留置措施與刑事強制措施銜接問題研究

豐 葉

(中南財經政法大學 法學院，武漢 430000)

監察委員會成立以來，實行黨紀調查、政紀調查、刑事調查于一體的調查模式，結束了多年以來黨紀政紀調查與職務犯罪偵查分散進行的局面，通過正當程序將反腐敗調查全面納入法治軌道，使留置措施成為一種綜合性、專門性的反腐敗監察措施。而留置措施不屬于單一的行政調查措施或刑事偵查措施，特別是在嚴重職務違法與職務犯罪案件中表現得尤為明顯。改革決策者指出，監察委員會代表黨和國家行政監察權，是政治機關，不是行政機關、司法機關。①參見《積極探索實踐 形成寶貴經驗 國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述》，中央紀委監察部網站，2020年3月27日。留置措施的適用對象、場所、期限等均應適用《監察法》，不適用《刑事訴訟法》。2018年修訂的《刑事訴訟法》第170條第2款規定：“對于監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。”這一規定，使已經采取留置措施的職務犯罪案件順利進入訴訟程序，為留置措施與刑事強制措施的轉化、監察調查程序與刑事訴訟程序的流轉搭建了橋梁。然而，留置措施與刑事強制措施的銜接仍然面臨全新的挑戰，這不僅涉及留置措施法律屬性的厘清，而且關乎“法法銜接”具體化路徑的選擇。因此，如何達至留置措施與刑事強制措施無縫對接的理想狀態，實現監察調查程序與刑事訴訟程序的“耦合式”過渡，成為當前值得深入探究的理論和實踐命題。

一、留置措施的法律屬性

留置是《監察法》規定的監察機關在調查職務違法犯罪案件過程中行使的限制被調查人人身自由的措施。由于監察委員會被定位為國家的政治機關，監察權被定位為現代公共權力“第四權”，根據《監察法》規定，留置措施不僅適用于職務犯罪案件的被調查人，而且適用于嚴重職務違法案件的被調查人。②參見《監察法》第22條。因此，留置措施的性質在理論上產生較大分歧，主要存在四種觀點：第一種，“行刑雙性說”。有學者認為，留置措施限制了被調查人的人身權、自由權，具有行政措施與刑事強制措施的外觀性[1]。第二種，“逮捕說”。有學者認為，監察機關行使的調查權與偵查權無異，留置措施無論是在羈押期限、折抵刑期的規則還是在強度上亦與逮捕無異。只有肯定逮捕與留置的同質性，并將其納入司法機關的審查范圍時，留置才具有合憲性[2]。第三種，“獨立性說”。有學者認為，監察權具有“第四權”屬性，它的出現是以限制公權力為起點的，監察委員會在國家機構中的獨立地位決定了其所具有的監督、調查、處置三種監察職責都不應再歸屬于立法權、行政權或司法權，因此，作為調查措施之一的留置具有獨立性也是不言而喻的[3]。第四種，“政治權說”。有學者認為，留置權是對“兩規”進行改造后的政治權，是融合了司法權與行政權的反腐敗專門權力，在此背景下，應當區分行政意義上的留置權與司法意義上的留置權[4]。

留置不是一個新生概念，其出現可以追溯到1911年《刑事訴訟律(草案)》，該草案第92條規定：“解送被告人遇有不得已情形，得暫行留置于中途監獄或監察署內拘留所。”從我國現行的刑事、行政法律規范來看，“留置”最早出現于《人民警察法》中。2012年修訂的《人民警察法》第9條第3款規定：“公安機關對留置的被盤問人應當在留置期間作出是否行政拘留或其他強制措施的決定。”《人民警察法》中規定的“留置”是一種行政強制措施，是公安機關行政權的一種表達，具有臨時性、緊急性。《行政強制法》規定行政強制措施種類之一即“限制人身自由”。而《監察法》中的留置措施是職務違法犯罪案件調查程序法治化的體現，是《監察法》賦予監察機關的一項新型權力。鑒于留置在不同法律規范中具有不同的意義，筆者認為，應當跳出行政強制措施或刑事強制措施的藩籬，在監察權的語境下找到留置措施的獨特性質，從留置措施的法律屬性中找到兩種措施的銜接之處。

(一)復合性

在國家監察體制改革前，針對職務違紀、違法、犯罪行為分別適用“兩規”“兩指”“逮捕”措施，并且依據《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》處理黨內違紀案件，依據《行政監察法》(已廢止)處理國家行政機關公務員以及國家行政機關任命的其他人員的違法案件，依據《刑法》《刑事訴訟法》處理國家工作人員職務犯罪案件。監察委員會成立后，根據《監察法》第22條規定，留置措施不僅取代“兩指”，同時也取代檢察機關偵查職務犯罪案件過程中行使的逮捕權，也即留置措施的內容涵蓋了以往的行政措施和刑事強制措施。但不能因此將其定性為“行刑復合”，它不是兩種措施的簡單疊加。留置措施的復合性具有更廣泛的內涵：一方面，留置措施的適用對象具有復合性，既包括嚴重違法行為被調查人，也包括職務犯罪行為被調查人；既適用于國家工作人員，也適用于非國家工作人員(共犯)。另一方面，留置措施既是辦案措施，也是保全措施[5]。從留置措施設置的目的來看，留置措施是監察機關懲治貪污賄賂犯罪、保護國家財產的重要方式；從留置措施的期限、場所、程序等規定來看，留置措施是國家行使監察權查明職務違法犯罪案件維護社會秩序的必要手段。

(二)統一性

這里所說的統一性是指權力統一行使，區別于改革之前不同主體針對不同的對象分散行使反腐職權的狀態。留置措施的統一性體現在以下幾個方面：首先，權力主體統一。根據《監察法》的相關規定，行使留置措施的主體是各級監察委員會，紀委無權行使留置措施。如前所述，留置措施針對的是嚴重職務違法行為或職務犯罪行為，紀委若是針對黨員進行違紀調查，只能采取“兩規”手段。留置是法律賦予監察機關的調查措施，因此，監察機關取得的證據可以作為刑事訴訟證據使用，(1)參見《監察法》第23條第1款。而采取“兩規”手段獲取的證據不能直接作為刑事訴訟證據使用。其次，留置程序統一。監察機關采取的留置措施適用《監察法》，無論是針對嚴重職務違法行為還是針對職務犯罪行為，只要符合《監察法》規定的留置條件，都要嚴格遵循法律規定適用留置措施的相關程序，包括集體討論、報上一級監察機關審批、報國家監察委員會備案，也必須符合法律規定的留置適用條件、情形、場所等。最后，適用法律統一。留置措施應統一適用《監察法》規定的措施，不能因為職務違法行為與職務犯罪行為性質不同而適用相關的行政法規或《刑事訴訟法》。留置措施的統一行使，是監察機關法治反腐的重要表現。

(三)專門性

《監察法》將留置措施定位為一種專門措施，用于辦理嚴重職務違法與職務犯罪案件，其與行政強制措施、刑事強制措施的共同點在于：都具有保障案件查明，預防犯罪嫌疑人、被調查人串供、隱匿、毀滅、偽造證據，防止犯罪嫌疑人、被調查人自殺、逃跑，防止發生社會危險的目的，具有預防性、法定性、臨時性等特征。與行政強制措施、刑事強制措施相比較，留置措施更具有專門性特征。這體現在：從權力主體方面來看，享有留置權的是各級國家監察機關，采取留置措施是監察機關履行監察職責的手段之一。從適用條件方面來看，不同于作為行政強制措施中的留置是針對行政違法行為進行短暫的截停、控制，《監察法》中規定的留置措施只針對職務違法和職務犯罪案件，具有羈押性。而留置措施行使需要達到法定標準，并且有案情重大、復雜，企圖逃跑、自殺，可能串供或偽造、隱匿、毀滅證據的，有其他妨礙調查行為四種情形之一且仍有重要問題需要進一步調查的才可以適用。從權力內容方面來看，留置對象、程序、期限、羈押場所等都是為了應對嚴重職務違法行為和職務犯罪行為而設置的有別于普通刑事強制措施、行政強制措施的專門性措施，這是基于嚴重職務違法行為和職務犯罪行為的特殊性而為其量身定做的。

二、留置措施與刑事強制措施的銜接困境

留置措施與刑事強制措施的銜接不僅涉及兩種措施之間的轉換，更關乎“法法銜接”、調查程序與訴訟程序的流轉問題，是理論與實踐中的重點、難點問題。留置規則協調、銜接路徑合理、配套措施完備是留置措施與刑事強制措施相互協調銜接的前提，這些方面的不足會造成留置措施與強制措施的銜接困境。

(一)留置規則失衡

第一，適用范圍問題。根據《監察法》規定，留置措施適用于三種情況：一是嚴重職務違法行為，二是職務犯罪行為，三是涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員。(2)參見《監察法》第22條。筆者認為，關于留置措施適用范圍的規定不夠嚴謹。首先，留置措施不能既適用于嚴重職務違法行為，也適用于職務犯罪行為。正如學者所言，留置措施的強度與逮捕類似，對于兩種性質不同的行為，社會危害性不同，但卻適用相同強度限制人身自由的措施，違反了寬嚴相濟的刑事政策[2]。其次，留置措施適用于具有公職人員身份的職務犯罪涉案人員，卻不適用于嚴重職務違法行為中不具有公職人員身份的共同違法行為人。筆者認為，該規定不利于案件的查明和處理。對于有的共同職務違法行為人，盡管不具有公職人員的身份，卻可能在違法行為中起到主要作用。因此，對于在嚴重職務違法行為中起主要“原因力”的共同違法行為人，不適用相同的措施和法律，可能造成法律適用和處理結果的差異[6]。

第二，程序規則問題。首先，《監察法》第32條規定：“對于涉嫌職務違法犯罪的被調查人在調查期間有立功行為的，監察機關在移送檢察機關審查起訴時可以提出從寬處罰的建議。”筆者認為，從法律條文表述看，職務違法案件與職務犯罪案件被調查人均可以在法定情形下成立立功行為。但對于職務違法行為，調查終結后應當根據《監察法》規定，由有關機關進行處置或依法定程序作出政務處分，無須移送檢察機關審查起訴，因而不會發生“向檢察機關提出從寬處罰建議”的情況。由此，該條文產生“兩個假定條件+一個法律后果”，且該法律后果不能完全涵蓋兩個假定條件的情形，造成職務違法案件被調查人有立功表現時，缺乏從寬處罰的法律依據。其次，《監察法》第44條第3款規定：“被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制兩日，折抵拘役和有期徒刑一日。”該條只規定刑罰處罰的折抵，對于與職務犯罪行為性質不同的職務違法行為進行處理后，之前的留置措施與其所受處分是否折抵、如何折抵則缺乏相應的立法設計，這是法律規則利益失衡的表現。最后，留置措施的一般期限為3個月，延長期限(最長期限)為6個月，(3)參見《監察法》第43條。但《監察法》并未規定留置延長期限屆滿后案件仍需調查的，留置措施是否應當解除，解除后應當立即釋放被調查人，還是應當采取類似于取保候審、監視居住等其他措施以保障案件順利調查。

(二)銜接制度薄弱

第一，“先行拘留”作用不明顯。留置措施是監察權的實現形式，刑事強制措施是檢察權的實現形式，兩者雖然在性質、權力主體、適用階段、適用法律方面存在較大差異，但共同服務于追究職務犯罪的目標。在監察體制改革試點過程中，對留置措施與逮捕的銜接程序設計了兩種模式:“北京模式”是由監察機關在留置期限屆滿前十日內將有關材料移送檢察機關，檢察機關在十日內審查批捕；“浙江模式”是監察機關在留置期限屆滿前十日內提交起訴意見書和逮捕申請書，檢察機關在十日內決定是否批捕。(4)參見陳瑞華的《談監察體制改革的幾個理論問題》，http://www.sohu.com/a/229242285_115479。2018年修訂的《刑事訴訟法》放棄上述兩種模式，采取由檢察機關先行拘留的模式，從而設置“留置—先行拘留—逮捕/取保候審/監視居住”的留置措施與刑事強制措施的轉換程序。但從現有研究和實踐看，基本忽略“先行拘留”的實質性價值。理論界認為，其只在留置與逮捕之間發揮過渡性作用，是一種短暫的截停、帶到措施；(5)理論界現有研究基本持有的觀點。參見薛向楠：《中國刑事拘留制度的發展軌跡與完善路徑 (1954—2018) 》，《中國政法大學學報》2019年第3期；付威杰：《如何理解關于紀檢監察機關對涉嫌職務犯罪案件移送審查起訴，移送后對審查調查部門的工作要求，以及審理工作完成后對其他問題線索處置的規定? 》，《中國紀檢監察》2019年第5期；卞建林：《配合與制約：監察調查與刑事訴訟的銜接》，《法商研究》2019年第1期；顧永忠：《公職人員職務犯罪追訴程序的重大變革、創新與完善——以〈監察法〉和〈刑事訴訟法〉的有關規定為背景》，《法治研究》2019年第1期。實踐中亦將其作為一種接收案件程序或逮捕準備性措施。這違背2018年修訂的《刑事訴訟法》對監察改革試點中“北京模式”與“浙江模式”作出舍棄的本意，更忽視檢察機關“先行拘留”作為職務犯罪案件進入刑事訴訟程序“關口”的重要功能。另外，先行拘留決定作出后，留置措施自動解除，這必然涉及先行拘留效力、運行程序的問題。在先行拘留14日內不僅要對案件進行實質性審查并作出是否采取后續強制措施的決定，還可能因為審查而產生程序轉換、程序倒流、程序阻滯問題。因此，檢察機關的“先行拘留”絕非僅僅具有程序工具性意義。

第二，司法審查制度缺失。徐漢明、李少波提出，所謂職務犯罪案件司法審查，是指檢察機關、審判機關對于監察機關移送起訴的職務犯罪案件依照《刑法》《監察法》和《刑事訴訟法》的規定進行的專門檢察、審判活動[7]。陳光中認為，司法審查制度要求偵查機關在對犯罪嫌疑人采取有關強制措施以后，及時帶見法官或其他有司法權限的官員，由其審查對被追訴人的強制措施是否符合法律規定和正當程序，并作出繼續羈押或采取其他強制措施或立即釋放的決定，以此來實現對限制人身自由的強制措施的事后審查和監督，這種事后審查適用于任何強制措施[8]。我國目前沒有設立職務犯罪案件司法審查制度。徐漢明提出，可以將我國司法審查的對象限定為職務犯罪案件的被調查人，這是由于“偵查—公訴”轉變為“調查—公訴”模式、監察調查行為缺乏外部監督決定的。憲法賦予檢察機關或人民法院批準或決定逮捕的權力，也即公安機關或檢察機關作出逮捕決定時受到專門機關的監督或制約，這種監督或制約體現在事前審查之中。相比較而言，留置也屬于限制人身自由的強制性措施，但留置決定作出時只進行內部審查，缺少司法機關的事前或事后監督，因此，確立職務犯罪案件的司法審查制度，在其進入刑事訴訟程序之后對其進行事后監督確有必要。

(三)配套措施缺位

第一，辯護制度缺失。《監察法》并沒有賦予職務犯罪被調查人在留置期間享有聘請律師的權利。大多數學者認為不允許律師介入，不利于保障被調查人的合法權益。但吳建雄教授指出，《監察法》的立法目的與《刑事訴訟法》不同，《監察法》是為了實現國家反腐敗斗爭的程序化、法治化，《監察法》雖然也有保障人權的目標，但它更側重的是懲治和預防腐敗，建設廉潔政治。職務違法犯罪案件通常是由人到案的調查方式，調查階段允許律師介入，會存在極大的證據風險，因此可以通過其他方式加強監督，如全程錄音錄像等等。(6)參見《〈民主與法制〉專訪：吳建雄教授解讀監察法》，http://www.wmtv.cn/article/201804/201804201630383008.html?Mobile。對此，筆者持否定態度，在調查階段律師的介入主要是為保護被調查人的利益，保護被調查人免于因為調查階段某些令人震懾的程序或對調查情況的誤判，作出違背真實意思、背離客觀事實的陳述，這并不是自我監督可以代替的。

第二，救濟制度不健全。《監察法》第60條規定的申訴制度是，對于留置期限屆滿仍未解除的，被調查人及其近親屬有權向該機關申訴。《監察法》第67條規定監察機關及其工作人員履行監察調查職責過程中，給被調查人或其他公民、法人、組織合法權益造成損害的，應當依法給予國家賠償。有學者提出，監察委員會成立后，不能只轉權力，不轉權利[9]。救濟制度是監察法律運行必不可少的組成部分，也是對監察機關進行外部監督的方式之一。但監察調查適用留置措施即強制措施的錯案不屬于行政賠償，《國家賠償法》對此類錯案如何適用賠償程序均未作出規定。因此，對職務違法行為和職務犯罪行為進行調查造成冤假錯案的國家賠償主體、賠償范圍、賠償程序、申訴方式、賠償責任等有必要予以明晰。

三、留置措施與刑事強制措施的銜接路徑

孟德斯鳩在《論法的精神》中寫道：“對公民的榮譽、財富、生命與自由越重視，訴訟程序也就越多。”[10]留置措施與刑事強制措施銜接應堅持《監察法》《刑事訴訟法》的基本規則，要在實體法和程序法兩個維度上進行協調銜接，從而實現“法法銜接”、協同反腐。

(一)理想模式的構建

第一，程序保全模式。留置措施與刑事強制措施銜接路徑選擇應當始終圍繞程序保全的目標。由于職務犯罪案件在調查階段由監察機關行使調查權，適用《監察法》；進入審查起訴階段由檢察機關對案件進行審查，適用《刑事訴訟法》。銜接路徑的獨立價值在于其程序性功能，調查措施/強制措施設置的重要意義不在于處罰，而在于保障案件的調查/偵查、審查起訴、審判順利進行[11]。正如美國學者帕卡提出的刑事訴訟兩種模式：正當程序模式與犯罪控制模式，兩者并不完全對立[12]。留置措施與刑事強制措施是一把“雙刃劍”，既具有限制被調查人/犯罪嫌疑人人身自由的嚴厲性，又有防止被調查人/犯罪嫌疑人逃跑、毀滅證據、妨害證人作證、妨礙調查/訴訟行為的程序保全性。這就要求兩種不同性質的強制性措施在銜接時以“正當程序”為基本遵循，通過完善的銜接路徑發揮程序威信，為審查批準逮捕程序、退回補充調查程序、自行補充偵查程序、審查起訴程序、審判程序等反腐敗法律制度的有效運行提供前提性保障。

第二，權利保障模式。程序性價值的最重要意義在于對權利的保障。“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪。”(7)參見《刑事訴訟法》第12條。留置措施與強制措施的銜接是調查程序與訴訟程序轉換的節點，正確的銜接路徑可以保障被調查人/犯罪嫌疑人有效參與到程序中。盡管對被調查人/犯罪嫌疑人采取限制人身自由的措施，但此時調查人/犯罪嫌疑人仍然是無罪的，這就要求留置措施與刑事強制措施銜接不得違反程序法定和權力制約原則，通過事前權力告知、法律援助，事后權利救濟等多方途徑，確保被調查人正當的知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權得以實現[13]，避免監察機關留置措施的濫用，防止“案移人不移”、超期羈押等侵權現象的產生。

第三，“互相配合、互相制約”模式。《監察法》第4條第2款規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約。”一方面，要相互配合。監察機關作出留置決定采取留置措施時，可以提請公安機關配合，公安機關應當予以協助[14]。對于已經采取留置措施的被調查人移送審查起訴的，檢察機關應當先行拘留，留置措施自動解除。先行拘留對于被留置人來說是啟動刑事訴訟的標志，監察機關應當及時將被調查人移送至檢察機關管轄下，使職務犯罪案件在不同機關之間有序推進，發揮懲治腐敗的合力。另一方面，要相互制約。檢察機關接受監察機關移送的已經采取留置措施的案件，應當在十日內(最長不超過十四日)作出逮捕、取保候審、監視居住決定或退回作出補充調查或自行偵查決定，(8)參見《刑事訴訟法》第170條第2款。這是對監察機關調查行為監督和制約的體現。只有堅持“互相配合、互相制約”，才能保證職務犯罪調查、審查起訴與審判活動有機統一。人民檢察院、人民法院與監察機關共同把好職務犯罪案件的事實認定關、證據采信關和法律適用關，以案件質量彰顯懲治腐敗犯罪的成果，使職務犯罪分子受到依法懲治，增強人民群眾對懲治腐敗犯罪的認可度、支持度和滿意度[7]。

(二)留置規則的自洽

第一，留置“兩分”適用。實踐中，留置的被調查人大多數被移送審查起訴，這說明留置措施主要針對的是職務犯罪案件被調查人，體現了實踐中留置措施區別適用的情形。有學者提出，留置措施的性質和強度本質上與逮捕無異，逮捕適用于犯罪嫌疑人，留置措施也應當僅適用于涉嫌職務犯罪的被調查人[15]。筆者認為，留置措施具有復合性，是一項新型政治權力，一律以刑事強制措施的適用對象來衡量留置措施的適用對象是不合理的，兩者之間并不是一種簡單的包容或替代關系。有學者提出，監察委員會行使調查權時應當將黨紀政紀調查與刑事調查相分離，由監察委員會設立不同的部門行使[16]。鑒于此，留置措施的行使也應當分為“對嚴重職務違法被調查人的留置”與“對職務犯罪被調查人的留置”，以列舉的形式說明職務違法行為的類型。對嚴重職務違法的被調查人與職務犯罪的被調查人分別設置不同的留置條件及規則，對嚴重職務違法被調查人的留置應當比職務犯罪被調查人的留置寬松。此外，對于嚴重違法的共同行為人、職務犯罪的共犯符合留置條件的，不應當一律適用留置措施，可以同樣根據上述原則進行“兩分”適用。

第二，留置規則的協調統一。首先，關于留置期間折抵刑期的問題。對于職務違法的被調查人，經查證屬實，通常會給予黨紀、政紀處分，即使《監察法》沒有規定留置期間如何與職務違法的被調查人所受處分折抵，但考慮到職務犯罪被調查人留置期間可折抵刑期的規定，根據“舉重以明輕”的規則，對于嚴重職務違法的被調查人在給予處分時也應當考慮對其之前所受羈押措施的折抵，以達到處罰平衡，保障被調查人的合法權益。其次，關于留置期限屆滿后處理的問題。留置措施作為強制性調查措施[17]，不是短期羈押，留置期間最長可達6個月，對于在留置期限屆滿時案件仍然無法查清的，是否應當解除留置措施，筆者認為是肯定的。因為留置措施限制了被調查人的人身權、自由權，對比2018年修訂的《刑事訴訟法》第98條、99條的規定，在羈押期限內仍然不能辦結的案件，對犯罪嫌疑人、被告人應當予以釋放，案件仍需繼續偵查的，可以對犯罪嫌疑人、被告人采取取保候審或監視居住的強制措施。對此有學者提出，留置期間屆滿，留置措施應當予以解除，對于需要繼續查證的案件應當采取“羈押替代性措施”，例如監視居住[18]。但筆者認為，留置期間職務犯罪案件尚未移送至檢察院，仍然屬于監察機關的職權范圍，調查措施具有政治屬性，強制措施具有司法屬性，對于解除留置措施而采取監視居住的做法，混淆了案件的辦理程序，也混淆了調查措施與刑事強制措施的適用，是不可取的。可采取其他后置措施，解決留置期限屆滿給案件辦理和權利保障方面造成的困境。

(三)銜接路徑的優化

第一，發揮“先行拘留”開關作用。檢察機關對已經采取留置措施職務犯罪嫌疑人的先行拘留應當稱為“拘留前置主義”。拘留前置主義是指沒有對犯罪嫌疑人拘留，就不能請求逮捕[19]。在我國，監察機關對于已經采取留置措施的被調查人移送審查起訴時，檢察機關必須先對其進行拘留，不得逾越此步驟采取逮捕、取保候審、監視居住的強制措施或者作出不采取強制措施的決定，即使檢察機關最終作出退回補充調查、不起訴決定也不影響先行拘留的法律效力。先行拘留是檢察機關對符合法律規定的犯罪嫌疑人進行審查的必經程序，具有優先性、絕對性、必然性，這是法律賦予其“前置性”的新特征。先行拘留作為連接留置措施與刑事強制措施的樞紐，應當發揮其“耦合式”銜接的價值功能：一方面，案件移送審查起訴后，檢察機關應當根據《刑事訴訟法》規定在24小時內訊問犯罪嫌疑人，并作出是否采取逮捕、取保候審、監視居住以及是否退回補充調查或自行偵查的決定，檢察機關決定是否采取強制措施與之前的留置措施并不沖突。這期間是檢察機關對監察機關職務犯罪調查行為的審查與審查起訴的銜接環節，既能發揮對監察機關的制約作用，又能防止錯誤羈押。另一方面，檢察機關可以采取的強制措施與留置措施的性質、種類都不同，檢察機關無權決定繼續采取留置措施，所以應當在自己的權限范圍內重新作出決定。由此，先行拘留引發的法律效力為：先行拘留具有優先效力，留置措施自動解除、絕對解除；監察機關應當將被調查人交由檢察機關，由檢察機關執行先行拘留的強制措施；同時，退回補充調查不應當適用留置措施。退回補充調查屬于審查起訴階段，由于調查階段與審查起訴階段適用的法律不同，監察機關在審查起訴階段只具有配合作用。先行拘留的設計，使追究職務犯罪的程序前后銜接，案件由一個機關向另一機關順利流轉，是刑事訴訟“有序”進行的體現，這是先行拘留獨有的、不可替代的作用。

第二，確立司法審查制度。留置措施與強制措施銜接的一個重要內容就是檢察機關在審查起訴期間審查監察機關的調查行為，也即司法審查。司法審查內容不僅決定后續強制措施的選擇，也為案件是否移送法院起訴提供判斷依據，同時也是檢察機關對監察機關進行外部監督的重要環節。司法審查還有一個不能忽視的內容即留置必要性審查。這是因為，檢察機關作出逮捕決定的標準是“羈押必要性”，提起公訴的標準是“有罪當罰性”。根據2018年修訂的《刑事訴訟法》第95條規定，人民檢察院對于逮捕的犯罪嫌疑人、被告人仍應進行羈押必要性審查。這就要求檢察機關在對職務犯罪案件作出逮捕決定和提起公訴期間，既要考察職務犯罪嫌疑人的“羈押必要性”，也要考察其“有罪當罰性”。一方面，職務犯罪案件已經進入審查起訴階段，理應遵守《刑事訴訟法》關于羈押必要性審查的規定；另一方面，由于留置措施的適用范圍比“兩指”更為廣泛，適用條件比逮捕更為寬松，因而其作為一項限制被調查人人身自由的措施有必要進行留置必要性審查。對于“誰來審查、如何審查”，筆者認為，應當由接收案件的檢察機關通過批捕制度進行留置必要性審查，倒逼監察機關嚴格依法辦案，實現“懲罰犯罪”與“人權保障”的統一。

(四)配套措施的完善

第一，辯護權的歸位。2018年修訂的《刑事訴訟法》第34條規定：“犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人；在偵查期間，只能委托律師作為辯護人。被告人有權隨時委托辯護人。”監察體制改革后，《監察法》中沒有賦予律師在調查階段的辯護權。由于留置措施與刑事強制措施嚴厲性相當，因此，從權利保障的角度出發，在監察機關作出留置決定并訊問被調查人時，應當賦予被調查人聘請律師提供法律幫助的權利(有礙調查的情形除外)，對于特別重大職務犯罪案件，經監察機關批準后可以聘請律師。同時，被調查人、律師在監察調查階段可以行使的權利應當與《刑事訴訟法》的規定保持一致，應當對不符合聘請律師的情形進行列舉，保障被調查人與其他案件犯罪嫌疑人享有同等的訴訟權利，而不是一概剝奪被調查人在監察調查階段聘請律師的權利。

第二，救濟制度的健全。盡管《監察法》賦予被調查人進行申訴和申請國家賠償的權利，但其規定過于寬泛。在現有法律規定基礎上，有必要細化其實施規則。對于申訴問題，應當賦予被調查人申訴、陳訴以及委托直系親屬或律師代為申訴、陳述的權利，同時賦予被調查人申請復議的權利。可以通過擴大申訴主體的范圍，實現對監察調查行為的監督。對于國家賠償問題，有學者認為，由于我國的國家賠償法規定了刑事司法賠償以及行政賠償，但對于既不屬于行政機關又不屬于司法機關的監察委員會，如何實現其侵犯被調查人合法權益以及造成冤假錯案的國家賠償，應當由法律予以明確[20]。筆者認為，留置措施的適用對象包括嚴重職務違法或職務犯罪的被調查人，監察機關采取留置措施后有關機關作出免予處分決定、檢察機關撤銷案件或作出不起訴決定的案件，監察機關可以參考刑事司法賠償和行政賠償相關規定，設置獨立的賠償程序——監察賠償程序，賦予被調查人及其近親屬申請國家賠償的權利。

結 語

留置措施與刑事強制措施的銜接，是“法法銜接”的一個重要方面。要實現協同反腐，還要在實體法和程序法兩個維度上進行協調銜接。留置措施是法治反腐過程中重要的辦案措施和保全措施，《監察法》賦予其全新的內容，這是改革的必然要求，但不能用強制措施的內容和標準來衡量留置措施，兩者在適用范圍、適用對象、權利主體、行使方式、程序、場所、期限、目的上都有很大差異。留置措施與強制措施的銜接應當從維護國家安全穩定、維護社會秩序、維護《憲法》權威性、堅持“懲罰犯罪與保障人權的統一”多個目標著手，實現反腐肅貪、建設廉潔政治的目標。留置措施與刑事強制措施的有效銜接，是檢察機關對職務犯罪進行審查起訴、實現法律監督的重要途徑，也是以審判為中心的訴訟制度改革的重要內容。