治理現代化視角下的新冠疫情防控

顧 嚴

(中國宏觀經濟研究院，北京 100038)

黨的十八屆三中全會以來，國家治理體系和治理能力現代化既是學術界討論的熱點，也在實踐中不斷探索創新。黨的十九屆四中全會將“中國之治”的論述推上了新的高度，也提出了新的部署和要求。突如其來的新冠肺炎疫情，給中國經濟和社會發展造成重大沖擊。習近平總書記深刻指出，抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考[1]。疫情防控既彰顯了中國特色社會主義制度的諸多優勢，也暴露出治理體系和治理能力存在的一些短板、漏洞和弱項，需要我們加以關注和積極應對。

一、疫情防控彰顯的治理優勢

黨的十九屆四中全會系統總結了我國國家制度和治理體系具有的十三個方面的顯著優勢[2]，這些優勢在此次疫情防控中淋漓盡致地展現出來，其中有六個方面顯得尤為突出。

(一)黨的集中統一領導

中國特色社會主義制度的最大優勢，就是中國共產黨的領導。中國特色社會主義進入新時代以來，全黨牢固樹立“四個意識”，堅決做到“兩個維護”，黨中央權威和集中統一領導體現在經濟社會發展的方方面面，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局不斷取得重大進展，在脫貧攻堅、污染防治、防范化解風險等多個領域的成績舉世矚目。

新冠疫情發生以來，習近平總書記親自領導、親自部署、親自出征、親自督戰，多次主持中央政治局常委會、中央政治局、中央全面深化改革委員會等會議專門研究新冠肺炎疫情防控，部署統籌做好疫情防控和經濟社會發展工作。習總書記還親赴湖北省等地考察指導，領導全黨、全軍、全國人民打響了疫情防控的人民戰爭、總體戰以及阻擊戰。

黨的領導通過體制機制的創新完善和有效傳導，發揮出了顯著的治理效能。黨中央第一時間成立了應對新冠肺炎疫情工作領導小組，并在關鍵時刻向湖北省派出中央指導組。中央指導組由一位中央政治局委員(分管衛生健康工作的國務院副總理)擔任組長，成員包括十多位部長級領導同志。指導組下設督查組、醫療救治組、物資保障組等工作小組以及醫療專家組、社區防控專家組，每個小組都由部長級領導牽頭負責。指導組靠前指揮，在疫情防控的第一線進行指導工作長達三個月，推動聯防聯控，加強醫療救治，協調物資保障，嚴格督查問責。

在黨中央堅強領導下，我國疫情防控向好態勢持續鞏固，生產生活秩序加快恢復。目前，武漢保衛戰、湖北保衛戰取得決定性成果，疫情防控阻擊戰取得重大戰略成果，統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作取得積極成效[3]。中國為全球抗擊疫情提供了寶貴經驗，做出了重大貢獻。

(二)人民當家作主

人民是歷史的創造者，也是決定黨和國家前途命運的根本力量[4]。人民當家作主，是社會主義民主政治的本質特征。保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中，激發人民創造活力，是中國國家治理的必然要求。

從傳染病防治的一般規律和內在要求看，除了醫療救治這個非常專業的領域必須由醫護人員擔當以外，不論是控制傳染源，還是切斷傳播途徑，亦或是保護易感人群等關鍵環節，都離不開群防群控，都必須緊緊依靠和充分發動人民群眾。因此，疫情防控必然是一場人民戰爭。

在疫情防控的人民戰爭中，遍布城鄉社區及基層自治組織發揮了“橋頭堡”的功能作用。廣大社區和村干部全天候投身于“戰疫”事業，對小區和村實施封閉管理，做好體溫監測和信息登記，督促落實居家隔離措施，“點對點”接送相關人員，為獨居老人代買生活物資，參與日常消毒殺菌工作，配合支持流行病學調查，不畏艱險、不辭辛勞。街道、鄉鎮、部分區縣乃至地市干部下沉到社區和村，與基層干部、物業人員、志愿者共同堅守在最前線。

群防群控成為遏制疫情擴散蔓延的關鍵一步，與此同時有力維護了社會穩定。這正是人民當家作主，群眾主動性、能動性和創造性發揮的充分體現。

(三)全國一盤棋

新冠病毒來勢兇猛、傳播迅速、善于潛伏，給疫情重災區湖北省特別是武漢市造成了重大沖擊，醫療床位告急，醫用物資告急，檢測試劑盒告急，醫護隊伍告急，挑戰遠遠超出一省一城的能力所及。試想，如果其他省份、其他城市隔岸觀火，那么湖北省、武漢市在離鄂通道關閉后，將處在怎樣的水深火熱之中？恐怕會有更多的湖北特別是武漢居民感染病毒甚至是失去生命，最終其他地區也無法獨善其身，反而會深受其害。

所幸的是，黨中央一聲號令，人民解放軍、中央和國家有關部委、各省區市鼎力相助，340多支醫療隊、超過4.2萬名醫務人員火線馳援，19個省區市對口幫扶湖北省除武漢市以外的16個市州[5]。火神山、雷神山醫院僅用十幾天就拔地而起，先后有十多家方艙醫院星夜改建完成，從“人等床”向“床等人”的轉變得以較快實現。多位院士投身一線救治，傳染病學、重癥醫學、緊急醫學救援等頂級專家團隊齊聚武漢，救治能力大幅增強，診療方案不斷優化，感染率、病亡率雙雙下降，收治率、治愈率雙雙提高。

全國一盤棋、集中力量辦大事的優勢在全國馳援中充分彰顯，在最大程度上挽救了生命、維護了群眾的健康。

(四)公有制為主體

公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是我國社會主義基本經濟制度[6]。在新冠疫情應對中，公立醫院、國有科研機構、國有企業等發揮了主力軍的作用，民營醫院、民營企業也擔起了責任、發揮了積極作用。

以三級綜合醫院、傳染病專科醫院為代表的公立醫院在患者救治中發揮了中流砥柱的作用，廣大醫務工作者白衣執甲、義無反顧，承擔起檢查檢測、診斷治療、監護搶救等十分繁重的工作，治愈了數以萬計的患者，挽救了寶貴的生命。軍隊和國有科研機構快速推進科技攻關，在全球最早完成了新冠病毒基因測序，檢測試劑、抗體藥物及疫苗的研發不斷取得新進展。國有企業率先復工復產，有效促進了經濟社會秩序的恢復。部分企業緊急改造生產線，開足馬力生產、調運醫用物資和生活物資，有力保障防控需要和民生需求。不少地區的國有企業及其控股企業主動減免廠房、商鋪、寫字樓等所持物業的租金，幫助承租的中小微企業和個體工商戶渡過難關。

非公有制經濟在醫療救治、物資生產、物流配送、科技研發、復工復產中也發揮了重要作用。民營醫院也參與了援鄂醫療隊伍的組建；有的民營企業抓緊生產運送醫療物資、防疫物資和生活物資，科技型民營企業積極研發生產檢測試劑盒和抗病毒藥物，還有的企業在開展數字化轉型方面進行了有益探索。

社會主義制度與市場經濟有機結合，成功打出了統籌推進疫情防控和經濟社會發展的“組合拳”。

(五)共同的信念理念觀念

中華民族長期以來形成的偉大創造精神、偉大奮斗精神、偉大團結精神、偉大夢想精神與馬克思主義中國化的成果相結合，形成了諸多可貴的、共同的信念、理念和觀念。眾志成城、全民“戰疫”，離不開全國人民在思想上、精神上的團結。在共同的理想信念、價值理念和道德觀念基礎之上，全體人民堅決擁護黨中央決策部署，發揚愛國主義、集體主義和偉大團結精神。絕大多數城鄉居民都能自覺遵守疫情防控的相關措施，犧牲小我、顧全大局，最大限度減少人員聚集，最嚴格地落實居家觀察和隔離要求，在進出小區、村、工作場所、商超時積極配合查驗證件、測量體溫、登記信息等工作。

中國居民展現出來的自覺性和自律性非常出色。廣大群眾還展現出較強的自我服務意識和自我防護能力，主動學習和分享防疫知識，關注疫情發展，關心疫區動態，調整行為習慣，做好家庭消殺和個人防護，以實際行動參與到疫情防控的人民戰爭之中。

(六)以人民為中心的發展思想

增進民生福祉是發展的根本目的，發展為了人民、發展成果由人民共享，是國家治理體系和治理能力現代化的出發點，也是落腳點。

疫情發生以來，黨中央始終把人民生命安全和身體健康擺在第一位，將新冠肺炎納入乙類傳染病并按照甲類管理，果斷要求湖北省對人員外流實施全面嚴格管控，提出“四早”防控要求和“四集中”救治要求，堅決遏制疫情擴散勢頭，千方百計救治病患，醫保和醫療救助等措施及時跟進，疫情防控形勢加速向好、成果持續鞏固，守住了群眾健康安全的防線。

以人民為中心的發展思想，著眼點是滿足人民日益增長的美好生活需要，后者是多維度的，不僅有健康的需求，還有基本生活的需求、全面發展的需求等。在疫情防控中，生命第一、健康第一，同時也要統籌兼顧其他方面。在推動復工復產和疫情常態化防控中，黨和政府特別注重加大以穩就業為首的“六穩”工作力度，各地區各部門全面落實以保居民就業、保基本民生為重要內容的“六保”任務，織密扎牢基本社會安全網，兜住了民生底線。黨中央特別強調努力實現決戰決勝脫貧攻堅和全面建成小康社會的戰略目標，并沒有因為疫情就放松要求，而是毫不動搖地要確保如期實現，體現了對人民莊嚴承諾的責任擔當。

二、暴露于疫情中的治理問題

新冠疫情也暴露出治理體系和治理能力的短板和不足，需要深刻反思、吸取教訓，決不能回避矛盾、淡化問題，更不能瘡好忘痛、重蹈覆轍。

(一)部分黨員干部駕馭風險的本領不強

世界正處于百年未有之大變局中，原本就已經面臨民粹主義蔓延、地緣政治緊張、經濟增長乏力、全球治理倒退等挑戰。新冠疫情在世界范圍內大流行，客觀上沖擊了全球產業鏈，加之被某些不負責任的政客誤導，給本應加強的國際合作和本應持續的全球化蒙上了陰影。作為世界第二大經濟體和最大的發展中國家，中國不可能置身事外、獨善其身。

應對變局，需要強大的風險管理能力，包括風險的認識和準備、分析和研判、預警和溝通、應急和善后等方面。在2003年“非典”爆發以后，在應急管理“一案三制”的建立健全過程中，在近年來防范化解重大風險攻堅戰的實踐中，廣大干部對風險管理的認識逐步加深，相關的能力建設得到了越來越高的重視。然而，新冠疫情具有難以預料的未知性、經濟社會影響的廣泛性、國際國內相互傳導的復雜性，應對難度較大。疫情暴露出部分領導干部尚不具備必要的風險管理能力，習慣于風平浪靜、按部就班。一個突出的問題是，平時缺乏演練，因此在戰時也就缺乏必要的經驗支撐。一些預案措施在需要用的時候才拿出來學習，應急反應難免慢半拍。醫用防護物資的實物儲備不足，1月底醫用防護服儲備只有1.5萬件，還不到當時武漢一天用量的1/5[7]。思想準備、行動演練、物資儲備不充分的問題凸顯，折射出干部隊伍駕馭風險的本領亟待磨煉和提升。

(二)立法執法和依法行政存在漏洞

依法治國是治理現代化的內在要求，我國應對疫情的法律體系初步構建，但在疫情中也暴露出了一些漏洞。

比如，傳染病防治法、突發公共衛生事件應急條例等法規，對于新發現的或突發原因不明的傳染病缺乏細致的規定。在此種疾病被宣布為法定傳染病之前，對其的應急處置幾乎處于無法可依的狀態。又如，對于疾控、醫療、采供血機構以外的實驗室發現疫情及相關風險的，并沒有規定強制報告的義務。近年來，隨著健康產業的發展，社會上越來越多的生物醫藥、基因科技等企業具備了病原微生物監測能力，但他們在發現風險隱患后，不報告并不違法。再如，對于防疫所需的藥品、醫療器械等物資儲備，相關的法規只是籠統地規定縣級以上人民政府“負責”或“保證”，但對儲備的品類、規模、結構等尚無具體要求，法規條款缺乏可操作性。

2009年曾有媒體報道，中部地區某縣通過病歷造假來隱瞞手足口病實際發病人數，最后的處理結果僅僅是分管副縣長作出深刻檢查、縣衛生局和人民醫院負責人警告處分、疾控中心負責人免職，唯一因此丟掉工作的是一名救護車司機[8]。執法不嚴、處罰不利，給瞞報漏報傳染病疫情的類似行為提供了不恰當的信號。另外，在此次新冠疫情應對中，個別地方甚至還出現了濫用應急法規“搶物資”的事件[9]，已經涉嫌違法行政。

(三)傳統慈善組織適應新要求的能力堪憂

從傳統的統治到現代的治理，最主要的區別之一就是主體從單一到多元[10]。慈善組織等社會組織具有貼近需求、靈活多樣等特點和優勢，作為重要的主體參與國家和社會的治理，有利于解決社會問題、化解社會矛盾、增進社會福祉、促進社會公平[11]。在推進國家治理現代化的進程中，我國不斷改革完善社會組織的監管法規和政策，民辦非企業單位、社會團體、基金會等呈現出快速增加的態勢。

然而，在大量民間社會組織涌現的同時，一些由政府直接管理的社會組織轉型緩慢，難以適應新形勢新要求。2011年，“郭美美事件”對有著上百年歷史的中國紅十字會造成了巨大的負面影響。此次應對新冠疫情早期，湖北紅十字會又暴露出捐贈物資管理混亂等問題。在突發事件應對中，應急物資有必要統一調配，迫切需要紅十字會這樣的組織發揮樞紐作用，協調眾多民間社會組織，共同搭建起慈善捐助供方與需方高效連接的橋梁。然而，官僚化傾向、透明度不高、行動偏遲緩、公信力較低的傳統慈善組織，與新興的民間社會組織形成了一定程度的反差，與抗疫的緊迫要求相比也存在差距。

(四)保障人民健康的制度有弱項

預防為主一直是我國衛生健康服務工作的方針，預防醫學、公共衛生、疾病預防控制等事業在不斷發展。但也應看到，在實踐中存在健康服務重診療、輕預防的問題，與建設速度更快的醫療體系相比，公共衛生體系的建設是滯后的。“非典”過后，北京小湯山醫院關閉運行，全國僅有上海保留了因“非典”而建的臨床公共衛生中心。在一些傳統傳染性疾病的控制還未完全到位的同時，新發傳染病突如其來，包括武漢在內的很多城市普遍存在識別和應對重大突發傳染病能力不足的問題[12]。近年來，全國疾控人員數量出現了凈減少的不利趨勢。由于薪酬待遇偏低、職業上升通道狹窄，專業技術人才在持續流失。

分級診療制度在此次疫情應對中也沒有發揮出更加積極的作用。大部分社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院并不具備CT影像設備和核酸檢測能力，很多地方的家庭醫生無法及時對簽約服務對象的病情作出判斷或提供建議。本應擔當第一道防線的基層醫療衛生機構部分“失守”，大量病患不得不集中涌入高等級醫院，造成資源擠兌的同時也加劇了交叉感染的風險。即便是一些三級醫院和地區級醫療中心，也存在病房不符合傳染病隔離要求的問題，因而在收治床位緊張的同時還出現了一些病床閑置、不能用于新冠患者救治的不利局面。此外，專業護理人員的緊缺，也不利于危重癥患者的救治。

(五)基層社會治理的效能難以持續

如前所述，在新冠疫情防控中，社區工作者、志愿者、下沉干部們超常規、超負荷地工作，克服困難、舍己為人、不計回報，構筑了群防群治的堅實防線。在“非常時期”，來自上級和社會上的資源下沉到社區，防疫和生活物資有統一的調配保障。就算一時不到位，社區和村干部通過自掏腰包、動員居民也能解決不少問題。抗疫期間，絕大多數居民都能自覺配合社區的工作，有條件的地方還向一線社區工作者發放了工作補助。

然而在平時，“非常時期”的模式難以持續、無法復制，不能自動地轉化為治理效能。社區工作人員數量有限，服務意識和專業能力有待進一步提升，凡是需要地毯式、與群眾面對面開展的工作，完成起來都十分艱巨。社區工作者待遇較低，要充分調動他們的積極性、主動性和創造性并不容易，社區和村干部不可能長期保持抗擊疫情這樣高的工作強度，更不可能長期自掏腰包購買工作所需的物資。隨著疫情趨于穩定，來自上級的資金支持力度有可能減弱，居民的配合和動員不會像抗疫期間那樣自覺和高效，基層的官僚主義和形式主義也有重新抬頭的風險。

三、補短板強弱項的治理方向

針對新冠疫情中暴露出的治理問題，應抓緊對標黨的十九屆四中全會提出的目標任務，按照放眼長遠、平戰結合的要求，加快補短板、堵漏洞、強弱項，扎實推進我國國家治理體系和治理能力現代化。

(一)提高重大未知風險防范化解能力

廣大干部群眾身處于百年未有之大變局中，必須要充分認識潛在的和已經開始顯現的百年未有之重大風險。從國家體制的層面，要建立健全風險防范化解機制。從隊伍建設的層面，要多措并舉磨煉領導干部風險管理能力，特別是應對具有重大影響、非常規的、未知風險的能力。建議將風險管理作為干部培訓的必修課程，采取現場教學、案例教學、情景教學等方式，設身處地、身臨其境地進行研學，增強風險意識，提升風險研判、識別、處置等能力。應當把駕馭風險能力作為考核、提拔干部的重要依據，探索對地方黨政主要領導干部開展風險應對的壓力測試，模擬新發傳染病疫情風險、地緣政治軍事風險、重大決策引發風險等情景，全面考察和鍛煉風險防范化解能力。

全民族的風險意識和風險應對能力也需要采取切實的舉措來增強。建議在國民教育序列的各階段都加入和加強風險教育的內容，制定全民參與的災害應急演練計劃，明確時間表，盡早實現人人具備風險意識和災害應急反應能力。

疫情中暴露出醫用防護物資實物儲備不足的問題，也應引起足夠的重視。建議進一步健全統一的物資儲備制度，實物儲備和產能儲備相結合，做好糧食、醫藥、能源、救災及戰略物資的國家儲備，優化儲備的空間布局。

(二)增強法律法規可執行性

堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力，是國家治理體系和治理能力現代化的重要要求。從疫情暴露出的法治漏洞看，關鍵是從立法、執法、司法等方面多管齊下，增強法律法規的可執行性。立法不能尚空談，執法不能寬松軟，司法不能當兒戲。

在立法領域，應按照精細化的要求來制定和修訂法律法規。要注重增加具有較強針對性和可操作性的“干貨”條款，減少不明確、沒有罰則、無法執行的“水貨”條款。結合疫情，堵法規漏洞的重點，一方面是加快推動公共衛生和生物安全立法修法，另一方面是完善突發公共衛生事件應急、傳染病防治、禁止野生動物交易和食用等法律法規。通過科學立法、民主立法，筑牢防范化解重大公共衛生風險、保障人民生命安全和身體健康的法規防線。

在執法領域，要堅持有法必依、執法必嚴、違法必究的原則，事關群眾切身利益的一定要加大執法力度。對此次疫情中出現的行政違法行為要嚴格糾錯和問責，該道歉的道歉，該停職的停職，該辭職的辭職，該罷免的罷免，切實起到警示作用。

在司法領域，對于行政違法行為要依托督促起訴制度的建立、檢察建議工作機制的完善等途徑予以糾正。情節嚴重的，由檢察機關提起公益訴訟；涉嫌犯罪的，要堅決提起刑事訴訟。

(三)發展慈善公益等社會組織

2019年我國人均國內生產總值已突破1萬美元，接近世界銀行高收入國家的門檻水平。發達的社會組織網絡是高收入國家的標志性特征之一，我國每萬人擁有社會組織的數量剛剛超過6個[13]，與世界平均水平有明顯差距，與高收入國家相比更加滯后。社會組織植根城鄉基層、貼近百姓需求，為滿足美好生活需要提供了更加豐富的選擇，也為政策性的服務管理提供了重要的補充[14]。

針對傳統社會組織在疫情中暴露出的問題，應加快推進治理結構和治理機制變革，堅持去行政化、去官僚化的方向，推動其向樞紐型社會組織轉型，切實擔當好政府與民眾之間的橋梁與紐帶。

對于民間社會組織，建議在政府引領下依法依規地鼓勵發展，完善轉移職能、購買服務、財政補助、稅收優惠、人才保障等方面的扶持政策。應重點支持公益慈善、城鄉社區服務、行業協會商會、教育科技文化等類型的社會組織發展，“十四五”時期可以跨越式發展專業社會工作服務機構。此外，還應積極培育具有國際知名度和影響力的本土社會組織，塑造中國慈善、中國社工、中國志愿服務的世界級品牌，在全球治理中發揮民間機構的獨特優勢和作用。

(四)加強公共衛生和醫療體系建設

預防為主的方針要扎實落地，必須進一步加強公共衛生體系建設。建議興建一批區域性公共衛生中心，可以采取新建或在現有傳染病專科醫院基礎上改擴建等方式，綜合集成疾病診療、教育培訓、科普宣傳、高等級生物安全實驗室、藥物研發和臨床試驗、國際交流合作等功能。布局上應當重點考慮人口因素，建議覆蓋19個國家級城市群，向區域內城鄉居民提供同標準、普惠化服務。

疾控體制機制需要進一步理順。建議探索符合國情的疾病預防控制機構垂直管理體制，省級疾控中心可以加掛中國疾控中心省級分中心牌子，公共衛生中心、傳染病專科醫院可以劃歸疾控部門直接管理，綜合醫院傳染病科、感染科等相關科室日常診療信息可以與疾控機構實時共享。

針對疫情中暴露出的專業人員缺口，應重點擴大公共衛生和護理專業人員隊伍，加強培養培訓，提升薪酬待遇，拓寬職業上升通道。探索醫保和公共衛生經費用于人員隊伍建設、與服務掛鉤等機制，鼓勵多勞多得，形成吸引人才、留住人才的正向激勵。

在醫療方面，高等級醫院和基層衛生機構也都有提升的空間。一方面，可以依托三級甲等醫院、國家緊急醫療隊等載體，建設重大疾病救治平臺，組建跨學科的專業隊伍，常態化地開展應急演練，顯著增強重大突發公共衛生事件醫療應對能力；另一方面，應當賦予更多的鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心CT影像檢測、核酸檢測等功能，做實家庭醫生簽約服務，筑牢基層診療的第一道防線。

(五)強化對社區的全方位支持

社區是基層社會治理的基本單元，戰時是應急的堡壘，平時是服務的平臺，在國家治理中具有重要的基礎性地位。對社區的支持應當逐步從戰時轉向平時，從以防疫支持為主轉向全方位支持。

在大方向上，應加強基層自治、法治、德治的制度建設，探索常態化的資源投入和機制安排，推動重心下移和資源下沉，推進城鄉社區治理體系和治理能力現代化，提升精準化、精細化服務水平。在人員隊伍建設上，應支持社區和村“兩委”成員、專職工作者、社會工作專業人才、志愿者協同參與社區治理，打造專兼結合、質量并重的新型社區工作隊伍。從營造社區共同體的角度看，一方面可以鼓勵村民、居民共同參與制定和遵守村規民約，挖掘和傳承社區文化要素，增強社區共同體意識和凝聚力；另一方面要引導駐社區企事業單位和社區社會組織有序參與社區發展，開創共建、共治、共享的社區治理新局面。

社區服務是社區發展的一個重要抓手。建議加快推進城鄉社區服務體系建設，顯著提高社區服務中心、社區服務站的覆蓋率和利用率，制定社區設施、服務項目、人員配備的國家標準和地方標準，建立健全經費保障、購買服務等促進社區可持續發展的長效機制。可以引入社會組織參與社區服務，建議建設社區社會組織孵化基地，提供專業技能培訓、管理經驗輸出、活動場地和經費、人才隊伍建設等方面的支持。為了吸引更廣泛的社會力量進入社區、扎根社區提供服務，還可以面向城鄉基層設立社會工作服務站點和志愿服務站點，扶持社會工作者和志愿者。有條件的地區可以探索推進“互聯網+社區”“智慧社區”“智能社區”等建設，豐富社區服務的業態，不斷提高社區治理的效能。