社區協商民主：“共建共治共享”的城市社區治理創新性探索
——以安徽省四個社區協商示范建設點為例

張楠楠

(安徽大學，安徽 合肥 230039)

我國城市社區治理結構基于行政力量主導而形成，行政權力因素在很大程度上塑造了中國城市社區治理格局。[1]社區治理結構設置也基本延續20世紀50年代的模式，即區、街道、社區分級治理。社區居民委員會雖在法律上享有自治地位，但在實踐中卻受街道管理。這樣一種“自上而下”的管理模式不利于服務型社區的建構，更不符合社區自治組織的要求。在城市發展進程中，城市社區治理面臨著越來越多的風險挑戰，傳統城市社區管理體制面臨轉型，從一種單中心、家長主義的治理模式轉向一種多元民主的社區治理模式。社區協商民主的引入為這種多元民主的社區治理模式開辟了一條新的道路，即以社區不同主體共同協商，協作治理的方式，共建美好社區，共治公共事務，共享治理成果，進而更有利于達成當前提出的“共建共治共享”的社區治理新格局。綜觀現有文獻，當前的研究重點主要集中在以下幾個方面：一是從不同的理論視角對社區協商民主的發展路徑進行探討；二是以社區協商案例為切入點闡釋社區協商民主的實踐探索與現實困境；三是在協商民主的視角下對社區治理模式進行探索研究，闡釋協商民主與社區治理的切合性及協商民主在社區治理中的應用價值。本文則力求將社區協商民主與新時代的“共建共治共享”的社區治理格局相結合，通過對安徽省四個社區協商示范點協商民主建設的總結與思考，從文化、社會資本、資源條件等角度研究與分析關于城市社區治理的創新型路徑。

一、社區協商民主

所謂社區協商，是指基層政府及其派出機關、村(社區)黨組織、村(居)民委員會、村(居)務監督委員會、村(居)民小組、駐村(社區)組織、社區社會組織、業主委員會、農村集體經濟組織、農民合作組織、村(居)民等各種不同主體，就社區經濟、社會發展中涉及當地居民切身利益的公共事務、公益事業以及當地居民反映強烈、迫切要求解決的實際困難和問題等進行協商，對問題的確定及解決的途徑和方法達成共識，實現公共利益和居民利益的最大化。

(一)社區協商民主：新時代社會治理的有效模式

社區協商民主是在社區治理中達成“共建共治共享”的社會治理格局的必然選擇。運用社區協商民主形式，有利于增進社區成員在公共領域的信息交流，培養對于社區共同體的認同感，推進社區共建；社區協商民主亦有助于引導成員通過協商方式積極、有序地參與公共事務的治理，鍛煉和提升人們的參與意識和能力，推進社區共治；社區協商民主還有助于社區成員更為充分地表達和聚合利益，在協商中形成公共意志，在此基礎上展開共同行動，有效地解決公共問題，以一種既符合效率原則又凸顯公平正義的方式讓廣大社區居民共享社區協商的治理成果。

(二)社區協商民主的多方探索

1.完善和發展社區協商民主制度。我國高度重視社會治理尤其是社區協商民主的創新與發展，并制定了全方位的推進政策。以安徽省為例，2015年，省委印發《關于加強社會主義協商民主建設的實施意見》，省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于加強城鄉社區協商的實施意見》；2016年省民政廳制定《關于進一步加強城鄉社區協商工作的通知》，進一步明確和細化協商內容，規范協商程序。并把部分街道、社區列入《安徽省第一批城鄉社區協商示范點建設名錄》，積極構建試點突破、亮點示范、以點帶面、整體推進的城鄉社區協商工作新思路，提升全省城鄉社區協商工作的創新水平，大膽探索社區協商民主建設的操作路徑。

值得注意的是，協商民主在基層的發展尤其是社區協商民主的發展目前仍然依賴政府的制度供給，自上而下的頂層設計與一些特定社區的基層實踐尚未能完全契合，必須因地制宜，探索適合社區發展的方式。頂層的制度供給意義在于指導實踐，而非束縛實踐。

2.豐富社區協商內容和形式。全國許多地方根據當地經濟社會發展實際，合理確定并細化協商內容，探索建立適合本地實際的社區協商形式，并逐漸呈現出相互學習再微調創新的趨勢。目前，全國各地基本形成社區黨組織領導社區其他組織和社區居民參與的“黨領群治”的協商模式，如：海南省海口市探索鄉賢村務協商、浙江省嘉善縣推行村級民主協商、上海普陀區的“同心家園”、安徽肥東趙崗社區的“新增低保五保聽證會”等。

目前的社區協商民主形式多樣、叫法不一，但總體來看是以開會議事為主。從運作實際看，各地社區協商民主雖然在解決公共問題方面多有成效，但受認知偏頗、實踐困難、創新導向等因素的影響，經常呈現出輸入型、工具化特征，內生性、持續性與制度化水平有待改善。

3.借助網絡拓寬社區協商范圍和渠道。將現代信息網絡技術應用于社區協商，是社會治理現代化的必然選擇。鑒于此，我國很多城市社區新近推出多樣類型的互聯網信息交互平臺，市民可以自主了解社區相關信息，一方面為社區協商提供了議題選擇，另一方面也為協商主體提供了意見表達途徑。

社區協商平臺的網絡化、社區治理的信息化是未來社會發展的必然趨勢，同時也存在某些不足。這種方式一方面將不熟悉手機的人隔絕于社區網絡信息之外。另一方面就是網絡儲存信息的安全性，一些虛假信息的傳遞、激進意見的表達和迅速擴散也會使得網絡對居民意見的整理不夠完全真實有效。

二、安徽省對社區協商民主的探索

與其他省份相比，安徽省展開社區協商民主的探索不算很早，但已在全省各地廣泛試行。下文以安徽省四個社區為例對安徽城市社區協商民主的進展、成效、問題與挑戰加以分析與比較，并在此基礎上對如何建立一套系統化的社區協商民主的實踐機制展開討論。

(一)四個社區的協商工作的整體情況

蚌埠市第一社區在上級黨委政府的領導下，通過學習、借鑒外地社區協商經驗，出臺了貼合當地實際情況的實施方案。首先，確立了“7+X”協商主體。搭建多樣化社區公共議事平臺，打造了品牌式協商模式，“紅葉亭話”“湖景廊議”等多處以老百姓身邊活動場所命名打造的品牌式協商平臺，與居民就社區事務進行面對面商談。其次，推行“六事”協商工作機制，即“點事、定事、議事、決事、辦事、評事”，實現民主、高效、規范、有用的效果。最后，整合社會組織的力量，通過多樣化的議事平臺調動居民參與政治生活的積極性，參與、監督社區公共事務的開展，發揮政協傳統優勢。[2]

蕪湖市三潭社區創立的“三階六步、循環議事”工作模式是其社區協商的亮點項目。首先，及時建立健全社區協商民主的基本制度，有力地確保了協商民主試點工作有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵。其次，打造固定的工作平臺——三潭社區協商民主議事會，使其成為討論和協商重大事務和重要事件及重大項目的常設機構。再次，探索創新社區協商民主的議事模式，逐步形成了一套可以被稱為“三階六步、循環議事”的工作流程和議事模式。最后，在探索協商民主實踐、完善協商議事程序的過程中，逐漸建立各種運轉機制，為社區整體協商民主制度起推動和催化作用。

合肥市常青街道在四個方面對街道及下轄社區的協商工作穩步推進。首先，構建社區協商組織體系，確定了“黨委領導、廣泛參與、有序協商、共享成果”的工作思路。其次，夯實“四化”基礎，打造“協商于民”的大舞臺，實行社區協商主體廣泛化、內容民意化、流程標準化、平臺互融化的基本工作方法，全面夯實社區協商基礎。再次，用社區實際行動宣傳“協商為民”的強大正能量，提高居民幸福感，促進社區形成和諧共建的良好氛圍。最后，在深化“協商于民，協商為民”的基礎上，街道傾力打造了一批具有深刻實踐意義的社區協商工程，全面提高社區協商工作的質量，如“主題廣場”“文藝作品”等充分發揮其在推進基層協商民主進程的積極作用。

銅陵市幸福社區以原有的三個社區的轄區為界分別成立了三個居民理事會，采用“7+X”的理事會架構模式。通過完善居民議事規程、定期發布居民協商清單、設立“幸福社區居民自治創投金”等方式推動社區協商工作的開展。居民理事會采用對單銷號、項目化運作模式對居民自治清單的事項進行優先安排處理，先后打造了“微心愿、微公益、微慈善”的愛心眾籌項目，為社區內特殊群體提供關心和幫助。此外，申請設立“安裝健身器材”的創投項目，解決社區健身器材的安全隱患問題。

(二)社區協商建設的主要工作

上述四個社區在社區協商創新上雖然各有特色，但都是從確定協商主體、社區協商平臺打造、探索創新議事模式、培育社區協商文化和開展社區協商宣傳工作幾個方面開展工作。

1.確定協商主體。通過確定協商主體來解決“誰來議”的問題。第一社區、常青街道和幸福社區均采用“7+X”的理事會架構模式，即由社區和社會組織等相對固定的成員和利益相關方組成協商主體。三潭社區的議事協商主體也是兼顧區域、職業、性別等因素，同時兼顧各界議事代表的合理比例構成。以上兩種方式均體現了協商主體的廣泛性，有利于社區協商能夠有序、平等的開展。

2.打造協商平臺。協商平臺是社區協商民主的載體，打造搭建多樣化社區公共議事平臺，讓社區協商工作更規范，能夠讓群眾更廣泛、更便捷地參與并監督社區事務。第一社區不僅在社區開辟了“居民議事廳”，還在社區選取“紅葉亭話”等居民集中的地方設置收集民意的議事平臺。三潭社區打造固定工作平臺——“三潭社區協商民主議事會”，使其成為討論社區重大事項的常設機構。常青街道的“常青仰光群賢商事會”是社區治理中的特色亮點，并將線上平臺和線下平臺相融合，使社區協商更“接地氣”。幸福社區于2016年起努力打造社區協商對話新平臺——社區居民理事會，并因地制宜的成立不同的理事會進行社區自治。

3.創新議事模式。第一社區探索出具有創新性的“六事工作法”，很好地解決了社區協商中“誰來議”“議什么”“怎么議”的關鍵問題。由群眾點題，“兩委”定事，社區召開協商議事會。三潭社區實行“三階六步、循環議事”的工作流程和議事模式。“三階”是基本協商階段，“六步”是指“三階”之后的六個基本民主工作步驟，這種工作模式環環緊扣，形成開放式、循環式、動態式工作系統。常青街道在開展社區協商中堅持“五個議”，即民主議事原則，奏好“六步曲”，即嚴格按照上級規定的協商流程開展協商工作，強調居民議事會或居民代表會議的決定性作用。幸福社區采取以品牌服務引導社區協商的方法，制定“社區協商五步工作法”，即對“微心愿”的征集、界定和幫扶，發動全社區力量的共同參與。

4.培育社區協商文化。社區協商文化的培育與建立可以吸引更多的社區居民自覺參與到社區協商中，并主動發表看法和意見，促進社區居民自治。第一社區先后組建了四個社團組織，把宣傳和社區活動相結合，調動居民參與的積極性。如：以“手工藝坊”和“四點鐘小課堂”為主的公益性社團以及成立文化藝術社團來滿足居民不同的興趣愛好，宣傳社區協商工作。三潭社區主張培育理性協商的公民文化，在實際協商工作中讓各利益代表充分表達自己的利益訴求，提出中肯的意見和建議。常青街道從解決社區居民熱切關注的敏感問題入手，用PPP模式的社會救助項目保障困難群體的生活權益，潛移默化的加深居民對社區協商的認識程度。幸福社區創新建立“道德銀行”實現了志愿者的價值回饋，為社區營造了良好的互助氛圍，利用遠程教育平臺開辦“幸福社區黨校”，發揮黨員的先鋒模范作用。

從結果成效來看，四個社區的協商民主建設都很可觀：第一，從制度上確立了協商主體的廣泛性、平等性，使社區居民有參與協商社區事務的權利，共同解決社區治理中遇到的難題，培養他們的參與主體意識和參與能力。第二，成功打造了多種類型的社區公共議事平臺，廣泛收集民意，讓群眾參與并監督社區事務。發動全社區力量對特殊群體提供服務，提高社區的綜合服務能力，共同建設美好社區。第三，有效推動不同協商主體共同議事，切實解決事關社區居民利益的各項事務，提高居民生活水平和幸福指數，使社區居民共享社區發展成果，在社區發展中實現自身社會價值，有助于從總體上實現社區治理的“共建共治共享”。

三、對社區協商民主建設的反思與建議

(一)社區協商民主實踐面臨的現實問題

通過對上述四個社區案例進行分析與比較，發現社區協商民主仍存在如下共性問題：

1.協商主體的協商意識與能力問題。從村(居)“兩委”層面看，部分社區干部習慣于原有的工作模式，對民主協商模式存在選擇性、隨意性協商現象，遇到與社區居民相關的事項依然由村(居)“兩委”班子成員或少部分人研究決定。從社區群眾層面看，受文化水平、知識儲備等因素影響，一些居民對民主協商的意義和作用認識不到位，缺少主體意識。從協商議事的程序上看，社區協商需要對協商程序和協商內容有充分的了解，而大部分居民并未接觸過此類議事方法，在實際參與中會因自身能力不足而無法發揮應有的價值。

2.協商主體參與的廣泛性與平等性問題。協商民主的核心概念是協商或公共協商，強調的是對話、討論、辯論、審議與共識。[3]從參與范圍上，協商民主強調的是參與的廣泛性和平等性，理論上是直接的參與式民主，但在實踐過程中，采用的大多是代表參與的方式進行協商，這里主要考慮到時效性和成本的問題，而忽視了代表是否能代表整個社區居民的利益和意愿。這樣一來，就會進入一個兩難的境地，一邊是直接的個人參與負擔過重，一邊是間接的代表參與可能有失公平公正。

3.社區社會資本的儲量問題。當代主流發展研究認為良好的治理狀況必須依靠社區所存在的大量社會資本。科爾曼、帕特南等很多富有影響力的研究者都強調那些促進社區成員或群體團結合作的社會網絡、信任、互惠規范以及嵌置在互動關系中的資源，把社會資本看成是促進經濟發展和政治進步的關鍵因素。[4]然而，當前社會發展速度快，流動人口多，少數人之間存在相對頻繁的互動亦都是通過熟人關系建立的非正式小群體，這些小群體結構松散、無正式的組織規范，不利于形成緊密的社區社會關系網絡，致使社區資本的儲量不足。這也使得社區居民之間以及社區治理主體與居民之間良好的互信態度和合作關系較難從社區內部“自然生成”，對于協商民主的順利開展造成一定的不利影響。

4.專業社會組織支持的指導力量不足問題。推進和實現城鄉社區協商民主建設過程需要社會組織，尤其是專業社工機構支持，社區協商政策理論知識和實踐操作知識的培訓需要專業人員的指導，而目前城市中專業社工機構數量非常有限，更不用說在農村社區的推行更是少之又少，指導社區推進和實現城鄉協商民主的人力、物力都明顯不足，無法滿足當前社會發展的需要。

5.社區發展協商民主所需資金來源問題。協商成果的落實，協商平臺的建立、宣傳以及公益活動的開展都離不開資金的支持。一方面，城鄉社區協商建設方面沒有專項資金，另一方面，由于社區工作經費開支大、非工作性支出過多等原因，社區投入城鄉社區協商建設的經費有限，導致開展城鄉社區協商建設缺乏資金。

(二)社區協商民主問題解決的思路

1.培育協商文化，增強主體的協商意識和能力。文化因素在我國基層社區治理中發揮著重要的作用，甚至成為治理權威的來源與基礎，杜贊奇在其《文化、權力與國家》一書中對此有過精彩的論析。盡管現代城市社區與傳統社區相比，治理方式更趨正式化、制度化，但文化因素對治理主體意識與能力的影響依然顯著。協商文化的培育首先應進行大力的宣傳，讓社區居民對社區協商有正確的認識和了解；其次要把這些文化融入到實踐生活中去，在參與社區協商時增強主體的協商意識。

2.增強協商主體的代表性。社區協商民主的目的在于讓社區居民通過直接參與的方式參加到與切身利益相關的公共事務的管理和協商過程中來，合理的表達自身的利益訴求。但協商民主會議不可能保證所有人都能參與進來，只能選擇可以代表不同利益團體的居民。為了保證居民的代表性和廣泛性，可以采取居民自愿報名、按照一定方式隨機抽取和由社區網絡員及其他居民推薦的方式產生。這樣既鼓勵了居民積極參與，又能確保其有一定的代表性。

3.培育積極的社會資本。社區社會資本是社區共同體內部一種廣泛信任、團結和合作的意識形態，可借助一系列針對性的舉措而得到培育和改善。首先，根據本社區的實際情況制定貼合社區實際情況、可操作性較強的具體辦法，通過正式渠道積極收集居民的想法和意見，制定和完善與協商相關的規章制度并使之有效落地，增強社區居民對協商制度的普遍信任。其次，鼓勵社區居民積極參與社區公共活動，利用社區協商活動培育居民的合作精神、團隊意識，使社區居民在活動中加強信任體系建設。如：銅陵市幸福社區“道德銀行”的成立一定程度上增強了社區居民之間的信任，提升了居民的道德水平。最后，保證每一次社區協商過程公開透明，增強居民對社區協商工作的認可和支持，進而形成牢不可破的互信與合作關系。

4.改善社區協商的人才、組織和資源條件。鼓勵街道根據協商需求購買崗位社工，讓他們參與到社區協商工作中去，以推動社區協商民主建設的組織化、專業化和標準化。另一方面也可以積極吸引群眾組成或參與各類社會組織參與協商，提升社區協商的組織性和有效性。同時，亦應設立社區協商建設專項資金支持協商成果落實、購買社會服務、聘請專家指導等工作，在政府的支持下率先為居民解決諸如人居環境改善、公共文化娛樂活動等一些力所能及的公共問題，贏得群眾的認可和支持，這樣才能在一些需要群眾籌資籌勞的公共事務上逐漸調動群眾參與社區公共事務的積極性。

5.有效利用網絡資源。社區協商工作可以利用互聯網這一便捷通道為缺少參與時間的中青年工薪階層和中產階層群眾提供協商平臺和入口，同時也使得協商工作變得便捷、高效。針對線上協商存在的弊端，如：人們普遍冷漠不發聲的態度會影響社區協商工作的進行，使得社區協商成為虛擬協商，以及線上協商存在保密性、隱私性不足等問題，在線上協商中要體現重點和亮點，吸引社區居民的注意，在協商議題的選擇、利益相關人的引導等方面多下功夫，可以依靠網頁設計與工作微信號的形式進行，重點安排專業人員進行管理和維護。