公共物品的供給方式及其選擇

段 緒 柱

(黑龍江大學 政府管理學院，哈爾濱 150080)

基礎設施、公共服務等公共物品是社會發展的基礎，也是公眾生活的需要，政府要保證基本公共物品的供給。隨著社會的飛速發展，基礎設施、公共服務需求量劇增，單純依靠政府財政投入已難以滿足人們日益增長的公共需求，通過一定的制度設計動員、吸引包括私人部門在內的社會資源共同參與公共物品供給已成為重要選擇。2013 年 9 月，國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，“與人民群眾日益增長的公共服務需求相比，不少領域的公共服務存在質量效率不高、規模不足和發展不平衡等突出問題，迫切需要政府進一步強化公共服務職能，創新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務”[1]。2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”[2]。2019年3月7日，財政部制定的《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》明確規范了 PPP 項目應當符合的條件、新上政府付費項目原則、應符合的審慎要求、項目規范管理的基本要求等，并指出“采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會資本方”[3]。2019年11月19日，財政部審議通過了《政府購買服務管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，并于2020年3月1日起施行，《辦法》明確了購買主體和承接主體、購買內容和目錄、購買活動的實施、購買服務合同及履行、監督管理和雙方的法律責任，進一步規范了政府購買服務的全過程。公私合作是公共物品供給的重要方式，“形式上，公私合作是公共部門與私人部門通過契約實現相互協作，但公私合作的服務對象是社會公眾，因此公私合作實質上重構了政府與市場的關系，改變了公共部門與私人部門的關系樣態，政府與社會公眾間的直接委托代理關系轉變為政府、私人部門、公共服務消費者間的三重契約關系——政府與私人部門、政府與公眾、公眾與私人部門間的契約”[4]。選擇合理、高效的公共物品供給方式，健全公共物品供給制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。公共物品的供給有政府直接供給、市場供給、非營利組織供給、多主體合作供給等四種方式，每一種公共物品供給方式都有其各自的優勢，也面臨著不同的挑戰。要堅守公共物品供給原則，根據其性質、社會基本價值、公共物品需求的彈性和差異性等，確定合適的公共物品供給方式。

一、公共物品及其供給方式

一般來說，公共物品是指消費具有非排他性、非競爭性的物品。根據非排他性、非競爭性程度，公共物品分為純公共物品與準公共物品兩大類，其中，絕大部分物品是準公共物品。具有一定排他性的準公共物品市場能夠供給，但由于信息不對稱，公共物品的購買者與消費者不一，完全由市場供給將導致供給方獲取超額利潤，而需求方無力支付，也無法獲取相應的公共物品。此外，非營利組織是公共物品重要的輔助性供給者。

1.政府直接供給

政府是公共物品最重要的供給者。首先，公共物品的本質特征決定了政府提供的必要性。公共物品是公眾的基本訴求，是經濟持續發展、提高社會整體福利的基礎。為保證社會公平，提高人民生活水平，政府必須保證社會基本公共物品的供給。其次，公共物品的非競爭性和非排他性使價格機制不能有效發揮作用，市場不能實現公共物品的有效配置。非競爭性使“搭便車”成為很多人的選擇，從而導致市場上無購買者。事實上，非排他性使公共物品的供給者無法通過市場來彌補成本、獲取收益，這也導致一些公共物品既無供給市場，也無需求市場。最后，公共物品的外部性要求作為人民利益維護者、代表者的政府保證公共物品的有效提供。政府干預公共物品的生產，甚至直接提供是十分必要的，但政府干預并不等于政府完全直接供給，更不等于政府包攬一切，把政府提供簡單地理解為完全由政府投資、經營生產是片面的。

政府直接供給能夠保證全體公民獲取均等的基本公共服務，維護社會的公平正義，使社會擁有較為平等的生存和發展環境。但政府無法實現公共物品的完全直接供給，在一定時期內，政府的財政資源、支付能力有限，其無法徹底滿足社會的基本需求。另外，專業技術能力是傳染病防治等公共物品供給的前提，政府相關部門具有一定的專業技術能力，但專業設備缺乏、專業技術不足、人力資源不夠等使政府供給不足，甚至無法直接供給。

2.市場供給

當政府供給能力不足或非社會基本需求時，具有一定排他性的準公共物品可由營利組織通過市場機制供給。一定排他性使營利組織可以通過收費來彌補成本并獲取一定利潤，即可供給市場；需求方經供給者許可后才可使用，亦有需求市場。因此，在市場上，供給方可以獲得利潤，需求方也滿足了自己的需要。

市場供給效率較高、市場競爭等能不斷提高公共物品質量，降低公共物品供給成本，但市場機制能夠高效供給的也只是具有排他性的公共物品，無排他性的公共物品基本沒有營利組織提供。政府必須嚴格監管營利組織供給公共物品過程，保證公共物品的安全性與質量。在供給方壟斷公共物品市場時，其基本控制了公共物品供給數量及價格，政府要通過監管來保證營利組織供給的公共物品能夠滿足公眾需求，并且價格合理，以達到維護市場秩序的目的。同時，政府還要采取多種方式來保障社會基本公共物品的供給。

3.非營利組織供給

公共物品的特征決定了公共物品供給存在著市場失靈，以稅收等為財政來源的政府只能滿足多數人的普遍需求，部分人的過度需求和特殊需求無法滿足。當政府供給能力不足，市場供給無效或供給價格過高時，非營利組織則成為公共物品的重要供給者。

非營利組織不分配盈余決定了其始終以自己的使命為根本目的，不以營利為目標，能夠更好地回應社會訴求，滿足公眾需要。首先，能夠保障消費者與購買者的權益，降低公共物品供給成本。幼兒服務等特殊公共物品的購買者與消費者不同一，消費者不具有完全民事行為能力或表達能力，而購買者也無法知曉公共服務的質量，從而不能有效地監督營利組織。而非營利組織則不會利用信息優勢來獲取利潤，從而降低了公共服務的成本，保障了消費者與供給者的權益。其次，能夠高效供給特定領域的公共物品。特定領域、特殊群體急需大量相關公共物品時，政府、營利組織無法在短時間內擁有專業設施，提高專業能力，立即供給其所需的公共物品，而非營利組織則擁有專業領域的設施、專業技術人員和供給能力，能夠高效地供給。

非營利組織供給公共物品也存在一定局限。首先，非營利組織雖然是特殊領域緊急需求公共物品的重要供給者，但其供給能力有限且僅限于組織專注的領域，故只是政府公共物品供給的補充。其次，非營利組織收入不穩定使其公共物品供給存在一定風險。非營利組織的收入主要來源于政府購買公共服務和社會捐助。如果非營利組織以自己的使命為目的，依法履行與政府的合約，提供社會所需的公共物品，其收入會很穩定，公共物品供給能力也會越來越強。但有些非營利組織則希望通過提供公共物品來獲取社會聲譽，以此得到更多的機會，進而獲得更多自我利潤，說到底，經濟利益才是其根本目的；有些非營利組織的社會捐贈很少且不穩定；有些非營利組織社會捐贈是其收入主要來源，但捐贈使用不規范，透明度低，公信力下降，導致公眾捐贈越來越少。因此，收入不穩定會使非營利組織公共物品供給不穩定。最后，三重契約內在風險及契合不足導致公共物品供給失敗。政府購買非營利組織公共服務將政府與社會公眾間的委托代理關系轉變為政府、非營利組織、公共服務消費者間的三重契約關系——政府與非營利組織、政府與公共服務消費者、非營利組織與公共服務消費者，任何一重契約出現問題或契約契合程度低都會導致非營利組織公共物品供給失敗。

4.合作供給

單一主體無法完全回應社會需求供給所有公共物品，以政府為主的多主體分工協作是公共物品供給的重要方式。政府是公共物品最重要的供給者，非營利組織是一些公共物品的重要供給者，營利組織是具有排他性公共物品的重要供給者。多主體合作方式主要有政府與營利組織合作、政府與非營利組織合作，非營利組織與營利組織合作，政府、非營利組織與私人營利組織合作。雖然職責不同，供給能力、供給內容各異，但每一類主體都有自己的供給特點和優勢，同時也面臨各自的挑戰，多主體協作能夠彼此彌補，既發揮每一主體的優勢，又彌補單一主體的弱點，共同保障公共物品的供給。

政府雖承擔著供給所有公共物品的最終責任，但其財政能力、專業技術能力有限，事實上無法供給所有公共物品、滿足多樣化的社會需求。非營利組織能夠降低政府公共物品供給的信息成本、監督成本，彌補政府特殊公共物品供給的不足，滿足社會的多樣化需求。由于收入不穩定、運行不規范等原因，非營利組織供給公共物品存在失靈現象，政府通過監管保證其圍繞目標規范使用資源。當非營利組織無法繼續提供社會急需公共物品時，則保證其供給，以滿足社會的合理要求。營利組織能夠高效供給具有排他性的公共物品，減少政府不必要的財政支出，但營利是其根本目標，其基本不提供無法排他的公共物品，而且有些營利組織利用信息優勢獲取利潤，侵犯消費者的權益。政府是營利組織的監管者、市場失靈的治理者、公共物品的最終供給者。非營利組織不會利用信息優勢謀利。有鑒于此，政府、營利組織、非營利組織應采取協作方式，共同保證公共物品的供給。

二、公共物品供給方式選擇

公共物品供給方式由供給主體擁有資源、專業能力、公共物品的性質、需求緊急程度等來決定。政府必須遵守法治原則、公開公平原則、可持續原則、協同性原則，從技術標準、需求標準、倫理標準、交易費用標準等角度全面分析供給方的供給能力，以綜合判斷，確定合適的公共物品供給方式。

1.公共物品供給方式選擇的原則

一是法治原則。政府必須依法行政，按照法律賦予的權限，法律規定的規則、程序，公開、公平、公正地確定公共物品供給方式。首先，要健全法律法規，明確公共物品供需雙方的權利與責任、公共物品供給方式及其選擇的基本原則與程序。相關各部門、地方政府根據本部門、本地方具體情況制定公共物品供給規章和地方法規，并健全公共物品供給規則體系。法律和規章制度明確規定公共物品供給的基本標準、方法和程序，保證公共物品供給的制度化、規范化。具體的政府部門可將其職責范圍內的公共物品供給及供給方式選擇規定進一步細化，以增強法律法規的操作性和可執行性。其次，根據現實條件與公共物品性質及需求緊急程度，依法確定供給方式，并全過程監管公共物品供給。公共利益是公共物品供給方式選擇的最高標準，政府要切實履行自己的職責，嚴格自我規范與約束、不違法越權、利益部門化、監督供給方，保證公共物品能夠保質保量地滿足社會公眾需求。最后，依法解決公共物品供給過程中的矛盾。公共物品供給方式多元，供給的矛盾也類型多樣，如政府供給與公眾需求不一致，營利組織與社會公眾沖突，非營利組織供給無法滿足社會需求，政府與營利組織、非營利組織合作供給的矛盾，等等。政府在解決矛盾時需依法處理，以維護各方的合法權益。營利組織、非營利組織、社會公眾通過行政復議、司法訴訟等方式維護自己的權益。行政復議機關依照法定程序審查具體行政行為，以維護營利組織、非營利組織、社會公眾的合法權益。人民法院依法裁判，以保障各方合法權益。在合作供給公共物品產生矛盾引入司法程序時，合作合同是司法裁判的重要依據。

二是公開公平原則。不涉及國家秘密或商業機密時，公共物品供給方式的選擇標準、過程、結果全部公開。一方面，選擇過程的公開透明推動了政府自我約束，給社會監督提供了足夠的機會與信息，促進了公共物品的高效供給。另一方面具有資質和供給能力的營利組織、非營利組織都能夠參與公共物品供給，充分的競爭能夠提高公共物品的質量，降低供給成本。市場供給、非營利組織供給、合作供給公共物品時，應公開公平地選擇供給主體、確定合作對象。公開準入條件，符合條件的供應者都可公平地參與競爭，實現公共物品供給主體或合作對象的選擇程序公平與結果公平。此外，還應建立公平合理的公共物品供給主體或合作對象選擇規則、方式，并遵守相應的規則。

三是可持續原則。公共物品是公眾生活的基本保障，必須保證穩定供給。首先，確定公共物品供給方式能夠保證公共物品的可持續供給。市場供給、非營利組織供給與合作供給公共物品時，供給主體的選擇與合作對象的確定，需將其技術能力及發展潛力、持續供給能力作為重要的評價指標，以保證公共物品的持續供給。其次，政府、營利組織、非營利組織都要嚴守法律、切實履約、協同合作，保證公共物品供給的可持續性。

四是協同性原則。政府是公共物品供給的最終責任承擔者、規則制定與執行者、民意匯聚與表達者、爭議的仲裁者、公共物品供給的監管者；營利組織是公共物品的供給者、所有者，利潤最大化的實現者；非營利組織是一些公共物品的重要供給者。歸根結底，各方只有相互協作才能保證公共物品的長期高效供給。首先，以公共利益為最終目標，實現自我多重角色的協同一致。政府多重角色蘊涵著潛在的內在沖突，即合作契約簽訂者與民意匯聚和表達者的沖突、營利組織的合作者與公私合作規則制定者的沖突、合作契約簽訂者監管者與最終責任承擔者的沖突等。建構科學、協同的制度體系，通過有關各方的相互制約來保證政府角色的實現，避免使潛在沖突實質化，以保證公共物品的有序供給。營利組織遵守法律與合作契約，供給合格足量的公共物品，獲得一定利潤，并不以利潤最大化為目標，履行自己的合同約定。其次，政府、營利組織、非營利組織與社會公眾協作一致，保證公共物品供需平衡。建立健全準入—退出制度完整的公共物品供給體系；建立政府、營利組織與消費者間利益共享和風險分擔機制，引入第三部門，從而降低政府、社會公眾評估營利組織的信息成本與監管成本。

2.公共物品供給方式選擇的標準

一是技術標準。首先，根據專業技術能力確定公共物品的供給主體與供給方式。專業技術能力決定著一些公共物品能否供給，供給的主體、供給時間與供給成本。傳染病防治等所需的公共物品只能由擁有專業技術能力的非營利組織或營利組織供給。高度專業化不但能確保供給公共物品的適用性，而且能縮短供給時間，減少社會恐慌，最大程度降低社會損失。 其次，技術上能否排他，排他的成本與收益是公共物品供給方式選擇的重要指標。技術上能夠排他意味著公共物品提供者可以通過收費來彌補成本并獲取一定利潤，營利組織也有動力提供此類公共物品。隨著科技的進步，一些原來技術上無法排他的公共物品可以排他了，營利組織也成為該類公共物品的供給者。事實上，由于金融技術的發展和現代金融工具的出現，私人部門可以通過資本運作來獲取更多的資源，以供給原來因成本過高而無法提供的公共物品。

二是需求標準。公共物品是社會發展的基礎，但政府財政狀況、社會支付能力、科技水平等決定著一定時期公共物品的可能供給量，這就需要根據社會需求的緊要程度和需求量來確定公共物品的供給次序、供給量及供給方式。

首先，確保社會急需公共物品的供給。傳染病、自然災害等突發事件不僅使受侵害者陷入困境、無力應對，而且傳染病等也會帶來巨大的社會風險，此時所急需的公共物品既可能是專業物品，如檢測劑等，也可能是每個人都需要的日常用品，如口罩等。對此，一方面，政府要通過各種方式儲備物資、設備，保證短期內急需設備與物資的供應；另一方面也要與企業簽訂協議，甚至支付一定的準備金讓企業儲備生產能力，當社會急需時便能在很短的時間內予以供給，維護社會的安全與秩序。

其次，保證特殊人群必需公共物品的供給。殘疾人等特殊人群必需公共物品的需求量有限，完全依靠市場很難滿足他們的需求，各級政府須保證特殊人群必需公共物品的供給。政府及其職能部門能夠直接提供的即直接提供，無法直接供給的，可聯系相關領域的非營利組織予以供給，或者通過公私合作向營利組織購買該類公共物品。

最后，保障人們普遍需要公共物品的供給。一般情況下，人們生活普遍需求的公共物品要供給有序、供給量充足，但一些需求彈性低的公共物品完全由市場供給會導致供給價格過高，公眾無法承受。政府嚴格控制供給價格導致市場主體無太多利潤，則可能會產生供給不足。對于此類公共物品，政府能夠直接供給的可直接供給，直接供給無法滿足社會需要時，非營利組織是重要的補充；此外，還可通過稅收優惠、公私合作等方式提高營利組織的供給動力，以保障人們普遍需要公共物品的供給。

三是倫理標準。公共物品供給必須遵循社會倫理與價值。自由、平等、公正等是公共物品供給的重要標準。政府提供基本公共物品是實現社會公平的重要手段，首先，公共部門提供公共物品可以使低收入者享受到福利，有利于福利分配的公平。其次，公共部門提供公共物品，公眾免費均等消費，保障了社會公平，使每個公民都能享受到基本的公共服務。

在實踐中，平等有絕對平等和相對平等兩種基本原則。絕對平等原則保證人們在權利、法律和機會方面完全平等，適用于根本平等、形式平等和機會平等。相對平等原則是非基本權利分配的基本原則，適用于結果平等，而非基本權利則根據對社會的貢獻度進行分配，即“多勞多得，少勞少得”。涉及根本平等、形式平等、機會平等的公共物品應采取絕對平等原則供給，保證所有公民能夠平等地獲得基本公共服務。在維護公民基本權益的基礎上，非公民基本權利領域可采取“多勞多得，少勞少得”，這樣社會才會人人奮進，更有活力。

公共物品供給的倫理標準不是某個單一價值，更不是以單一價值作為一切的最終標準。每一種價值都有其合理性，但價值之間存在著一定的沖突，如過度強調結果平等，社會則不夠公正，也在一定意義上侵犯了個人自由。公共物品供給的倫理標準是在尊重每一種價值基礎上的價值體系，因此要保證每一種價值基本實現，同時彼此矛盾又不激化，社會才能夠接受。

四是交易費用標準。不同公共物品供給方式的交易費用不同，需理性分析各種供給方式的交易費用，以確定公共物品的供給方式。首先，權衡公共部門與私人部門供給公共物品的技術和能力。當政府沒有能力提供公共物品或直接生產公共物品成本過高時，交由非營利組織、私人部門提供或公私合作提供。其次，分析各種供給方式的總成本(包括公共部門的決策成本、執行成本、監督成本、信息成本，社會公眾付出成本)與社會整體收益，選擇整體收益更大、成本更合理的供給方式。

每一種標準都只是公共物品供給需考慮的一個方面，要在全面分析公共物品的性質、需求緊急程度、社會基本價值規范、社會需求的彈性與差異性、交易費用的基礎上，綜合判斷，以確定合理、高效的公共物品供給方式。

3.公共物品供給方式的選擇

在堅守原則的基礎上，根據各標準綜合分析公共需求的性質與數量、政府財政狀況、現有供給主體供給能力及可持續性，以更好地選擇公共物品的供給方式。

政府直接供給。市場無法提供的公共物品、為市場有效率運轉提供條件的公共物品，可以以政府直接供給為主，且由非營利組織輔助提供。政府負責保障社會和平有序、維護社會公平公正、保護產權者合法權益、市場公平競爭、依法解決社會矛盾，并懲處違法犯罪分子。

市場供給。有足夠多的營利組織供給公共物品，且供給能力充足，產品質量有保證，可以選擇市場供給。首先，選擇具體供給主體信息公開，選擇標準、程序要公正透明，這樣既擴大了政府的選擇范圍，提高了公共物品供給的社會效益，也促使了營利組織提高產品質量，降低供給價格。同時，要科學評估競標者的資質，明確甄選的具體標準。建立公開、公正、公平的競爭平臺，將招投標全過程及結果公開。其次，選擇過程規范化、制度化。規范政府公共物品供給主體選擇過程與行為，按照預定的選擇標準和程序進行選擇，可以充分運用市場競爭機制，以促進營利組織之間的公平合理競爭。

非營利組織供給。非營利組織的公益性與非營利性決定了其是公共物品的重要供給者。非營利組織是特定領域、特殊群體急需公共物品的重要供給者，對此，政府沒有更大的選擇空間和余地，但要監督公共物品的質量、特殊群體需求滿足狀況，并采取各種方式保證急需公共物品的供應。社會公共物品的需求多樣，政府無法滿足所有人的訴求，具有一定排他性的公共物品市場能夠供給，但部分公眾卻無支付能力，所以非營利組織就是這部分公眾公共物品的供給者。

合作供給。合作供給公共物品的方式有多種，政府與非營利組織基本目標一致，選擇合作對象時主要關注非營利組織的供給能力。政府與營利組織合作供給公共物品最為普遍。公私合作市場可分為完全競爭市場，供方壟斷、需方競爭市場，需方壟斷、供方競爭市場，供需雙方壟斷市場和“無市場”狀態。不同類型的市場有不同的特征，需根據五類市場的不同特征，建立相應的公私合作對象選擇模式。在完全競爭公私合作市場中，政府與營利組織都有巨大的選擇空間，應通過充分競爭，雙向選擇，以確定最終的合作對象。在供方壟斷、需方競爭公私合作市場中，雖然政府選擇受限，但要嚴格把握準入標準，保證供方資質，加強對營利組織的服務價格、運營狀況的監管，以防止少數營利組織控制公共物品市場。在需方壟斷、供方競爭公私合作市場中，政府擁有充分的選擇自由，要規范合作對象選擇的規則和程序，通過招投標等方式實現供方之間的充分競爭。另外，還要健全監督機制，避免權力尋租。在供需雙方壟斷公私合作市場中，雙方選擇空間有限，政府可以根據社會需求和營利組織基本狀況，確定基本選擇標準，通過談判、協商等方式確定合作對象。在“無市場”狀態下，政府沒有選擇機會，應通過科研獎勵、資金投入、稅收優惠等方式培育供給者。實際上，政府、營利組織、科研機構的群策群力、相互協作可以推動營利組織與科研機構的專業能力成長，也可以進一步提高公共物品的供給能力。