基層群眾自治的有效路徑探索
——以尋烏、德安為例

張金成， 謝麗紅

（1.江西省委黨校江西經濟社會發展戰略研究所，江西南昌330108；2.盤州市文體廣電旅游局，貴州盤州561601）

基層群眾自治制度是社會主義民主政治的重要組成部分，如果說人民當家做主是社會主義民主的本質，那么基層民主便是人民群眾民主權利的直接體現。早在1987 年，彭真就提出： “ 通過群眾自治，實行基層直接民主，不是近幾年才提出來的。……黨的十三大報告講到‘基層民主生活的制度化’，指出‘要充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦’。所以，實行基層群眾自治，發展基層直接民主，既是憲法的規定，也是黨的主張。 ”[1]606自1998 年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布，基層群眾自治制度從試行走向正式確立，黨的十七大首次將其納入中國特色政治制度范疇，十九屆四中全會明確指出 “ 健全充滿活力的基層群眾自治制度 ” 。與此同時， “ 自治、德治、法治 ” 三治融合理論提出后，政治與智治的納入，使得 “ 五治 ” 說法漸為普遍。 “ 三治 ” 到 “ 五治 ” 的提法轉變，側面反映了基層群眾自治水平的逐步提高、自治能力的不斷強化，以及治理內涵的日漸豐富。然而，基層群眾自治的有效路徑究竟在哪，仍是時代之問。故此，本文借助江西省贛州市尋烏縣尋烏法院參與鄉村治理的 “ 尋烏經驗 ” 和江西省九江市德安縣德安政協引導社會治理的 “ 德安模式 ” ，通過案例分析，探討基層群眾自治的可行路徑。

目前來看，由于我國長期以來的城鄉二元差異，使得學界相關研究在對象方面自動割裂，要么是以行政村為單位的村落治理，要么是對城市社區治理方式的探究。研究視野上，則主要體現在 “ 基層民主 ” “ 治理與善治 ”[2]“ 自治與政治 ” 等角度。20世紀90 年代，基層群眾自治相關研究逐漸增多。景躍進將其歸納為七大類，即民主政治的 “ 起點說 ” “ 基礎說 ” “ 擴散說 ” ；政治文化的 “ 轉型說 ” ；民主觀念的 “ 程序說 ” “ 利益說 ” ；中國民主的 “ 特色說 ” 等等[3]87-117。恰如其所評論的，這些視角具有一定的時代性與科學性，但仍不夠深入，對很多議題沒能進一步開發，難以應對實踐過程中提出的理論挑戰。

值得注意的是，近年來因 “ 桐鄉經驗 ” 而悄然興起的 “ 三治融合 ” 鄉村治理研究。學界有的著重于探討 “ 三治 ” 的內在邏輯關系，試圖構建新的鄉村治理體系[4]205；有的則側重于分析構建 “ 三治融合 ” 鄉村治理體系所面臨的風險挑戰，主張實踐過程中要有新的突破[5]64。此外，也有學者注意到，組織化程度是影響村民自治效率的重要因素，如郭明借助下逕村的蝶變個案，認為 “ 能人引領 ” “ 利益關聯 ” “ 鄉賢回歸 ” 是促成當地農民組織化得以實現的三種實踐機制[6]38，鐘涵冕等提出凸顯新鄉賢在重塑鄉村文化，增強鄉民組織性及促進鄉村振興中的作用[7]38。李永萍基于官橋村研究發現，老年人協會建設是激發村莊活力和凸顯農民主體性的抓手，能有效地組織農民[8]110。社會關聯度、利益關聯度等亦影響著村民自治的效果。如賀雪峰等認為，村民自治的有效運作需要村民之間社會關聯這個特定的社會基礎[9]124。鄧大才提出，村民之間利益關聯度較低導致村民自治難以落地并發揮實效[10]9。

事實正如以上學者所分析的，村民自治難以發揮實效，但其影響因素并非僅僅在于鄉賢參與程度、村民利益關聯度及村民組織化程度等基層內生動力性因素，還應關注 “ 政治 ” 這一具有重要意義的外在影響因素。在具有中國特色社會主義民主集中制的行政體制內，囊括行政權力與參政議政的協商民主式 “ 政治 ” 不容忽視。盡管諸多學者致力于討論 “ 善治 ” 中政府管理的邊界問題，但實際操作過程中，沒有 “ 政治 ” 的引領或參與，自治、法治、德治、智治都將缺乏依托，流于形式。這亦是 “ 尋烏經驗 ” 與 “ 德安模式 ” 帶給我們的啟示。

一、 “ 尋烏經驗 ” 與 “ 德安模式 ”

2019 年11 月、2020 年7 月和8 月，課題組成員先后三次分別前往尋烏縣澄江鎮謝屋村與德安縣蒲亭鎮進行實地調研，了解到尋烏法院參與鄉村治理、德安政協主導政協協商與基層協商在鄉鎮事務中成功鏈接的兩類情況。這兩個案例對我們進一步了解基層群眾自治的有效路徑有著較為典型的借鑒意義。

（一） 法院參與鄉村治理的 “ 尋烏經驗 ” ①

近年，尋烏縣法院依靠巡回法庭、圩日法庭等符合農民生產生活規律的工作模式，深度參與鄉村治理，逐漸形成了 “ 聯村共治 ” 的 “ 尋烏經驗 ” ，并獲得了最高人民法院的兩度贊許，2019 年11 月，入選 “ 人民法院司法改革案例 ” ，甚至被譽為能與 “ 楓橋經驗 ” 相提并論的基層治理模式。

其主要做法如下：

一是打造化解矛盾糾紛的各類服務平臺。（1）法院聯系點實行網絡全覆蓋。尋烏在南北半縣分別設置留車法庭和澄江法庭2 個中心法庭，以承擔7個鄉鎮轄區的民事審判和參與鄉村治理工作。縣域則設置南橋、吉潭、晨光、工業園區、東江源環境資源等5 個巡回法庭。每個法官團隊分別聯系一個鄉鎮。縣域60 個行政村均設立巡回審判聯系點，173 個村委會、13 個居委會設置辦案聯系點。（2）運用微信視頻等信息化工具，建立不同群體的實時交流平臺。設 “ 三治 ” 微信群，邀請各鄉鎮調解組織人員、各村書記、主任、調解人員、綜治人員交流；設 “ 法律驛站 ” QQ 交流群，邀請各村書記、主任、調解人員、綜治人員、老師、學生、全院干警交流；建網絡調解室，邀請雙方當事人、外出鄉賢、本地律師、法庭干警、調解人員、綜治人員等視頻交流。（3） 政府主導，民間自組織發力，制定各類章程，搭建協商調解糾紛平臺。如發揮農村村民理事會、紅白理事會、禁毒禁賭會、民情民意會等民間組織的作用，幫助指導制定理事會議事規則、章程；邀約村民自組織成員擔任理事會顧問、列席自治組織會議，設立便民訴訟聯絡點、發放便民聯系卡等，建立與村民自治組織定期聯系機制；發揮農村老黨員、老干部、老教師、老勞模、老退伍軍人等五老人員的作用，邀請 “ 五老 ” 人員共同化解矛盾糾紛；運用鄉土熟人社會特質，發揮農村外出鄉賢、家族長輩、村組干部、雙方熟人的作用，推進移風易俗。

二是構建依靠群眾的綜合協調機制。（1） 結合鄉村生產生活實際，創設假日法庭、圩日法庭、節日法庭等延伸服務形式。設立假日法庭，利用當事人農閑時間，經協商選擇在假日期間審理案件。設立墟日法庭，利用鄉下農民三天一圩趕街時間，經協商選擇在鄉鎮圩場審理案件。設立節日法庭，利用外出務工人員逢年過節回家探親時間，經協商在節日期間審理案件。（2） 考慮農民需求，推行田頭辦案、屋場辦案、祠堂辦案等巡回辦案形式。推行以 “ 訴訟服務在一線、調查研究赴一線、巡回審判到一線、判后回訪去一線 ” 為內容的 “ 一線工作法 ” ，農忙季節到當事人勞動場地現場調處案件，即田頭辦案；到偏遠山區的當事人居住屋場現場調處案件，即屋場辦案；將發生在同宗同族之間的民事糾紛引入祠堂調解，巧借祠堂文化解決紛爭，即祠堂辦案。（3） 參與掃黑除惡專項斗爭，整治鄉村賭博等不良風氣。針對六合彩、釣蝦公等賭博犯罪案件，采取高壓態勢，一律從嚴懲處，全部判處有期徒刑或拘役，并就高處以罰金；針對百姓法律知識盲點，深入村組開展掃黑除惡宣傳活動，分組挨家逐戶向村民發放掃黑除惡專項斗爭知識讀物，深刻闡述黑惡勢力犯罪對社會的嚴重危害性，并鼓勵群眾積極檢舉揭發黑惡性質的違法犯罪活動，提供線索，共同打擊黑惡勢力。

三是營造濃厚的法治文化氛圍。（1） 運用鄉村建設新時代文明實踐站的有利時機，開設法律講堂、道德講堂等，以老百姓喜聞樂見、 “ 接地氣 ” 的傳習方式，講理論、送政策、學法律、授技術、傳文化，傳播實用的法律知識。（2） 編印法律書籍、宣傳手冊、制度匯編等資料，比如編印矛盾糾紛化解勸導書、法治宣傳三字經、鄉風文明三字經、法官說法、法治山歌、客家祖訓、家訓、諺語、民俗等書籍和宣傳手冊，開展進農村、進果園、進企業、進學校、進社區、進網絡等系列活動，向全縣各鄉村推送發放。（3） 進駐村級村務微信公開群。針對全縣186 個村（居），通過法官加入各村部的村務公開微信群，開展點對點、包干分區式的普法宣傳、法律服務等工作。并在微信群內與村民互動，即時為群眾答疑解惑，推廣法院的公眾號，推送法院案例和相關信息。

尋烏法院參與鄉村治理，推進 “ 三治融合 ” 的成效十分明顯，主要體現在以下三方面：

一是以法治為引領，推進了鄉村 “ 三治 ” 工作。尋烏法院充分發揮其在鄉間百姓中的權威影響，將極具專業性、法定性的操作程序融入鄉村生產生活秩序，探索出一條以法治為引領、以人民為中心、以糾紛案例為抓手，推動 “ 三治融合 ” 的有效路徑。實現了矛盾糾紛的源頭治理，有效維護了基層社會穩定。在全國法院案件大幅攀升的背景下，尋烏縣法院受案量基本穩定，部分涉民生案件甚至呈下降趨勢。近三年來，全縣已有圳下村等16 個村實現了無訟，73 個村訴訟案件在3 件以內。 “ 尋烏經驗 ” 成為新時代 “ 楓橋經驗 ” 的贛州樣板。

二是普及了法律知識，提供了法治中國的建設路徑。除開展民眾之間的審判庭外，依托 “ 新時代文明實踐所（站） ” ，尋烏法院還定期組織法官到各村講解典型案例，宣講法治故事，普及法律知識。基層法院通過程序和實體的公正取得人民群眾對法律的尊崇。通過法律引導、法院嵌入、法官參與以及鄉賢的有效加入，尋烏法院參與基層社會治理的模式為法治中國在廣大鄉村的推行、為鄉村振興戰略的有效實施提供了一條有效路徑。

三是以案說法，推進了鄉風文明。針對那些涉及老年人的案件，尋烏法院開展專項治理，重拳整治不贍養老人及 “ 兒女住新房好房、老人住破房 ” 等現象。對贍養、撫養、撫育類案件廣泛開展巡回審理，邀請當地村民旁聽庭審，通過一案教育一片。針對尋烏縣當地結婚彩禮過高的問題，向社會發布婚姻彩禮公約，對彩禮的范圍、金額和返還額度發出倡議，制訂婚約彩禮協議樣本。針對賭博成風的鄉村現象，加強對賭博犯罪的打擊力度，對賭博犯罪一律從重量刑，并向社會發布賭博罪典型案例，有效遏制了農村賭博風氣，賭博犯罪案件數逐年下降。

（二） 政協協商與基層協商相融合的 “ 德安模式 ” ②

與尋烏法院基于政府工作的角度切入鄉村治理有所不同，江西九江的德安等地主要借助政協參政議政功能，發揮政協協商的專業優勢，構建了一個 “ 有事先商量 ” 的協商議事平臺。

自2019 年底，江西省九江市政協試點開展 “ 有事先商量 ” 基層協商民主建設，通過搭臺，將政協協商與基層協商有效結合，一方面，充分發揮政協專門協商機構的專業優勢，把協商民主理念、協商議事經驗等 “ 傳下去 ” ；另一方面，借助基層協商的具體實踐，把群眾呼聲、政策回音、基層難題等 “ 帶上來 ” ，進一步發揮中國式協商制度的優越性，是國家治理現代化視域下發揮 “ 專門協商機構 ” 獨特功能的有益探索。此處我們主要介紹德安縣蒲亭鎮成功運用 “ 有事先商量 ” 平臺解決民生問題的典型案例。

第一步：議題提出并在政協 “ 有事先商量 ” 平臺進行登記

蒲亭鎮黨委副書記劉某首先提出議題，即 “ 討論協商德安大道增設停車位事宜 ” ，提出理由如下：

德安大道是德安縣寶塔工業園通往豐林工業新區的主干道，對園區發展和城市形象具有十分重要的作用。2019 年，縣委、縣政府對德安大道進行了改造提升，采取了路面鋪設柏油、刷新外立面、統一店招等措施，整體環境和城市品位得到了很大的提升。目前，寬敞的德安大道沿途沒有規劃停車位，沿途居民和車輛眾多，導致車輛停放不方便，甚至亂停亂放，既影響德安形象，又存在安全隱患，群眾反應比較強烈。所以，蒲亭鎮特提出以上議題，共同討論協商增設德安大道停車位事宜。

第二步：議題公示

議題提出后，政協組織對議題進行公示，以增強其法定性。

蒲亭鎮協商議題公示

（2020 年1 號）

經蒲亭鎮黨委審核同意，現將近期擬協商議題及有關事項公示如下：

一、議題提議人：劉某

二、議題名稱：德安大道增設停車位事宜

三、議題主要內容：2019 年，德安大道的路面鋪設了柏油，刷新沿街外立面，店招進行了統一，德安大道的整體環境和品位得到了極大的提升。目前，德安大道沿途沒有規劃停車位，導致車輛停放不方便，有的亂停亂放，存在安全隱患，所以共同討論協商增設德安大道停車位事宜。

四、協商議事時間：2020 年1 月7 號

五、協商議事地點：蒲亭鎮政府三樓會議室

六、參加協商議事人員：

1.政協委員5 人、心理咨詢師1 人、法律顧問1 人、交警大隊1 人、執法大隊1 人、規劃局1 人，共計10 人；

2.群眾代表4 人、德安大道沿街居民代表3 人、村支部書記、主持召集人：鎮黨委副書記、會議秘書：鎮干部1 人、媒體人員1 人，共計11 人。

特此公示

2020 年1 月1 日

第三步：擬定調研方案

議題獲得認可后，縣政協便組織相關人員開展實地調研，并擬定調研方案。

關于德安大道增設停車位事宜的調研方案

一、調研背景（即議題理由，略）

二、調研方法

1.實地走訪

2.召開調研座談會

三、調研進度安排

1.2020 年1 月3 日上午9 點：實地走訪德安大道沿線

2.2020 年1 月3 日上午10 點：召開調研座談會

四、參加調研的人員

掛點政協領導、政協委員、鎮黨委副書記、村支部書記、技術人員、專委會主任。

第四步：開會討論，提出對策建議

實地調研結束，縣政協主持鎮里召開蒲亭鎮基層協商民主議事會，并擬定會議紀要。

關于德安大道增設停車位事宜協商會議紀要

2020 年1 月7 日上午，蒲亭鎮黨委副書記劉某同志在蒲亭鎮三樓會議室主持召開德安大道增設停車位事宜的基層協商民主議事會，縣政協委員王某、桂某、蘇某、李某、尚某，縣規劃局副局長劉某，縣交警大隊秩序科負責人劉某，縣執法大隊副大隊長葉某，心理咨詢師王某，法律顧問項某，蒲亭鎮干部張某，蒲亭鎮牌樓村村支部書記伍某，群眾代表盧某、李某、伍某、汪某、陳某、葉某、吳某參加了會議，與會人員就增設停車位的有關問題進行了民主協商，并形成一致意見。現紀要如下：

1.實行錯峰停車管理：德安大道主干道兩側實施錯峰停車，合理利用附近小區內白天的停車位，緩解白天停車壓力。

2.增劃停車位：同意增劃停車位。上好佳路道路兩側增劃停車位；德安大道合理路段增劃斜線停車位。

3.增設停車場：德安大道尚捷賓館附近的臨時停車場由其所有者進行硬化，加強管理，合理收費。

第五步：借助平臺，將議題形成提案

借助 “ 有事先商量 ” 平臺，將議題作為 “ 政協德安縣第九屆委員會第五次會議提案 ” 提交至政協會議，增強其法定性，對調研成果進行有效轉化。

關于德安大道增設停車位的建議

案 由（略）

建 議

一、實行錯峰停車管理和合理利用停車位

德安大道主干道兩側實施錯峰停車；合理利用、規劃和管理德安大道附近小區白天的空閑停車位，解決德安大道白天車流量大、停車難問題。

二、增劃停車位

在德安大道附近的上好佳路道路兩側增劃停車位；德安大道合理路段增劃斜線停車位。

三、增設停車場

德安大道尚捷賓館附近的臨時停車場現未進行道路硬化，面積適合作為停車場，建議由其所有者進行硬化，加強管理，合理收費。

四、落實非機動車停車位

德安大道附近的住戶持有非機動車的比重比較大，建議借鑒義峰山公園做法，盡早落實非機動車停車位，在一定程度上減少非機動車占用機動車停車位現象同時，還有利于非機動車規范化擺放。

從上述五個程序來看，針對蒲亭鎮德安大道增設停車位這一群眾反應比較強烈的問題，蒲亭鎮主要借助 “ 有事先商量 ” 這一政協協商平臺進行推進解決。盡管看起來程序相對簡單，但事實操作過程中，由于涉及具體實施單位，以一般的群眾自治方法難以完成，故而， “ 政治 ” 層面，政協協商為引領，地方黨委書記提出議題； “ 自治 ” 層面，群眾代表參與調研和討論； “ 法治 ” 層面，這一議題從提出到解決的整個過程都遵守了法定程序；其他如 “ 德治 ” “ 智治 ” 體現在調研過程中，如不同專業人員的參與、各種現代化通信手段的運用等，并且參與人員都是公益行為，并無任何報酬。據調研所知，停車問題涉及民生福祉，解決之后獲得群眾好評。這一探索，不僅為政協專門協商與基層協商的有效融合提供了較好借鑒，亦為基層群眾的有效自治勾畫了新的路徑。

二、協商民主式 “ 政治 ” 引領下的 “ 五治 ” ：基層群眾自治的有效路徑

黨的十九屆五中全會明確指出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。 “ 三治 ” 融合，成為我國新時代鄉村治理模式的重大理論創新。近兩年，在 “ 三治 ” 的基礎上，逐漸出現以政治強引領、以法治強保障、以德治強教化、以自治強活力、以智治強支撐的 “ 五治 ” 說法。同時，20 世紀90 年代，興起于西方語境的協商民主理論進入國內學界視野，受到官方決策者的重視，然其作為舶來品，在中國的可適性問題逐漸凸顯。雖存在一些對于協商民主與選舉民主關系的疑慮，但多數人對于這一新的民主模式持樂觀態度。從目前學界認可的協商民主定義來看，主要強調：一是主體的身份特征，為 “ 自由、平等的公民 ” ；二是主體的行為目的，在于 “ 參與政治過程，賦予立法和決策以合法性 ” ；三是主體的行為過程，秉持協商原則，即 “ 提出自身觀點并充分考慮其他人的偏好 ” 。

從上述兩個案例的成功運用來看，與人民調解一樣， “ 協商 ” 亦可視作建立在新中國社會文化基礎和結構之上的制度性設計，其功能不僅滿足了社會需求，為基層社會治理的正常運轉提供了便利，而且受到傳統社會交往方式的熏陶，蘊含著以和為貴、求同存異、說服教育等傳統人際交往的印記。盡管尋烏法院參與鄉村治理的初衷是促使三治融合，其實踐過程卻充分體現了 “ 政治引領 ” 的重要性，因為在傳統鄉村事務中，法治權威需要行政導入；德安事例中政協的介入，使得這一事件的解決糅合了自上而下與自下而上兩種路徑，為超越群眾能力范圍、需要行政權力介入的一些公共事務的處理提供了范本。簡言之，兩個案例為探討基層群眾自治的有效路徑提供了以下借鑒：

一是專業性、權威性政府機構的深入引導，是基層群眾自治方向正確的保障。尋烏法院巡回法庭的嵌入式參與鄉村治理模式，是政治引領的典型。一方面，以其專業性、權威性為預防和化解鄉村社會矛盾糾紛提供了有力支撐；另一方面，通過嵌入式的調解、審判模式，在尊重、適應本土傳統的同時，借助民眾之眼、百姓之口，實現了依法治國的資源下沉，有利于推進以文化人、移風易俗的鄉風文明建設。如果說 “ 自治、德治、法治 ” 的 “ 三治融合 ” 致力于挖掘民眾內生動力，圍繞群眾的公民素質提高，為完善基層群眾自治打下堅實基礎，那么，以政治為引領，便成為鄉風民俗正處于急劇轉型期、意識形態領域存在較大風險的鄉村走上正確道路的根本保障。

二是人民政協專門協商機構的深度參與，為基層協商民主的進一步提升提供可能，成為基層群眾自治方法正確的保障。社會主義民主政治是我國政治生活的發展方向，協商民主是實現民主政治的重要渠道。為此，充分發揮人民政協專門協商機構的專業性優勢，將政協協商與基層協商有效融合，將那些百姓自治難以解決、急需各部門和各單位協同處理的民生問題以提案方式遞交，發揮人民政協參政議政的功能，成為基層社會治理有效化的又一條重要路徑。九江德安縣蒲亭鎮的案例便是如此。事實上，除卻表面上政協引領、政協協商全程參與的規范化程序，我們還需要看到其中對基層相關利益群體在協商意識上的宣傳引導。每一個議題，從其提出到調研，再到解決的整個過程，便是基層協商走上專業化、規范化的成長印記。

三是協商民主氛圍的營造、群眾參與、協商意識的提高是基層群眾自治的活力所在。歸根結底，自治即基層群眾自治、社會主義民主政治進一步發展的根本活力所在。如何充分挖掘民眾參與地方事務、解決地方性民生問題的積極性，成為鄉村治理持久的課題。基層群眾自治不僅限于社會治理視角的自治，還應該包含經濟、文化、生態等方面的自治。由此，營造協商民主氛圍、提高群眾的公民素質，激發百姓對村集體或社區經濟、社會、文化、生態各類事務的參與意識、主人翁意識，應該是實現人人參與、人人共治的關鍵。

注釋：

①這一部分材料選自尋烏縣委宣傳部提供的材料《尋烏縣法院深度參與鄉村治理結碩果》，謹此表示感謝。

②這一部分案例主要為2020 年7 月28 日省委黨校科社教研部高莉娟、傅慧平、周燕妮等調研所獲，德安縣人民政協提供，謹此表示感謝。