。人類對未知事物天生的緊張、無助和恐慌感，大大增加了政府決策和應對的難度。第一，無法認識危機全貌。新冠疫情對于所有人來說都是未知的，它與之前的傳染病類似，但又完全不同；它的狡猾和易傳播性，能夠充分利用為自己爭取的寶貴時間來擴散；它的成功阻斷并不取決于國家的醫療體系是否發達健全，只要稍不留神，病毒就會讓已作出的決策統統失效。第二，無法確定危機持續時間。誰也無法預計危機會持續多久，即使是權威醫學專家和科研人員，也僅能初步預測短期內的發展：峰值、拐點、趨緩、持續……都隨時會發生變化。同時，這種不確定性還涉及對更多不相關情勢變化的考量。第三，無法劃定危機的影響范圍。這種帶有不確定性的公共危機事件，使得政府無法根據明確的利益群體范圍作出決策。新冠疫情具有死亡率不高、與已知疾病類似、高傳播性等特點，以目前最高水平的醫療預防和治療體系，都無法全面圈出病毒傳播對人群的影響范圍，這可能也是英國最初發布所謂“群體免疫”政策的依據。

(二)政府決策沒有法律和先驗可依

面對不確定性，政府的應急性決策只是權宜之計，基本不可能遵循既有規范體系或任何先驗模式。第一，決策無法可依。政府決策需要法律對其權力來源、職責要求、措施手段、責任程序等進行明確授權和規定，但突發事件的法治需求，往往還未能及時轉變為立法規范。因而，政府在這種情勢下發布的決策禁令或采取的措施，面臨著無依無源之考驗。第二，決策無先驗可循。新冠疫情區別于其他傳染病的特點，在于不能依據以往應對疫情的經驗來判斷。它不似“非典”那么不禁打擊，也沒有證據顯示其與一個世紀前暴發的西班牙流感類似；而且政府也找不到可以復制的先驗模板，決策異常艱難。第三，決策呈碎片化，且只適用于短期或特定時期。不確定性給政府決策帶來的困境還體現在：長期性的思考、計劃及行動日漸崩潰，即時性的決斷將更多地出現。決策會涉及任何領域且不成體系，還會隨著危機的變化在短期內隨時改變，如根據病例多少相應調整應急響應等級。第四，公眾對決策更為敏感。如今的信息傳播速度，使得突發公共危機事件中輿情擴散更為迅速，這種快速傳播給民眾帶來確信的同時，也容易形成民眾恐慌。特別是當政府做出一些限制公民基本權利的禁令時，負面影響容易被放大，甚至使他們不信任政府，從而發生搶購物資、示威游行等過激行為，反過來為政府決策帶來更大難度。

二、及時、靈活的政府決策更能適應未知

傳統上對行政決策的考量，主要是從其合法性上論證，是一個靜態的或者說定性式的評價。而公共危機事件中對政府決策的評估，更多要從政府的應對態度、決策的反饋速度等方面來判斷。政府決策只有具備及時、靈活的特點，并在動態中進行適度調整，才能適應變化的未知。

(一)決策應具有及時性

政府決策需要對危機事件進行快速反應。雖然，情況未明時進行社會管制，有著極大的成本，但快速決斷對危機會起到至關重要的作用。本次新冠疫情，我國政府根據科學家團隊于1月24日在世界權威醫學雜志《柳葉刀》上發表的論文，迅速做出了“封城”的決策；新加坡政府從接到疑似病例到確認信息公布，僅用了一天的時間，后來的檢測覆蓋、入境限制、醫療預案啟動等措施也都非常及時。但是很多國家，特別是歐洲國家政府只是觀察、等待，并沒有制定應急方案，以致于耽誤了采取措施的最佳時機。美國在疫情之初，糾結于所謂“零號病人”和“武漢旅居史”，限制檢測范圍；接著在采集拭子監測病毒的程序上又與食品藥品管理局(FDA)進行了一個多月的反復交涉，喪失了抑制最佳時期，導致后續疫情大范圍擴散時政策失效。政府有些決策在正常社會秩序下，可能需要花費數年來審議和通過，但在一些緊急狀態下，大部分決策必須在幾小時內就要被通過。雖然這樣做可能會因決策措施不成熟、不周全而被詬病，但什么都不做的風險反而更大。

(二)決策應具有適度靈活性

在不確定的危機面前，政府決策應該隨時能夠根據危機情勢進行調整。調整的“靈活度”很難掌握，因為依據的因素很多，包括公眾的反應和反饋，事件的發展態勢，以及對危機本身進一步的科學認知，還與各國文化傳統有很大關系。例如，英國人在決策上就比較慎重，他們認為不應對疫情“反應過度”，而應“保持冷靜”，因為英國有“循證決策”傳統，它的核心是通過長期的跟蹤與隨訪，調整方案的針對性和妥當性。再如，意大利政府在疫情初期采取的一系列“猛藥”措施，都沒有得到鞏固和堅持，“宵禁”措施維持不到三天，就迫于行業壓力取消。可見，決策慎重，會遲延；太靈活，又可能使效果大打折扣。因此，當面對未知時，政府決策要隨著對事件更深一步的了解而做出適當改變，且戰且調整。

三、政府決策在不確定性中順利實施的途徑

決策需要有效實施，才能控制事態，維持秩序，緩解危機。我們無法給出標準來評價究竟什么樣的決策是可取的，但面對充滿不確定的危機時，政府能做的更多是站在國家和人民利益基礎上，以負責任和重視的積極態度，及時果斷做出權宜之策，并推進決策有效實施。一般來說，政府決策主要通過兩種方法來實施：一是發布臨時性禁令，通過懲罰破壞規則的人強制公眾守則；二是宣傳安撫，通過媒體傳播決策內容，引導公眾自覺配合。

(一)在控權與賦權之間進行有效控制

從政府控權角度看，決策的首要目的是控制民眾，包括思想和行為，進而穩定社會秩序。大數據的發展能夠使政府對公眾進行前所未有的全方位監控，從瀏覽記錄、行為軌跡到血壓體溫、性格偏好，利用信息技術和數據采集跟蹤公眾在現實和虛擬世界中的動態反應，可以為政府決策提供大量可依據的基礎信息。但是這種生物特征性質的監測可能會對公眾隱私造成更大的威脅，它甚至要掌握我們的喜怒哀樂和發燒咳嗽。緊急狀態下，政府許多原本被公眾抗拒的決策部署可能會變得合理和正常，例如，規模監控公眾行動軌跡，要求所有人如實上報身體狀況和所有接觸者，檢舉疑似病人等，公眾允許短時間內深度暴露個人隱私，也會配合政府采取的嚴控措施，因為在面對隱私與健康安全時，他們通常會優先選擇后者。因此，隱私的外延在逐漸縮小，越來越多的個體信息在緊急情況下被合理合法地、強制性地收集或使用。

從政府賦權的角度看，人們有權利了解自己是否對他人的健康構成威脅，也有權利知道哪些習慣對健康有益；有權利通過正規渠道訪問可靠的統計數據，且能判斷政府的決策是否披露了真相，措施是否正確。因而，面對不確定性的危機，政府決策的目的不應該是創造功能更為強大的政府，也不是固守對權利的偏執，而是應當利用新技術賦予公民更多的便利，讓技術幫助公眾做出更明確的個人選擇，并為政府決策提供依據。

(二)用科學與溝通引導公眾配合

政府與公眾的溝通效果是決策能否有效實施的關鍵。第一，充分利用科技增加決策的妥當性和透明度。當政府能夠利用收集的數據告知民眾科學事實，利用媒體傳播科學應對方法，并且取得群眾信任的時候，民眾可以做出正確的反應和決定。在科學透明的信息面前，公眾會選擇信任，行動也更強大和有效率。第二，充分利用文化傳統引導公眾配合決策實施。公眾配合的程度取決于國民的危機意識、看待危機的共識，以及各自的文化傳統。如果一個社會秉持規則優先、自由在后的文化，許多管制社會的規則和懲罰措施就比較有效；反之，自由度較大，不習慣于服從的文化思維，對決策的反抗意識比較強，較不愿意配合決策。例如，意大利華人和本地人面對疫情的反應完全不同，前者在疫情尚未爆發時就能痛下決心犧牲經濟利益；后者在疫情快速爆發后，很難對新冠肺炎性質達成共識，互相矛盾的信息交替上演，使意政府喪失了最佳阻擊時機。因此，決策需要用恰當的方式傳達給受眾，使民眾改變固化思維而接受和配合決策，此時，政府的溝通能力尤為重要。英國出臺的“群體免疫”政策即是一個因“表述不當”而造成的溝通事故，足可見不適當的溝通可以歪曲政府的決策并放大負面影響。

四、結語

世界已經越來越多地充滿著不確定性。與其說不確定性會帶給我們不安，不如說更像挑戰。盡管公共危機事件中充斥著變數，包含試錯功能的政府決策仍是最有能力妥善解決危機的主要力量。政府決策雖不能解決危機本身，但它是一個“不后悔”行動，即雖然決策可能會產生一些負面影響，但如果不采取類似行動，損失會更大且無可挽回。明白這一點，才會對政府應急決策的瑕疵抱有寬容和理解，且事后不指責，也不妄斷正誤。今后，我們應該培養一些基本的防災、防疫意識和習慣，因為這些是沒有特定敵人的，第一道防線永遠不能丟。