供給側視域下實現城鄉基本公共服務均等化的路徑研究

朱海斌,普胤杰

(南寧師范大學 經濟與管理學院，廣西 南寧 530299)

城鄉基本公共服務均等化問題實質是城鄉居民基本公共服務需求是否得以公平滿足的問題，這也是國家治理能力現代化的重要內容。賈顯維(2013)認為，城鄉二元體制結構導致城鄉之間公共資源配置不均是導致城鄉基本公共服務不均等的根源。[1]韓俊(2011)認為，政府財政在公共服務設施投入上的城鄉差距是導致城鄉基本公共服務非均等化的一個重要原因。[2]趙寶廷(2014)對國內外橫向比較，從政府決策的角度進行研究，認為在提供城鄉公共服務過程中，政府行為往往偏向于城市，并且鄉村中農民對政府決策過程的影響力十分微弱，在資源競爭中具有劣勢。[3]謝星全(2016)研究指出財政體制問題與來源渠道較窄是導致城鄉基本公共服務非均等化的重要原因。[4]

十八大以來供給側改革在經濟領域取得了令人矚目的成就。本文基于這一事實，從深化制度改革、財政資金配給、法治法律保障、新型人才培養、優化公共服務等五個方面建構和探索實現城鄉基本公共服務均等化的路徑。

1 以深化制度改革為核心

科學完善的制度安排以及切實合理的政策配套能夠為實現城鄉基本公共服務均等化奠定堅實的基礎。因此，針對目前所存在的阻礙城鄉基本公共服務均等化的城鄉二元體制結構、單一供給主體、供給效率低、政策偏向城市等問題，必須進行制度改革。

首先，要深化戶籍制度改革，打破城鄉二元結構的壁壘，實現城市和鄉村之間公共服務政策的有效對接。消除長期以來依附在戶籍制度上的教育、醫療、就業、社會保障等方面的差別化待遇，加快城市和鄉村之間各要素的自由流動，促使城市和鄉村之間由割裂狀態向融合狀態轉變，加快城鄉融合。其次，要形成城鄉基本公共服務的多元主體供給制度，允許社會力量、民間資本、公益組織等非政府組織進入到城鄉基本公共服務供給體系之中。長期以來，我國城鄉公共服務供給經歷了由市場化、社會化逐漸到政府主體化的歷程。單一的市場化供給會引發公共服務產品的非排他性和市場逐利的競爭性沖突，最終導致城市和鄉村之間公共資源配置的嚴重不均衡問題；而單一的政府供給模式往往會發展成“自上而下”型的大包大攬式供給，在實際中不能有效滿足公民的有效需求，最終導致城鄉基本公共服務供給不足或供給過剩的問題；因此要建立健全以政府供給為主，以市場供給為輔的多元主體供給制度。最后，要改變長期以來在城鄉基本公共服務供給過程中政策偏向城市的選擇傾向。事實上，在改革開放初期和城市化進程中，農村地區為城市的發展提供了大量的人力、物力、資金和土地等資源，一定程度上支援了城市的發展。按照“一部分地區、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區、其他的人，逐步達到共同富?！钡陌l展理念，在實現城市化的發展后期，也應該由城市去反哺鄉村，帶動鄉村地區的社會經濟發展，政策優惠應該多向鄉村地區傾斜。

2 以優化財政資金配給為動力

現有制度框架下，我國城鄉基本公共服務的投入主要由公共財政承擔。但是在稅制改革以后，由于分稅制和財政分權管理，地方政府的財權與事權并不匹配，導致在城鄉基本公共服務事業發展的過程中，財政投入更偏重于城市。即使在同一區域內，由于經濟發展水平的差異，其基本公共服務供給也呈現出非均等化的態勢。城市居民和鄉村居民雖然作為不同的利益群體，但二者都屬于國家公民，都應享受相同優質的基本公共服務?！耙惶子行У墓藏斦w制，不僅僅是提供高質量的服務，更重要的是為公眾提供平等的機會，使不同地區、不同收入的人們，特別是農村居民，享受到相對均等的服務”。

為了實現城市和鄉村在發展過程中都能平等地獲得基本公共服務財政投入利益，要進一步加快基本公共服務財政管理制度的改革。應當建立起中央財政轉移支付能力與地方財政可承載能力相協調的成本分擔機制，明確地方政府在基本公共服務供給過程中應該承擔的財政支出責任，同時要擴大鄉村地區，尤其是落后地區、偏遠農村、革命老區等地公共產品供給的財政支出，從根本上為其基本公共服務供給提供經費保障。同時，為了真正有效的執行好政策，把制度的好處落到實處，還應該建立起與其相配套的制度：一是完善一般性政府轉移支付增長機制，提高對中央財政轉移支付資金的使用效率，增強對基本公共服務的供給支撐，充分保障地方政府切實履行基本公共服務供給的職能；二是強化專項經費使用的約束機制，對于教育、就業、醫療、養老等，劃定具有強制性的指標和財政支出比例；三是要建立起財政投的質量控制和績效評估體系，進一步明確城鄉基本公共服務均等化供給中財政資金投入和使用的執行標準，增加城鄉基本公共服務財政資金投入和使用過程中供給績效在干部考核中的權重，以此督促各級政府領導干部真正履行好基本職責。

3 以健全法治法律為依托

實現城鄉之間基本公共服務均等化和法治化建設是不可分割的?！稇椃ā返认嚓P法律法規都明確保障城鄉居民都平等地享有獲取和使用基本公共服務的機會和權力。法治所追求的目標就是保證公平公正，自然也包括保障城鄉基本公共服務均等化的實現。因此，城鄉基本公共服務均等化是法治建設的基石，而完備的法治建設和成熟的法律制度是城鄉之間基本公共服務均等化得以實現的保障。保障城鄉之間實現基本公共服務供給均等化的基本法的缺失，嚴重阻礙著實現我國城鄉之間基本公共服務均等化的進程。該領域基本法的缺失既無法明確公民應該享有的權利及應承擔的義務，也不能界定政府的職權及承擔的職責；城鄉基本公共服務均等化供給過程中存在政策配套不完善、權利救濟機制不健全等問題，導致城鄉居民在享受基本公共服務過程中“城多鄉少”“城密鄉疏”“城重鄉輕”等非均衡現象，一定程度上加大了城鄉社會經濟發展差距；目前我國在公共服務供給領域，中央和地方政府在權力的分配上缺乏明確的法律界線和定義，導致地方政府在落實城鄉基本公共服務均等化過程中缺乏主動性、創造性、擔當性，不能對地方政府履行基本公共服務供給職責進行有效評估。

加強法治建設、深入推進司法實現能夠為實現城鄉之間基本公共服務均等化供給提供保障。首先，要加強城鄉基本公共服務領域的立法工作。建立起基本法，使各級政府在推進城鄉基本公共服務均等化過程中有法可依，合理地運用法治方式。其次，建立健全城鄉之間基本公共服務均等化法治建設運行機制。法律立法之后，是要拿來用的。因此要建立起與之相配套的執法機制，健全行政決策機制，完善執法監管程序，強化行政監督與問責機制，規范行政復議制度，讓法律為實現城鄉之間基本公共服務均等化保駕護航，常態化建設城鄉基本公共服務均等化法治工作。

4 以新型人才培養為抓手

人才是重要的資源。由于城市基礎設施較為完善，社會經濟較為發達，就業資源豐富，生活環境舒適，個人發展空間潛力大等因素，城市和鄉村之間的人才流動往往呈現出“一邊倒”的態勢。而人才的流出會遲緩農村地區的發展進程，缺乏人才和智力的支撐，會導致農村地區的發展水平更加緩慢，乃至落后，從而形成惡性循環。因此，為了實現城鄉之間基本公共服務均等化，必須改變目前的這一狀況，把更多的新型人才引入農村地區，支援農村地區的發展。

首先，各級政府要全面整合各類資源，吸引新型人才到農村地區發展。如實施就業優惠政策、加大就業補貼、改善就業環境、提升工作福利待遇等政策，吸引人才到農村地區就業工作。同時也要關注到這些人才的精神需求，給予有真才實干的人員以充分的尊重，建立起人才交流平臺和權益維護機制，充分保障其權益，滿足其生存和發展需要。其次，不僅要能引來人才，還要能夠留住人才。地方政府要想盡千方百計把這些新型人才留下來，可以建立起完善的人才培養體系，用好的制度把人才留住。最后，不僅要招來人、留住人、還要用好人。要充分利用發揮好這些新型人才所掌握的知識和本領，建設和發展好農村地區并創造財富，為城鄉基本公共服務均等化創造好、奠定好堅實的物質基礎。

5 以優化社會公共服務為保障

城鄉基本公共服務之間的非均等化不僅表現在“有”和“沒有”之間，更體現在“優”和“不優”上。城鄉基本公共服務均等化不僅是表面上的均等化，更是實質上的、質量上的均等化。為了實現這個目標，應該加強對鄉村地區基本公共服務的優化，可以從以下幾個方面著手。

一是在基本基礎設施公共服務領域，主要包含有交通、水力、電力、通信等方面。我國是一個幅員遼闊的多民族國家，人口眾多，形成了大雜居、小聚居的特點。因此，盡管改革開放以來不斷加大對鄉村地區的基礎設施建設的投入，但由于主客觀因素的影響，鄉村地區基礎設施公共服務水平參差不齊。如在西南地區的一切少數民族地區，由于位于山嶺地區，一些村子的道路目前仍然沒有硬化，一旦遭受暴雨天氣，就會面臨坍塌阻塞的風險；又如某些地方由于自然環境的制約，電力、通信得不到保障，有些地區甚至只是能夠供給基本的生活用電，幾乎沒有通信設施；還有在一些干旱地區，正常的飲水工程也難以得到保障；應該針對這些具體的比較迫切的生產生活問題，切實拿出有效的解決辦法，如加大財政投入，實施異地安置等，已改善此類地區民眾的基本公共服務現狀。二是在醫療、教育、衛生、養老等領域。目前而言，城市居民和鄉村百姓在醫療、教育、衛生和養老這些關于生活水平和生活質量的公共服務上，差別是極大的。以醫療和教育為例，無論是醫療資源和從業人員，鄉村地區和城市都是無法相提并論的。鄉村地區往往只擁有一個簡單的衛生所，從業人員也往往是沒有經過系統學習的“赤腳醫生”，只能解決平時的感冒發燒小問題，這就無法保障鄉村百姓能夠享受到優質的醫療服務；同樣，在教育領域，鄉村地區不僅缺乏良好的教學場所和現代化的教學設備，就連最基本的師資力量也極度缺乏，在鄉村地區，往往出現幾十個學生，不分年級，不分學科只有一個教師的情況，這與城市中特色鮮明、設備齊全、安全保障、德智體美全面發展的教育資源形成了鮮明的對比。因此，推進城鄉基本公共服務均等化必須注重對這些領域基本公共服務的提升和優化，不僅要在財政上加大投入，更要在政策上給予鄉村地區更多的傾斜，為鄉村地區招來人才，留住人才。三是精神文化生活建設的服務領域。十八大以來，依托精準扶貧政策，極大程度上改善了鄉村地區的基本面貌，解決了鄉村地區貧困百姓的溫飽問題。倉廩實而知禮節。隨著物質生活的豐裕，鄉村百姓對精神文化生活需求加大,因此必須加強對鄉村地區精神文化生活公共服務的重視，要加大鄉村社會精神文明建設的投入。如興建鄉村文化廣場、創作鄉村題材的文化影視作品、高雅藝術進鄉村等，為鄉村百姓提供優質的精神文化服務。[5]

在鄉村振興戰略大力推進的實踐過程中，城鄉一體化發展是其客觀要求，而實現城鄉基本公共服務均等化則是推動實現城鄉一體化發展的重要一環。實現城鄉基本公共服務均等化不僅能夠助力鄉村振興發展，也是提升鄉村社會治理體系和治理能力現代化的重要前提。以供給側改革為視角，從政策制度改革、財政資金配給、法治法律保障、新型人才培養和優化公共服務幾個方面來構建實現城鄉基本公共服務均等化的路徑，具有一定的理論價值和實踐意義，應該對此進行更加深入的研究。