新型城鎮化背景下村改居社區協同治理探究

伍 芳

(安徽警官職業學院，安徽 合肥 230031)

隨著城鎮化建設步伐的不斷加快，城市規模不斷擴大，城市經濟得到了迅速發展，但城鎮周邊大量農民失去了賴以生存的土地，且未能順利融入城市中，農民和城市居民之間在收入、就業、社會保障和公共服務等方面的差距還廣泛存在。為了應對這些問題，自黨的十八大以來，我國正大力實施和不斷推進新型城鎮化戰略。在新型城鎮化背景下，如何通過村改居社區治理，服務和管理好社區居民，促進城鄉以及經濟社會均衡發展，從而真正實現“人的城鎮化”，這是十分重要而緊迫的問題。

一、問題的提出

村改居社區是介于農村和城市社區的一類特殊社區。我國的村改居社區很大程度上是在政府行政權力的支配下形成，社區治理方式也帶有鮮明的行政管理色彩。這種政府主導的治理方式在社區初建時發揮了重要作用，在短期內促進了社區的正常運轉。但這種治理方式已經不適應新型城鎮化的要求，面臨著諸多困境，造成了治理效率低下、成本高昂、自治力量不足等問題，制約了村改居社區的長久穩定發展。

黨的十九大報告提出：“要打造共建共治共享的社會治理格局……要推動社會治理中心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”因此，政府必須改變傳統的一元治理方式，樹立權力下放、資源共享的理念，重構和整合社區權力，允許并鼓勵其他主體共同參與到村改居社區治理中來，形成穩定而又富有彈性的治理格局，最終實現“善治”。

二、村改居社區的內涵與特點

“村改居”是我國城鎮化的特有產物。政府通過征用農村或者近郊土地，將越來越多的鄉村納入到城市中，不斷地延展城市邊界，這就形成了“村改居社區”。村改居社區作為一種新型社區形態，經歷了“三個轉變”：村委會變為居委會，農村戶口變成城市居民戶口，農業變為第二、三產業。雖然這類社區已被納入到城市社區系統范疇，法律意義上屬于城市社區，但仍然與城市社區存在差異，具有鮮明的特點。

1.城鄉結合的社區形態

村改居社區位于城鄉結合處或城區，是整村拆遷安置后形成的。原有的村莊不復存在，空間布局發生了很大改變。但由于用地規劃在整體上不盡合理，形成的村改居社區顯得雜亂無章，呈現半城半鄉的社區樣態。

2.過渡性的生活場域

村改居社區以城市社區為標準，大力開展基礎設施建設，社區名稱和組織結構也經歷了由村委會向居委會的轉變，但社區不論在管理體制還是在人的行為方式上都有明顯的過渡性特征，兼有農村社區和城市社區的基因。居委會的工作人員還是村委會的原班人馬，喜歡沿用村委會的管理模式開展工作，創新動力不足。另外，“村改居”后，村民的身份轉變為城市居民了，但他們還延續著農村的生活習慣和行為方式，家族和宗族等習俗觀念根深蒂固。

3.構成復雜的社區居民

由于村改居社區的交通比較便利，且生活成本較低，不僅有很多原村民在此居住安家，還吸引著大量在此購買商品房的外來人口以及租賃住房的農民工、商販等流動人口。流動人口所占比例較大，甚至比原村民數目還要多，社區對他們的情況也不甚了解。社區居民構成復雜，思想不同、觀念各異，利益關系縱橫交錯，缺乏社區共同體意識。

4.仍舊存在的集體經濟

在“村改居”之前，農村社區就有自己的集體資產作為經濟發展支撐。在“村改居”以后，為了妥善處理并盤活原村的集體資產，進一步壯大集體經濟，保障原住民的持久經濟收益，很多社區將集體經濟改制成股份合作公司，合理分配集體資產，按土地擁有量劃分股份到原住民個人，采取“分紅不分權”的模式。此外，集體經濟也是村改居社區發展的重要經濟來源，擔負著社區建設、公共服務供給、社會保障的重任，既可以彌補政府財政投入的不足，又能保證社區的獨立和發展。

三、村改居社區治理面臨的困境

村改居社區在政府的主導和規劃下形成，面臨的問題也較為復雜，如果不加以解決，將導致社區缺乏可持續的發展動力。主要有以下幾方面：

1.政府一元治理特征十分明顯

各地政府往往采用剛性的操控手段推進村改居工作，自上而下地統一安排居住區域、住房建設和農民安置搬遷，[1]導致社區到處充斥著行政權力，無法擺脫繁重的行政事務。街道辦是政府的派出機構，承擔社區事務的指導工作。居委會作為自治組織，缺乏足夠的自治空間和精力，亟須去行政化。另外，由于社區行政化傾向嚴重，社會組織和社區企業的力量不足，居民參與社區事務的積極性亦不高。即使有些居民具有利益表達訴求，社區企業和社會組織也愿意提供公共服務，但是一些政府官員卻采取無視和不允許的態度。

2.社區居民的自治意識薄弱

村改居社區的治理任務繁雜，具有特殊的過渡特征，必須依靠社區居民共同參與到社區公共事務的治理中來。但現實情況是社區居民的治理意識還不強，原住民多數人認為自治是形式，只關心拆遷補償、安置房質量等與自己有關的經濟利益。而外來居民由于流動性強，對所在社區并沒有歸屬感，對社區選舉等事務不積極，也不是參與社區治理的主要人群。總體來說，社區居民僅是執行性地參與社區事務，缺乏主人翁意識，多數人不愿意了解社區活動。另外，村改居社區畢竟由農村轉變而來，人際關系仍以血緣、地緣關系為主，業緣關系尚未建立，需要重構社區秩序，增進居民之間的感情聯結，提高他們對社區的認同感。

3.社區公共服務缺乏軟實力

在村改居社區治理中，公共服務存在諸多短板。首先，不少地方政府未做好社區公共服務的長遠規劃和頂層設計，民生意識不強，存在短視思想，沒有按城市社區標準建設村改居社區。其次，村改居社區在養老、就業和醫療資源配備等方面與城市社區相比還有差距。原村民失去賴以生存的土地后，就業壓力較大、就業質量不理想，而社區開展的就業培訓存在走過場的情況，缺乏針對性。再次，由于集體經濟是公共服務的重要資金來源，如果原村集體經濟家底薄弱，公共服務的福利性、公益性就無法保證。而且，村改居社區的外來人口也能享受集體經濟提供的公共服務，這就造成了原住民和外來人口的利益矛盾，也抑制了公共服務建設的積極性。最后，雖然企業的引入可以拓展公共服務范圍，但由于政府不重視，或居民不愿花錢、拖欠費用，很多企業不能或不愿意提供社區急需的公共服務。

4.社區管理體制不健全

村改居社區脫胎于農村社區，是向城市社區過渡的社區形態，并沒有實現從農村社區管理體制向城市社區管理體制的轉變。目前這兩種管理體制既不能銜接，又在社區治理中同時發生作用，導致組織體系和運行機制的混亂局面，主要體現在：首先，多數村改居社區內原村委會的領導班子依然領導和指揮居委會的各項工作，缺乏專業的社區工作者。很多領導干部的年齡偏大，知識結構陳舊，雖然有豐富的農村管理經驗，但工作創新動力不足。其次，由于很多地方政府在拆遷和就地安置時缺乏整體規劃，存在明顯的碎片化建設傾向，影響了社區布局的合理性，造成社區的管理區域交叉嚴重，很多地塊互相“插花”，城中有郊、郊中有城。因此，街道和鄉鎮、村委會和居委會之間在遇到衛生、治安等問題時，極易產生推諉和扯皮，[2]都不愿意負責解決。最后，在社區管理體制轉換不到位的影響下，村改居社區呈現“三位一體”的混合型管理體制，即社區黨組織、居委會和集體經濟組織“三塊牌子，一套人馬”。[3]這樣的管理體制在組織設置、人員安排上重合交叉，不少工作人員身兼多職，致使權力過于集中，還容易引發相互掣肘和矛盾，導致社區治理的失序和低效。

5.集體經濟改革面臨多重阻礙

集體經濟的存在是村改居社區在經濟上與城市社區的最大不同點。村改居社區應該對原村集體經濟進行改革，這樣才有助于順利實現向城市社區的過渡轉變。首先，要進行清產核資，但在實際操作中卻存在不少困難。由于在“村改居”之前，農村社區缺乏有效的清產核資體系，導致帳目易出現混亂，難以厘清原村集體資產的債務債權關系，使多數村民不滿意自己的所得份額。很多個人在身份界定這一問題上都將獲益，易產生復雜的利益糾紛。將集體經濟改制成股份合作公司后，但不能注冊為公司法人，而且公司還要繳納多種稅率較高的稅費，削弱了其發展后勁和活力。另外，集體經濟組織與居委會還存在千絲萬縷的聯系，公司事務與社區事務界限不明，公司還要給付居委會各項社區建設經費，財務無法實現獨立。現有法律也并未做出對村集體經濟保護和集體資產使用監督的具體規定，亟需配套相應的法律政策措施。

四、村改居社區協同治理網絡的構建

要破解村改居社區治理難題，必須升級治理結構，改變政府一元中心的治理形態，使政府、市場和公民社會共同參與到社區治理中來，構建協同治理網絡。各主體要明確功能定位，各自發揮功能優勢，并配套建立相應的機制，使協同治理網絡發揮持久的效用。

1.村改居社區協同治理網絡的特點

這種網絡具有以下幾個方面的特征：一是由原先金字塔式的縱向科層結構轉變為上下多元互動的橫向網絡結構，各治理主體各歸其位，各負其責；二是各治理主體作為網絡中的“節點”，能不斷增強聯系和配合，做到協作不越界，指導不越位，始終保持一種合作—平衡的局面；三是黨組織作為社區工作的權威力量，發揮領導各方、統籌協調的統領作用。

2.構建村改居社區協同治理網絡的意義

第一，構建村改居社區協同治理網絡，有助于改變國家—社會失衡狀態，保證市場和公民社會能共同參與到社區治理中，最大程度發揮各主體的職責效能，提高治理效率；第二，所有治理主體同處于一個體系中，能夠為社區居民提供全方位的公共服務，為居民爭取最大化利益，提高居民的生活質量；第三，協同治理網絡符合社區居民參與治理的意愿，保障了居民的民主權利，有利于社會主義民主建設；第四，協同治理網絡中各類資源的引進能夠起到助推城鄉經濟協調發展的作用，有利于解決“三農”問題，保證新型城鎮化戰略的實現。

3.明確各治理主體的功能定位

(1)社區黨組織和政府。社區黨組織作為領導核心，必須加強自身建設，在政治、思想和組織方面起到柔性帶動作用。政治上，要通過將各階層、各身份的人廣泛納入居民代表大會，不斷夯實其民主基礎。思想上，黨組織應加強對黨員的教育，培養他們的責任感，使其充分發揮模范帶頭作用。要引導居民盡快適應新的生活方式和工作環境，建構自我認同和社區認同。組織上，要建立與多個治理主體之間的聯系，引導企業、公益組織等更多外部力量參與進來，還要注重協調各治理主體之間的關系。要弱化街道辦在村改居社區中的權力中心地位，使其成為社區事務的協助者和支持者。要劃清其職責范圍，保證落實街道辦的行政事務。

(2)社區居委會。在城市社區，由于政府財政負擔了社區工作人員的薪資，行政事務可以由城市社區分擔。根據事權和財權相匹配原則，社區居委會應該自主籌集包括社區工作人員工資在內的運作資金，這樣可以避免政府干預過多。為拓寬資金收入來源，減少工作人員的后顧之憂，社區集體經濟組織應通過發展實體經濟增加造血功能，居委會也要積極尋求企業贊助、社會公益以及政府的少額補助。要加強居委會人才建設，吸引和培養治理人才，提高治理效能。另外，為了將精力集中在為社區提供公共服務上來，居委會的工作要進行細化并分類，還要進一步理順同政府機關和集體經濟組織之間的關系，剝離居委會的行政和經濟建設職能，這樣才有助于回歸社會性。

(3)居民。居民在村改居社區治理中應處于中心位置，他們應是自下而上成長起來的，能夠自主處置社區事務。村改居社區應成立居民代表大會，將不同階層和身份的居民納入其中，每三年選舉產生居委會工作人員，絕不可由街道辦來任命。居民代表大會代表不同團體的民意，且不受任何組織和個人的干預。社區居民要做的應該是認清并認同自己的市民角色身份，轉變原先作為村民的思想觀念，安心享受現在的城市生活所帶來的便利。居民一定要從個人場域走向公共領域，要關注社區事務，通過居民代表大會參與社區規劃、基礎設施建設、治安等社區事務的民主決策，并對社區事務進行管理和監督。

(4)社會組織。社區公共服務的范圍廣、門類多，僅靠政府無法獨自提供完備的社區服務，服務質量也無法保證，而社會組織在這方面具有技術和管理上的優勢。社會組織是連接政府和市場的中介，應充分發揮其作為政府行政管理協助者的作用，積極分擔居委會的重任，為社區提供專業和優質的服務，這也會為其自身帶來更良好的信譽。社會組織還應廣泛吸收具有先進社區服務理念和較高能力的人才，適時開展有針對性的培訓，不斷提升自身的服務能力水平。

(5)社區企業。與城市社區相比，村改居社區在資金方面存在短板，而企業的參與可以為社區帶來充足的財力支持，還可以提供與社區服務有關的營業性業務，如興辦民辦學校、私立養老院等，為公辦機構減輕服務壓力。企業要加強與政府、居委會的溝通往來，在稅收減免和產品服務宣傳方面主動尋求支持，以不斷提高盈利水平。另外，企業必須積極承擔社會責任，在公益慈善、提供就業崗位等方面做出積極努力，為社區居民提供針對性強的就業培訓。社區的物業公司還應當在社區治安維護上發揮重要作用。

4.配套相應的保障性機制

(1)建立利益協調機制。在村改居社區中，治理主體各自發揮功能優勢，承擔不同的角色任務。通過建立利益協調機制，各治理主體將以信任與互惠為價值取向，圍繞建設和諧社區的共同目標，不斷尋求共同利益。在這個動態運行和互動過程中，各治理主體將不斷加強信任和了解，不斷優化整合資源，最終聚合成利益共同體，達成化解彼此間矛盾、實現利益契合的效果。

(2)建立制度保障機制。為了保證協同治理網絡的穩定性和科學性，治理主體之間的信任必不可少，可以通過制度保障機制來理順治理主體之間的關系，建立相互間的合作規范和合作邊界。制度包含了國家法律、公序良俗和各種工作準則，將使社區治理規范體系更細化、更完善，能夠為各主體進行社區治理提供明確參考。

(3)建立多元監督機制。社區各治理主體在行使權利時，如果缺乏監督約束，很容易造成權利濫用和治理混亂，因此必須建立多元監督機制。各治理主體都應該參與監督，要監督其他主體是否按法律規定和制度規范行使了權力、履行了責任，有沒有超過規定的范圍和界限，侵犯了其他主體的參與權力。多元監督機制有助于杜絕各治理主體不合理的決策，從而保障居民的合法權益。

五、新型城鎮化背景下完善村改居社區治理的對策

在新型城鎮化背景下，村改居社區需要采取切實可行的措施，實現治理水準的不斷提升，具體如下：

1.協調各治理主體間的利益關系

面對村改居社區居委會受到政府行政干預而無瑕顧及社區自治，造成自身利益受損的情況，社區可以成立社區服務中心，承擔原先附加在居委會身上的行政事務，而工作人員也由地方政府統一招聘，不由居委會成員兼任，使居委會回歸自治本位。集體經濟組織集中經營管理關乎社區居民經濟利益的集體資產，必須厘清集體資產產權關系，做好清產核資和配股分紅工作。而且，集體經濟組織還要理順與居委會的利益關系，所有的經營性資產都應登記在集體經濟組織而不是居委會名下，居委會工作人員既不能在集體經濟組織交叉任職，也不能參與集體資產管理交易、財務開支和利益分配等活動，保證集體經濟組織的持續健康發展。另外，為了共同應對治理中出現的問題，村改居社區可以定期召開由社區黨組織牽頭，居委會、社會組織、居民等主體共同參與的聯席會議，有效地表達自身的利益訴求，對社區事務進行充分的民主協商并進行科學決策。

2.加強政策法規的支持力度

為實現各治理主體的大力合作，充分發揮協同治理網絡的效用，必須從各層級、各方面入手，不斷完善社區的政策法規和規范體系。各級政府應按照新型城鎮化的發展要求，高瞻遠矚，做好頂層設計，將村改居社區納入城市建設的總體規劃，保證必要的財力支持，為村改居社區提供與城市社區無差別的基礎設施與公共服務。要進一步完善政策法規，明確集體經濟組織的公司法人地位，并給予相應的減稅優惠支持，對集體資產保護和使用監督進行具體規定，以不斷激發集體經濟組織發展的內生動力。對涉及居民合法權益的常規性、程序性問題，由于其牽涉面比較寬，應及時有序為居民辦理，有關部門應形成一致意見或出臺規范性文件進行統一規范、科學指導。要確立各治理主體的集體行動規則，不斷完善居民參與和監督制度，建立各種居民公約和議事規則，及時商議和解決社區事務，化解利益團體間的沖突，實現社區的和諧共治。

3.建立科學的監督體系

各治理主體在行使自身權利的同時，也應參與對其他主體的監督，這樣可以實現權利之間的約束和制衡。居委會是否依法開展社區自治，集體經濟組織是否依法經營集體資產，都應由社區黨組織負責監督。政府和街道辦要制定監督評審章程，切實維護社區居民利益，對街道辦的工作進行民主評議，對社會組織、社區企業的工作進行監督和指導。社區居民則可以通過居民代表大會認真討論并決定社區議案，公正地對社區各項事務進行評議與監督。社會組織、社區企業也都是監督體系的組成部分，應與其他監督主體緊密合作，不斷完善社區的監督體系。

4.激發社區居民的自治熱情

村改居社區要順利推進各項公共事務，必須實現社區居民的市民化轉型，提高居民對社區的認同感和歸屬感，培育他們的公共參與意識。社區可以舉行各種文化娛樂活動，組建幫扶小組或矛盾化解小組，消除社區內部隔閡，打造和諧團結的社區生活共同體。同時，社區要不斷拓寬居民參與治理的渠道，營造民主化氣氛，強化居民的主體意識。另外，可以選舉有影響力、號召力的社區賢人，他們了解民眾的真實訴求，具有威信或者特殊才能，能夠有效動員居民參與社區治理。[4]