清季民初哈爾濱警政制度的建立與沿革

李博強

(惠州學院 政法學院，廣東 惠州 430072)

清季民初時期，偏于東北一隅的哈爾濱逐漸實現了由傳統鄉村社會向現代國際都市的轉變，在這一轉變過程中，警政制度的建立與發展成為哈爾濱城市現代化轉型的重要標志。這一制度的建立，根源于清末時期，沙俄勢力在東北地區的擴張，設立警政以維護其侵略權益，同時，清政府為延續統治，推行新政，近代警政制度得以在全國普遍建立。本文以哈爾濱警政制度的建立與沿革為個案，借以厘清警政在清季民初時期哈爾濱城市現代化中的發展脈絡，論述哈爾濱警政制度的創立與發展的過程，探究哈爾濱警政制度之特征，以促進哈爾濱城市現代化史的研究。①

一、警政制度的初建：維護殖民統治與抵制擴張

1896年6月，中俄兩國簽訂《御敵互相援助條約》，即所謂“中俄密約”。該條約第四款規定：“今俄國為將來轉運俄兵御敵并接濟軍火、糧食，以期妥速起見，中國國家允于中國黑龍江、吉林地方接造鐵路，以達海參崴。”[1](P650-651)由此，沙俄正式得到了修建中東鐵路的特權，并開始著手制定修建中東鐵路的計劃。中東鐵路開始修建后，大批沙俄鐵路工程技術人員及隨遷家屬紛紛來到哈爾濱。中東鐵路公司以俄人在哈爾濱擁有土地、財產權益，管理行政、司法權力，以及建立教育、文化設施為由，要求擁有軍警以資保護。隨后，中東鐵路公司訂立《中東鐵路章程》，其中第八條規定“中國政府承認設法擔保中東鐵路及其執事人員之安全，并不受一切方面之攻擊，為防衛鐵路界內秩序起見，由公司派警察人員，擔負警衛之責任。并由公司特定警察章程，通行全路，遵照辦理”。[2](P19)中東鐵路公司援引上述規定自行在哈爾濱設立警察。1899年9月，中東鐵路工程局在哈爾濱設立警察局，從俄羅斯遠東地區臨時組織哥薩克騎兵為警員，擔任保護中東鐵路修建及在華沙俄僑民的任務。1903年10月，中東鐵路通車營業，中東鐵路局在哈爾濱及鐵路沿線正式設立警察部，置于鐵路民政部管轄之下，“任命陸軍中校扎列姆巴為警察部長，負責全線警務”。[3](P22)

沙俄為便于管理中東鐵路附屬地，維護殖民統治秩序，公布了《中東鐵路附屬地內建立民政處大綱》，其中規定沙俄僑民可在哈爾濱及中東鐵路沿線組織“自治會”，由中東鐵路決定該組織的機構和職權。同時，中東鐵路管理局民政處下設行政、租借、交涉、教育、警務等機構，對中東鐵路附屬地實行統治。[4](P40)沙俄警察組織成立后，便開始對哈爾濱進行管理。中東鐵路公司借口“1896年11月8號，中俄鐵路條約謂俄官員可在租借地內管理中外人民云云”，把哈爾濱視為沙俄領土，[5]要求所轄范圍內的中國商人依律入會繳稅，如果拒絕，警察便搗毀華商店鋪，驅逐商民，甚至越界干涉吉林地方行政事權。1909年，又“新定苛例，加捐華商，華人不服，群起抵抗俄官，因將華商一概驅逐出境，所有華人在哈埠之生業及住戶房屋均被封禁”，“各華商門首均有俄兵持槍看守，不準往來運貨”。[6]1912年6月，沙俄政府非法制定“俄國警察在中東路沿線執行刑事案件手續規則”，并稱“中東路附屬地內居住的中國及其他國籍人民均適用”。[3](P23)同時，沙俄警察還經常干涉中國軍警在界內執行正常公務，緝捕人犯，“輕者被俄警攔截，重則被解除武裝，揪送沙俄警察局”。[3](P23)

沙俄軍警多次鎮壓工人罷工運動。1905年，俄國布爾什維克主義開始傳播到哈爾濱地區，中東鐵路公司的中俄工人在其影響下，積極組織罷工運動，爭取工人權利，繼而在俄國“十月總罷工”影響下，組成“特別罷工委員會”，開展罷工，歷時1個多月，后發展為全路大罷工。[7](P291-292)哈爾濱自治公議會為鎮壓罷工運動，公布《禁止戶外集會規則》，要求警察阻止工人街頭集會、游行。1907年，中東鐵路公司的中俄工人與哈爾濱市民在哈爾濱市立公園舉行集會，響應第二國際的號召，慶祝五一國際勞動節。自治公議會立即發布“六十八號命令”，“對擅離職守或曠工者，負刑法第348條規定的罪責，處以四個月到八個月的監禁”，[8]派大批軍警進行鎮壓。并且，以防疫為名，出動警察和醫生，強行對中國工人進行身體檢查，把一些無病或其他疾病患者說成是“鼠疫患者”，強行“集中隔離”。[9](P92)

中東鐵路通車后，哈爾濱已然成為沙俄的殖民地，如果任由沙俄勢力不斷擴張，“肆其侵略之野心，節節進逼，始則假條文以欺誑，繼則為實際之攫奪”，[10](P96)必然進一步危及清政府在東北地區的統治。因此，清政府在推行新政的過程中，為抵制沙俄向哈爾濱其他地區擴張，按巡警部之《警務章程》，在傅家店設立了濱江廳巡警局。該局設立后，依據清政府設立巡警部機構章程，機構日趨完善，逐步設立總務、行政、司法及衛生四科，[11]其后，又分別設立消防隊及巡警學校。“警員共250人，其中警務長1人，科員8人，隊官3人，區官4人，巡官4人，巡長28人，書記13人，雜役24人，馬巡15人，步巡150人。”[3](P22)1911年，濱江廳管轄區域得以擴展，管轄傅家甸、四家子、圈河、田家燒鍋一帶，村屯116處，面積約為3 692平方里。[3](P22)清政府結束前夕，濱江廳巡警局改為濱江警務公所，由于哈爾濱地區遭受瘟疫，人口流失嚴重，戶口難以統計，警務公所遵照清政府規定對轄區戶口進行調查，成為清末哈爾濱地區的一次十分重要的人口調查。

晚清時期，時局動蕩，匪患頻仍，盜匪時常在哈爾濱搶劫、偷盜，“胡匪即乘夜入鎮，大肆劫掠并縱火焚燒其市場”。[12]濱江警務公所成立后，即擔負偵查緝捕之職能，維持地方安定。1911年6月29日夜，吉林官輪局輪船行至三棵樹附近，一群胡匪，蜂擁而上，搶劫當局官款吉洋2萬元，大清銀行匯吉洋15萬元，并劫走乘船商家款項，警務公所下令緝捕。[3](P25)哈爾濱地區水路密布，松花江穿城而過，水上貿易異常發達，也屢受匪患侵擾，沿江碼頭不時被劫匪占據，要挾物資、錢幣。警務公所鑒于形勢，成立水上警察隊，招募水警，建造巡察船，沿江巡防，打擊劫匪，保護水路安全。[13]同時，濱江廳巡警局自成立后，擔負了交通管理的職能，以巡警兼管交通，制定一系列交通法規。濱江廳巡警局成立前，傅家店地區即已建立自治消防隊。1909年，濱江商務會籌款，建立商務消防隊，次年7月，濱江廳設立巡警局消防隊，并制定章程，“如遇火警，查火牌內的商戶不到火場，照章罰款”。[14]

二、警政制度的重構：警權的部分收回與警務的拓展

民國建立后，哈爾濱原有的警政機構得以保留。1914年8月，北洋政府頒布《縣警察所官制》，濱江廳警務公所改稱濱江縣警察所，隸屬吉林省濱江縣公署。[3](P26)不久，吉林全省警務處，依1913年北洋政府內務部頒布《現行地方警察官廳組織令》巡警官制，決定在各大埠設立警察廳，縣仍設警察所。“1916年7月濱江警察廳設立，隸屬吉林全省警務處，管轄濱江縣警察所原管轄的警區，后增設第五警區。廳設總務、行政、司法、衛生四科，轄五個警察署及保安隊、馬巡隊、水巡隊、消防隊、衛生隊，長警共604人。”[3](P27)

十月革命后，哈爾濱犯罪活動十分猖獗，沙俄警察無力維持社會治安，“民國政府為防止黨爭起見，始組設臨時警察局，幫同俄警，維持路界以內的治安”，[15](P125)“濱江縣警備隊開進埠頭區和哈爾濱火車站，分段巡邏”，[3](P28)以資保護哈爾濱的治安及外國僑民安全。與此同時，中東鐵路管理局及英、美、日等國駐哈爾濱總領事也積極與中國政府合作，允許中國軍警前往中東鐵路附屬地進行治安巡邏。之后又頒布《東省特別區警察編制大綱》，內容規定：(1)東省鐵路沿線界，盡為特別區域；(2)警察總管理處，設在哈爾濱；(3)總管理處處長，由內務部呈請大總統兼任；(4)東路沿線繁盛之處，酌設警察署及分署。[16](P20-21)并且規定東省特別區警察權之所在，由哈爾濱沿中東鐵路，南至長春站，北至滿洲里站，東至綏芬河站。[16](P22)1921年，中國政府公布路警處大綱，明確規定：“為維持東省鐵路沿線秩序治安，及保護沿線各站各材料場所有鐵路產業起見，組織鐵路警察；外勤警察擔任維持沿路秩序治安，內勤警察專任保護鐵路所有產業。”[17](P3506)全線路警皆為中東鐵路路警處統治，“在哈爾濱設立四區，每區設正副區長各一人，正區長均系俄人，副區長均以華人充之；哈爾濱設警備隊二營，專供路警處之用；鐵路沿線分為六段，每段有段長一人，俄人充之，副段長一人或二人，均以華人充之。每段有駐在所及派出所，由各段長酌量分設。”[18](P20-22)路警處的設立及華人充當警官表明俄國雖仍掌握中東鐵路的警政權益，但是中國借沙俄革命之機也收回了部分警政權力。

(一)著力清查戶口

民國初期的哈爾濱成為重要的對外貿易城市，工商業的發展促進了人口的增長，外國僑民的移駐與難民的涌入使得哈爾濱人口變動劇烈，管轄哈爾濱地區的濱江縣警察所在1916年3月對哈爾濱地區人口進行了大規模普查，經過統計“全縣有商戶1 340戶，民戶3 194戶，共22 613人”。[3](P29)濱江縣警察所根據東省特別區警察管理處的要求，規定清查戶口章程，設置清查戶口機構。隨后，依例對所屬轄區的商民更換門牌，換發牌照，統計商民營業范圍與外商投資額度。1918年初，警察所依據中央政府編訂《調查戶口細則》，對附屬地戶口進行詳細調查，制定門牌，強化城市人口管理，依照居民的居住區域與流動性，劃分居民類型，戶口分正、附兩大類，戶口清單記錄人口姓名、年齡、職業、籍貫，商戶登記營業范圍和資本。同時，將中東鐵路附屬地的商民劃分三等，依據資產類別與行為優劣，規定“甲等為品行端正富有資產有正當職業者，乙等為普通人，丙等為客店、寺廟、流氓、地痞、娼妓及無業、性行不良、前有犯罪者”。[19]其后，警察所制定統一的戶籍證明與戶口遷移證明，規定轄區內市民必須持有有效戶籍證明，用于人口統計與收取賦稅，居民享有居住與教育權利，人口遷移必須使用戶口遷移證明。從1918年到1924年，哈爾濱轄區與中東鐵路附屬地先后進行了四次戶口政策的更訂與變動，[20]對轄區內的居民也多有不同類型劃分，基本仍承襲民國初年的戶口劃分方法，凡充任要職及有固定財產者為甲等居民，普通市民為乙等居民，被拘捕、判刑與流浪乞討者為丙等居民。不論甲等居民還是丙等居民，管轄哈爾濱地區的東省特別區警察管理處都要按要求記錄居民的姓名、年齡、籍貫、職業及工作等基本情況，有出生、死亡、嫁娶以及遷居等情況必須上報。到1929年9月，東省特別區警察管理處詳細調查統計居住于哈爾濱的華人及蘇聯、日本暨其他各國人口共15.5萬余人，比民國初期增加了近10萬余人。[21](P424-425)

(二)整頓治安與增加警務職能

清末民初時期，哈爾濱地區受到全國形勢的影響，政權急速變革，革命風潮云涌，與此同時，部分胡匪與在華外國僑民趁機持械行搶，勒索綁票，“俄匪時出劫掠，商業銀行金條被搶，均在白晝通衢之中，眾目具瞻之地”，[22](P239)治安案件屢屢發生，形勢漸為混亂。僅1920年5月中旬，哈爾濱地區就發生搶劫案件30余起，傷人致死案件3起。[3](P30)針對混亂形勢，管轄哈爾濱地區的濱江警察廳首先派警察參與地方聯防，集中警力捉拿在逃胡匪。其后，對當地百姓所藏槍支彈藥進行詳細排查。面對日益猖獗的胡匪活動，濱江縣警察廳要求各警察署，“酌調警備隊一百名”，在晚間增設警哨，深夜實行宵禁，夜間加班巡邏，嚴加盤查過往行人，“藉以稍緝匪氛，綏靖地面”。[22](P239)隨后，濱江廳警察局公布布告，要求全城舊歷新年，禁止燃放鞭炮，加強防火防盜，增加夜警巡視，對于違反公告者，一經查拿，拘罰無懊。1919年春，哈爾濱地區瘟疫流行，霍亂與鼠疫爆發，“傅家甸一天竟死亡百余人，太平橋東，死尸累累，至8月末，哈埠死亡達5 000余人。”[3](P33)“在這些人中，大約250人是沙俄人，也有約50名日本人，其余的受害者則都是中國人。”[23](P746)面對嚴峻形勢，哈爾濱市政府成立以哈爾濱臨時警察局為首，“組成道尹公署、省公署及各區醫官53人臨時防疫所，哈爾濱臨時警察總局局長張曾榘兼任防疫所長，開展查病防疫活動”。[3](P33)為防止瘟疫擴散，哈爾濱以街區劃分，將城市劃分為感染區與隔離區，由警察局沿街看守，防止霍亂擴散。經過嚴加管控，此次哈爾濱霍亂疫情最終在年底得到控制。

民國初期，哈爾濱城市規模不斷擴大，增設管理交通的警察的任務迫在眉睫，經東省特別區管理處的批復，哈爾濱地區成立巡警隊，各警察署設立守望警崗，巡警同時擔任道路交通指揮。至1922年，巡警處增加到120處，比1918年增加近一倍，同年，一系列交通法規相應出臺，包括《管理車輛通行規則》《管理道路章程》《考驗汽車司機辦法》等。[24](P64)另外，濱江警察廳因“俄黨倡亂之候，風聲鶴唳，商旅為驚，沙俄僑民無人保護”的情形，在哈爾濱總商會的支持下，增加商業警察，以資衛護。[21](P255)

(三)管理外國僑民

民國初期，哈爾濱作為馳名中外的商貿城市，吸引了許多外國僑民的移駐，其中丹麥、意大利、日本等國紛紛在哈爾濱設立領事館或代表機構，所以，與民國初期先后建立警政制度的其他城市有所不同，哈爾濱的警政又有負擔管控外國僑民的任務。1900年日本移民進駐哈爾濱，1904年移民達1 000余名，此后日本移民不斷增多，“到1918年時僅哈爾濱一地就有日本移民2 768人，1920年則增加到3 759人。”[25]隨著日本移民的增多，朝鮮移民也跟隨日本移民的腳步，來到哈爾濱定居，到1919年，朝鮮移民約1 500余人。[26](P18)中東鐵路修建之后，一些歐美移民紛紛來到哈爾濱，以經商、傳教、金融為目的在哈爾濱定居。“據1917年駐哈爾濱的沙俄總領事館對居住在中東鐵路沿線的歐美人口調查，各國移民的數字是：英國人103名，法國人31名，意大利人2名，美國人53名，荷蘭人6名，希臘人69名。”[25]受俄國十月革命影響，許多沙俄舊屬逃竄至哈爾濱，部分逃亡的俄國僑民為謀生計，經常搶劫、盜竊，刑事案件頻發，哈爾濱臨時警察總局對哈爾濱的無業俄民進行詳細調查，對無正當職業之僑民，準許發放救濟金資助出境。同時，以此為契機，提升中國警察的地位和職權，規定“華、俄警官警士既同一職權，即應彼此敬禮”，而且要求“無問中、俄及各外國人，如有特別舉動及暴動情事，華警得直接干涉，隨時會同俄警協助辦理”。[22](P371)另外，東省特別區警察總管理處設立第一科僑務股、僑民注冊所，管理外僑事務。1922年，沙俄殘余軍隊4 000余人，經朝鮮逃竄至中國，經中國地方警察解除武裝后，收容在哈爾濱地區。[24](P64)余后，許多逃亡至哈爾濱的沙俄軍民，哈爾濱警察總局或予以收容或給予救濟金，遣送出境。到1925年，東省特別管理處對違法犯罪的外國僑民進行相應處理，從而有效地管控了哈爾濱的外國僑民，保證了哈爾濱地區的穩定。[27](P173-174)

三、警察的教育與培養

清末時期，根據北京等其他地區設立警政制度的辦法，濱江廳效仿設立警政機構，并開始對警察進行警政教育，加強警政專業化管理。1908年9月，根據《巡警道屬官任用章程》第六條規定，濱江廳巡警局開辦巡警教練所。“設教員1人，職員4人，初設3個班，招收學員71人。1909年，巡警局規定，充任長警者，必須訓練3個月，并制定了28條訓練辦法。”[28](P96)

警政制度建立之初，源于警官與巡警都是現行招募或是由八旗、綠營兵轉業至此，大多都對警務一無所知，或承襲原有八旗舊制，松散懈怠，疏于巡查。有些人“于警察之學，概乎無聞”，“聚此等官兵率而畀以實行警察之權，是名為托以治安，實則速其擾亂”，[3](P39)以致警察擾民的事情時有發生。迫于形勢，濱江廳警察所開始訓練警察，要求警官與巡警熟悉警政業務，遵守紀律，成為合格警務人員。呼蘭府的警政教育分為兩個層次，一是在警察中選拔精明強干者入省城高等警察學堂接受正規教育，但由于經費問題，此類學堂有名額限制，另開設警察傳習所，重點是培養下級警官。呼蘭府于1909年設立呼蘭府警察傳習所，所長由總局警學課員擔任，教員均為高等警察學堂畢業生。學生以巡警為主及少數的有志從警青年，學期為3個月。[29](P518)

民國建立后，哈爾濱地區依據中央政府通令，改革警政機構，同時開始加強警政教育，招募警察，以維護社會治安。1916年，濱江警察廳成立不久，鑒于警員業務程度參差不齊，廳長劉芳彬決定在廳內附設警察教練所，要求各警察署警員輪班學習深造，隨后，哈爾濱臨時警察局在哈爾濱道外區正式設立警察教練所，要求各區警察所定期選送巡警學習，學成合格后，頒發畢業資格，準許警察上崗。[3](P39)到1921年，哈爾濱城區面積不斷擴大，同時鄉村地區也相繼設立警察所，警察教練所的培訓顯得捉襟見肘，因此東省特警處專門選派督察員，分赴各區警署訓練警員，擬定警察訓練章程，并擴大警察教練所規模，招收學習警員三百余人，學期半年，要求警員在學期間，熟知警察通則、警務須知、違法處罰、偵察戶籍等科目內容。[28](P172)1926年11月，東省特別區行政長官公署制訂高等警官學校章程，開辦高等警官學校，專業培養訓練警察。每期招收學員160人，規定正式科目，研修憲法、行政法、刑法、警察法、偵探術、消防學、戶籍學、軍事學等22門課程。[3](P39)

四、結語

清季民初，哈爾濱的警政制度建立并不斷發展，成為哈爾濱城市轉型的重要標志。作為晚清社會變革與西方列強侵略的產物，哈爾濱的警政制度具有鮮明的特征。

1.內憂外患中的制度創立。清末時期，沙俄進一步侵略中國東北地區，尤以哈爾濱為重要基地，中東鐵路的修建成為哈爾濱城市發展的促動因素。中東鐵路的修建不僅是沙俄侵略中國的重要工具，同時也是進一步侵略中國東北的跳板，以此為基礎，大量沙俄僑民來到哈爾濱，“1912年，哈爾濱俄僑有4萬余人，占人口總數的60%以上”。[30](P460)哈爾濱實際成為沙俄的殖民城市。為了便于管理，同時進一步擴張侵略權益，沙俄在哈爾濱與中東鐵路沿線設立軍警。中國在哈爾濱地區的權益盡數丟失，實為外患。與此同時，清政府面對革命的風起云涌，也不得不順應形勢，進行新政改革，以圖自救。警政制度此時得以在全國普遍建立，特別是以哈爾濱為代表，清政府學習沙俄警政，加強對哈爾濱周邊地區管理，借此師俄制俄，阻止沙俄的進一步侵略。總體而言，哈爾濱的警政制度是在內憂外患中建立的，當然也是社會變革的重要一步。

2.殖民與反動中的警政構建。無論是沙俄還是清政府建立的警政，都帶有一定的反動性質，沙俄建立的警政制度殖民色彩更為濃重。哈爾濱警政制度的建立源于沙俄的殖民統治。中東鐵路建成后，鐵路局成立哈爾濱自治公議會，將部分市區劃歸其管轄，自治公議會會長為沙俄人，哈爾濱的實際權力掌握在沙俄手中。[31](P130)因此，哈爾濱實際成為沙俄在東北地區建立的殖民地，警政制度實際成為維護殖民統治的工具。為了維護殖民統治，沙俄警察經常欺壓中國商民與百姓，強迫繳稅、納捐，同時進行有等級差別的戶口登記。清朝設立警政制度，一方面有利于順應時代發展，加強社會管理；另一方面這一制度的建立實際成為清政府抵制、鎮壓革命的手段。哈爾濱警政制度設立后，清政府多次下令，要求嚴查革命黨人活動，并捕殺革命黨領袖。北洋政府建立后，哈爾濱警政制度得以繼續發展，但袁世凱建立獨裁統治，圖謀稱帝，民主共和的原則遭到嚴重破壞，警政管理逐步走向反動。十月革命后，東省管理局鎮壓工人運動，抓捕革命分子，五四運動后，阻止學生罷課運動，進一步鎮壓工人罷工運動，實為反動特征的典型表現。

3.警政管理的重構與完善。哈爾濱的警政制度是伴隨中國社會變革而不斷發展的，因此也在不斷地進行重構與完善。這種重構與完善一方面表現為從清政府到北洋政府時期，哈爾濱警政制度不斷改革，添設新型管理機構，滿足社會管理需要，同時增加服務職能，由晚清時期較為單一戶政管理與抓捕稽查到北洋政府時期增加警務職能，設立消防、巡捕、水警、交警等，同時借助沙俄革命，逐步收回警政權力，逐步擺脫殖民地的管理模式；另一方面表現為哈爾濱作為當時外國僑民聚居的城市，管理外國僑民成為哈爾濱警政制度的重要組成部分。晚清時期，清政府設立警政并不能涉及外國僑民的管理，因此警務職能相對單一。民國時期，中國逐步接管哈爾濱，濱江警察局開始取代沙俄警察局，對沙俄僑民進行管理，管控外國僑民成為哈爾濱警政的重要內容，其中包含外國僑民的戶口統計、居住、職業及日常活動等。尤其是在十月革命后，大量沙俄僑民涌入哈爾濱，如何舒緩爆發性人口壓力成為當時警政的重要任務，隨著中蘇關系的逐步穩定，沙俄僑民問題得以逐步解決。

縱觀哈爾濱警政制度的建立與發展，與其城市的社會發展與轉型是密不可分的。隨著哈爾濱由傳統鄉村社會向現代國際都市的轉變，各種新制度不斷建立，警政制度作為維護城市穩定與安全的保障在此時應運而生。可見，哈爾濱警政制度的建立與沿革是哈爾濱城市現代化的一個重要階段，是中國現代化維度中一個歷史縮影。

注釋：

①關于清末民初時期的警政建設與沿革，學界已有相關論述，專著有韓延龍的《中國近代警察制度》，論文有孟慶超的《中國警察制度近代化研究》、楊玉環的《論中國近代警察制度的發展》、黃晉祥的《論清末警政演變的歷史軌跡》、沈悅的《中東鐵路及其附屬地警察機構淺析》、肖炳龍的《偽哈爾濱警察廳概述》、呂秋實的《清末民初黑龍江省警務研究》。對清末民初時期哈爾濱警政制度建立與沿革的專題研究所見甚少。