土地經營權抵押的糾紛考察與制度完善

王有業

(西安財經大學 法學院，陜西 西安 710061)

當前，我國已進入農業轉型期，高投入、高成本的農業發展對農村金融的依賴程度顯著增強，然而長期以來農村金融卻是農村經濟發展的短板，對促進農村發展作用發揮有限。隨著農業規模化生產對資金需求的提高，推進農村金融體制改革，發揮農村土地經營權的金融價值成為熱點話題。2013年11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》從政策上明確，賦予農村土地經營權抵押擔保權能；2014年，中央一號文件首次提出在農地權利“三權分置”語境下建構承包土地經營權抵押融資制度。在此之后，中共中央、國務院和相關職能部門頒布了多個完善農地“三權分置”制度、推進承包土地經營權抵押融資的相關文件。這些文件構成了現階段關于土地經營權抵押試點工作的政策基礎，也是本文對土地經營權抵押糾紛考察的出發點和依據。

截至2018年9月末，全國232個試點地區農地抵押貸款金額達520億元，同比增長76.3%。①貸款金額之大可見農業發展對資金的需求之旺盛，借助土地經營權為農業生產融資必然成為我國農村金融體制改革的一大趨勢。有利益的地方就會有糾紛，在部分地區推行土地經營權抵押工作的過程中，由于農戶的自發性、政策的不穩定性等因素，土地經營權抵押糾紛層出不窮，這些糾紛暴露了現階段土地經營權抵押工作中的問題，因此，有必要考察實踐中的糾紛模式，挖掘其背后的原因并尋求對策，以促進農村金融發展。

一、土地經營權抵押糾紛的內涵界定

(一)土地經營權及其法律性質

“三權分置”中的土地經營權，是指土地經營權人對其依合同取得的耕地在一定期限內依法享有占有、使用和收益的權利。[1]目前學界對土地經營權的性質有四種觀點:一是用益物權說，認為農民將土地流轉給第三方主體,第三方主體享有土地的使用權、收益權和有限處分權,這種權利可以交易,具有使用價值和交換價值。二是債權說，認為承包人與受讓人通過合同約定各自權利義務,其對抗性、可轉讓性和時效性符合債權的特點。三是物權債權二元說，認為物權以持續性存在為原則,通過合同方式獲取的土地經營權若期限較長應視為物權,反之則視為債權。四是權能說，認為土地經營權非獨立權利,而是從農村土地集體所有權、用益物權和租賃權中衍生出來的權能。

上述關于土地經營權性質的四種觀點,除了權能說不符合農地“三權”制度設計的內涵,其他三種觀點都從不同角度對土地經營權的性質進行了闡釋。筆者認為,盡管新修訂的《農村土地承包法》沒有明確農村土地經營權的性質,卻使“三權分置”的農地權利結構法制化，應從“三權分置”改革目的出發，將土地經營權定位為用益物權。農地“三權分置”的提出是為解決“兩權分離”制度下土地流轉受限、農村生產力發展受到制約的問題，為了提高土地利用率,實現農地規模化經營，必須推動土地經營權順暢流轉。物權性質的土地經營權主張權利便利，可靈活流轉進而用于抵押融資。

(二)土地經營權抵押貸款概念的界定

現行文件②對土地經營權抵押貸款的表述為：“農村承包土地的經營權抵押貸款，是指承包土地的經營權做抵押，由銀行業金融機構向符合條件的承包方農戶或農業經營主體發放的，在約定期限內還本付息的貸款”。根據文件表述及試點地區的普遍做法，筆者對本文所提到的土地經營權抵押貸款做了擴大解釋，即土地經營權人在法律允許的范圍內，以土地經營權為擔保向銀行等金融機構融資,在其無法償還債務或無法履行合同義務時,銀行等金融機構有權對土地經營權依法處置,并對其債權優先受償。

二、土地經營權抵押糾紛的考察

隨著各地區對農村土地經營權抵押探索實踐的開展，土地經營權抵押糾紛呈現出類型多樣、數量增多的趨勢。為了明確實踐中土地經營權抵押糾紛的類型，筆者對中國裁判文書網有關土地經營權抵押糾紛的案件進行了查詢，對訴訟理由和訴訟請求相似的案件進行了總結梳理，發現實踐中土地經營權抵押糾紛主要包括兩大類：土地經營權抵押給個人的民間借貸糾紛和土地經營權抵押給銀行等金融機構的金融貸款合同糾紛。

(一)土地經營權抵押給個人借款的民間借貸糾紛

案例一：原告周某與被告任某土地經營權抵押合同糾紛③

原告周某與北京市房山區某經濟聯合社簽訂了《土地承租經營合同書》，約定周某承包該經濟聯合社5畝耕地十年的經營權。此后，周某因農業生產需向任某借款30萬元，任某要求其用上述5畝耕地的經營權作為擔保，周某同意，雙方隨后簽訂了《抵押協議書》。后雙方因還款發生糾紛訴至法院。法院依據《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》和《合同法》的相關規定判決雙發自發簽訂的《抵押協議書》無效。

2013年黨的十八屆三中全會從政策上賦予農村土地經營權抵押擔保權能，但實踐中在此之前已經出現農戶間自發性抵押的情形，抵押人、抵押權人身份混亂，缺乏有序管理。

(二)土地經營權抵押給銀行等金融機構的金融貸款合同糾紛

實踐中地區之間土地經營權抵押給銀行等金融機構的做法不一致，故此類糾紛的具體形式也各有不同，主要有以下三種。

1.農戶個人因經營權抵押與金融機構的糾紛

案例二：原告瑪納斯縣農村信用合作聯社與被告楊某土地經營權抵押合同糾紛④

被告楊某向原告瑪納斯縣信用聯社借款，并以楊某的土地經營權作為抵押辦理了抵押登記。抵押協議到期后，由于被告楊某未履行還款義務，原告瑪納斯縣信用聯社將其訴至法院，要求被告償還借款本息，否則將處置抵押權并獲得優先受償。法院審理后認為，原告瑪納斯縣信用聯社與被告楊某的土地經營權抵押借款合同有效，支持了原告瑪納斯縣信用聯社的訴訟請求。

上述案例中，法院判決土地經營權向金融機構抵押的行為有效，依據是該行為已向有關部門登記。司法實踐中，農民以土地經營權作抵押向金融機構借款擔保時，若依照當地規定進行了抵押登記，則由此產生的抵押權糾紛，法院傾向于判定抵押權有效。

2.農業公司或農村合作社以入股的農戶土地經營權抵押借款糾紛

案例三：原告中國工商銀行某支行與被告吉林某農業科技有限公司借款合同糾紛⑤

被告某公司以土地經營權作為抵押與原告工商銀行簽訂借款合同，并辦理了抵押登記。后其未償還貸款，銀行向法院提起訴訟要求被告還款，實現抵押權。法院審理后判定雙方簽訂的土地經營權抵押合同成立，原告工商銀行可處置土地經營權抵押權并可優先受償。

實踐中，很多農業生產公司在土地承包權人不知情的情況下以其合法取得的土地經營權為抵押向金融機構貸款，此時若農業生產公司無法還貸，金融機構往往會采取訴訟的方式要求實現抵押權。針對此種情況，法院會依據抵押關系雙方是否按照當地政策辦理了抵押流程來判定抵押行為是否有效，同時針對承包權人相關權益受損的情況，法院會判定承包權人享有追償權。

3.土地經營權反擔保借款的追償權糾紛

案例四：原告黑龍江某擔保公司與被告喬某、劉某追償權糾紛⑥

被告喬某與某信用聯社洪河信用社簽訂《個人擔保借款合同》，約定擔保公司為被告的借款提供連帶責任擔保，同時被告喬某和劉某以1000.91畝耕地的經營權作為抵押向原告提供反擔保，并辦理了土地經營權抵押登記。后因被告未償還貸款，由原告代為償還。原告向法院起訴要求被告劉某對債務及違約金向原告履行連帶清償責任，法院判決支持原告請求。

實踐中將自有土地的經營權反擔保給擔保公司的做法較多，試點地區法院一般都會承認經過抵押登記的土地經營權抵押有效，支持抵押權人在處置土地經營權時的優先受償權。[2]通過案例梳理發現法院在處理此類案件時存在適用標準不統一，新出臺的《民法典》未對土地經營權抵押作過多規定，為了應對此類糾紛，多數法院只能依據地方的相關政策進行判決，導致法院缺乏統一的裁判標準。

三、土地經營權抵押糾紛的原因

(一)農戶間的自發抵押

實踐中部分農戶有農業生產資金需求時，會選擇與其他農戶簽訂土地經營權抵押協議以獲得農業生產資金。在雙方自行簽訂的協議中，往往約定借款農戶以一定年限的土地經營權作為抵押標的，當協議到期抵押人無法還款時，抵押權人便實現土地經營權抵押權。這種抵押大多是基于農村“熟人社會”的性質自發形成，但由于政策和法律均未允許此種抵押方式，且抵押雙方遵循民間習慣，締約合同難以有效約束雙方行為，違約行為大量存在。

(二)農業生產的不確定因素

受自然環境不穩定和農產品價格波動性強等因素的影響，農業預期收益不確定也是導致糾紛的一個重要原因。實踐中農戶以土地經營權作為抵押標的向金融機構貸款購買農業生產設施以期提高農業生產力，然而農業生產的多種不確定因素使土地收益具有不確定性，當還款期限到來而農戶未獲得預期農業收益時，金融機構會選擇訴至法院要求農戶償還貸款。

(三)集體經濟組織的監管不力

集體經濟組織作為土地所有權人，對土地經營權抵押的監管存在缺陷也是糾紛的產生原因之一。[3]實踐中，承包方或受讓方在以經營權為抵押標的向金融機構貸款時，雖然會尋求集體經濟組織的確認，但集體經濟組織在確認后并未履行后續的監管職責。集體經濟組織對土地經營權抵押的管理流于形式，導致抵押合同雙方在履行過程中缺乏約束和監督，產生大量違約的現象，進而產生糾紛。

(四)政府政策的不穩定性

地方政府政策的不穩定性也是糾紛產生的原因之一。在我國大部分地區土地征收是一種普遍現象，由此帶來的一個問題是抵押人以土地經營權為標的設定了抵押權后，地方政府因城市規劃等原因需要征收已設定抵押權的土地，此時農戶無法再進行農業生產，更無從談起以農業生產收入償還金融機構貸款。

四、完善土地經營權抵押制度的建議

(一)限定抵押人和抵押權人的范圍

目前我國土地經營權抵押處于剛起步的狀態，相應的抵押機制和政策法律尚未成熟，并且實踐中存在農戶之間自發抵押引起糾紛的情形，因此現階段應對土地經營權抵押關系中抵押人和抵押權人的范圍予以限定。

我國農地“三權分置”改革的目標是實現農地的規模化經營，推行經營權抵押貸款是為了解決農地規模化經營過程中資金不足的問題，因此就當前相應機制尚未成熟的情況，應將抵押人的范圍設定為農業生產大戶。一方面，生產大戶所經營的土地面積大，地上附著物種類多并可同時開展養殖副業，農業收益預期較好，防范風險能力強。另一方面，將抵押人限定為專業大戶，減少了對零散農戶抵押監管難的問題，降低了金融機構與零散農戶之間因信息不對稱導致的貸款難以回收的風險，并且實現了當前階段經營權抵押融資的本質目標，為農業規模化經營提供融資幫助。[4]對于分散的小農戶，其有資金需求時可通過經營權流轉的方式加入合作社或到金融機構申請小額貸款。

對于抵押權人，《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》規定實踐中抵押權人的范圍限于金融機構。從目前我國經營權抵押工作的現狀來看，將抵押權人限定為金融機構是合理的，銀行等金融機構抗風險能力強，資金充足，信息來源廣泛，適宜作為現階段經營權抵押權人的范圍。自然人和普通企業法人成為抵押權人極易引發高利貸、私下土地買賣等問題，造成監管上的困難，不利于建設有序的農村金融體系。因此，應嚴格禁止自然人和普通企業法人作為抵押權人。

(二)發揮政府“守門人”作用

在土地經營權抵押試點過程中，各級政府起到了舉足輕重的作用。一方面政府通過政策在宏觀層面上支持經營權抵押。另一方面政府建立了相應的配套機制支持經營權抵押工作的開展。[5]

1.加強農村信用體系建設

隨著經營權抵押工作的深入開展，政府應適時加強農村信用體系建設，以減少因信用問題導致的經營權抵押糾紛，保障農地經營權抵押融資業務的可持續發展。政府可以根據農村熟人社會的特點，探索建立村民自治的信貸評議、信貸監督制度，形成農村社會內部的信貸風險控制機制。

2.健全農地抵押風險分擔制度

由于農業生產面臨自然環境的不確定性及市場價格波動性等風險，間接對農地經營權抵押貸款的償還帶來了不確定性，因此應建立多層級的農地經營權抵押風險分擔制度。第一，實行農業“強制保險+自愿保險”雙軌模式，創立農地經營權抵押貸款的強制保險制度，以保險原理分擔抵押關系雙方的風險，同時按照貸款額度設置相應保險層級，分層管理。第二，擴大農業政策性保險的風險保障范圍及保障額度，政府通過引導、支持商業保險公司開展農業保險業務，增強抵押主體抗風險能力，以減少農戶因農業生產不確定因素無法按期還款導致的糾紛。同時，政府的政策應具有穩定性，在對城市發展作出規劃之前，應對相關地域進行調研，適度調整，避免政策因素的影響。

3.完善農村產權流轉交易平臺

產權流轉交易平臺的建設，不僅可以為各類主體提供信息發布、權益評估、抵押融資等服務，在預防和解決糾紛方面也發揮著重要的作用。在抵押關系尚未建立的時候，產權交易平臺可以為雙方提供信息服務，為抵押人開具信用和土地權屬證明。抵押關系成立后，通過對貸款用途進行監管，確保貸款用于農業生產。同時，若抵押人因自身原因無法償還貸款時，抵押權人可以通過產權流轉交易平臺處置其享有的抵押權。

4.探索多元糾紛解決方式

實踐中大部分經營權抵押糾紛都經歷了二審，抵押關系雙方在訴訟方面浪費了大量精力，且訴訟周期較長，影響了相關主體土地經營權抵押的積極性。因此，政府應構建多渠道糾紛化解機制，在探索協商、調解等傳統方式的同時探索農地抵押貸款的仲裁處置模式，妥善解決農村土地經營權抵押糾紛。

(三)抵押關系中各方主體應做好風險防范工作

首先，農村集體經濟組織不僅要在抵押雙方簽訂協議時履行相關職責，在抵押關系形成后也應采取多種措施確保抵押人積極開展農業生產，并從維護本集體經濟組織利益的角度出發，仔細分析抵押關系存續過程中出現的問題及原因，結合各方意見發揮好服務作用，將小型糾紛在集體經濟組織內化解。

其次，對于通過流轉等方式取得土地經營權的抵押人而言，其可以在受讓土地經營權時就與土地承包方約定，對該土地享有設定抵押的權利，以避免在抵押融資時土地承包方不同意導致其無法設定抵押權。在抵押關系形成后，抵押人應把銀行貸款用于農業生產，適時開展種地與養殖相結合的多樣化經營模式，增強自身防范風險的能力。

最后，金融機構應仔細甄別抵押人，通過與農業經營主體所在的村集體、上下游商業伙伴等社會關系的溝通了解農業經營主體的誠信情況、經營情況，建立農業經營主體的信用檔案。同時對守信的土地經營權抵押貸款農戶在貸款時給予優惠，與其建立長期穩定的合作關系，確保在抵押關系中與抵押人實現雙贏，保障自身的利益。

注釋：

①來源：《國務院關于全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告》——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上。

②《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》中對土地經營權抵押的表述。

③北京市第二中級人民法院(2014)二中民終字第11005號民事判決書。

④新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州中級人民法院(2019)新23民終1059號民事判決書。

⑤吉林省白城市中級人民法院(2019)吉08民初31號民事判決書。

⑥黑龍江省肇東市人民法院(2018)黑1282民初1530號民事判決書。