中國國家治理結構的邏輯演進、特征及其評價

徐 海 燕

(中國社會科學院 政治學研究所，北京 100028)

一、治理體系與國家制度優越性的發揮

在國家治理體系的諸多要素中，制度發揮著根本性、全局性、長遠性的作用，國家治理的一切工作都需依照制度展開。國家治理體系首先要靠制度建設來提高國家治理的科學化、規范化、程序化水平。但是，國家治理并不只是局限于單向度的自上而下的一系列制度、規定、條例，更是一系列制度之間的運行機制的和諧運轉。聯合國全球治理委員會(CGG)將治理手段看作是“個人和機構管理共同事務的諸多方法的總和”，其“既包括正式機構和制度，又包括運行的非正式安排”[1]。也就是說，使用治理手段完成對國家的治理，可以“使相互沖突的或不同利益得以調和，并可以維持行動的持續性”。這恰當地說明了治理機制對彌補國家制度治理缺陷的重要性。2019年10月，黨的十九屆四中全會審議并通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》就說明了治理機制與國家制度之間的邏輯關系，即 “我國國家治理的一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開”，國家治理體系和治理能力是“中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”[2]。

總的來說，中國特色社會主義制度與推進國家治理體系和治理能力現代化之間的關系不外乎四種，即必要關系、充分關系、充分必要關系及不充分且不必要關系。而現代邏輯學中的不充分的必要關系則可以恰當地說明兩者之間的關系。如果我們把制度優勢看作情況A，把國家治理體系和治理能力看作情況B，兩者之間的關系可以解讀為：現代化的國家制度是國家治理能力的前提和內核，現代化的國家治理體系的建構是隨著制度建設不斷發展完善的，是植根于本國歷史傳統和政治現實的產物。歷史上，由于西方資本主義國家率先完成了從傳統到現代化制度的轉型，實現了經濟騰飛，其政治制度及其治理體系也因此具有了某種“現代性”的特征，為后發國家提供了可供借鑒的經驗。但西方意識形態的偏見和西方中心主義的傲慢卻將這種帶有典型西方特色的“現代性”變成了“普適的”政治價值觀，并向全世界推廣。在“第三波”民主化浪潮中，通過“制度模仿”構建起來的獨聯體、東歐各國，以及西亞、北非、拉美等國家，在其后的政治實踐過程中出現的種種“政治亂象”說明，如果不能根植于本國的歷史現實，僅僅靠移植、復制所謂的“現代性”制度則必然會陷入治理的泥潭，反而拖累國家前進的步伐。當前，中國正處于全面深化改革和系統整體設計推進改革的新時代，堅持社會主義制度的守正十分重要。

國家制度雖是國家治理體系建構的內核，是形成科學化、規范化、程序化國家治理體系的保障。但并不意味著，現代化的國家制度的建立必然會形成強大的國家治理能力。中國特色社會主義制度體系作為經過檢驗的、科學的制度體系，在不同的歷史時期，為保證中國特色社會主義制度優勢的發揮，對國家治理體系和結構進行了不斷的探索，展示了不同的特征。

二、三大治理結構及其內涵

中國特色社會主義國家治理的思想是隨著實踐發展逐步深化的。從中國社會主義制度初期的“社會管控”到改革開放時期的“社會管理”，再到黨的十八大以來形成的“社會治理”理念，均是不同時期中國經濟體制、社會結構、利益格局深刻變化的反映。自新中國成立以來，中國特色社會主義治理體系形成了三大結構，具體特征如下：

一是權力本位下的全能型治理結構。中國社會主義制度建立初期，在特殊的國內外環境下，探索建立了權力本位下的全能型治理結構。1956年，毛澤東在探索社會主義發展道路的“開篇之作”《論十大關系》中提出，為建設一個強大的社會主義國家，必須“有中央強有力的統一領導”，必須有“全國的統一計劃和統一紀律”[3]。在此方針指導下，國家以“秩序”為取向，建立單中心、科層制的管控體制，以實現對市場和社會的控制、支配。具體來說，在計劃經濟體制下，國家以管制為手段，在城市實行公有制、農村實行集體所有制，實現整個社會的“組織化”。經濟單一結構和城鄉二元化的劃分，使政府有效地深入到社會的微觀個體中進行直接管理，以運動式的動員方式展開國家建設，充分發揮了社會主義“集中力量辦大事”的優勢。

應該看到，這種治理范式在當時特定的社會歷史條件下有其合理性，可以集中發揮國家、市場、社會的作用，加快實現中國的現代化建設之路。但在實施過程中，全能型的治理范式也顯露出固有的缺陷，因權力過于集中，管得過多、統得過死；在科層制下，機構設置重疊、結構臃腫、層級過多，制約了治理效能的發揮。而高度的集權，弊端則在于抑制國家、地方、企業、社會的積極性和創造性，最終必然導致整個國家缺乏活力。

二是權力與權利對沖下的績效型治理結構。經濟體制改革和對外開放使市場成為資源配置的基礎性力量。經濟結構的多樣化導致了社會利益主體的多元化，傳統自上而下的“管控”已經不能有效地使社會主義制度的優勢發揮作用。政府通過加強各個領域的“管理”對市場和社會進行規范。為了充分發揮市場和社會的積極性，黨政機關承擔了制度的設計者與建構者責任，一方面，“集中”了國民經濟和經濟體制的重大權力，為市場和社會提供基礎設施和公共服務，運用規范化、組織化的管理手段創造有序的社會環境，以實現戰略性的發展； 另一方面國家對社會主義的本質有了新的認識，以“解放和發展”生產力，“實現共同富裕”為目標，提出社會主義“優越性”在于“調動廣大人民的積極性”[4]。政府以“賦權”“讓利”為導向，對國家、市場、社會之間的關系進行重塑[5]，即向基層政府賦權讓利，激活地方政府謀求自我發展的能動性；放松對市場的管制，讓市場更好地發揮作用；培育和孵化社會組織，建立以發展績效為導向的活力型社會，最終形成集中“權力”和放開“權利”的“對沖”。

與此同時，放權讓利與屬地化管理使基層政府財政決策權和地方規劃的權重增加，資源和集權化程度高度集中，基層政府在企業動員、土地征購、城市化項目中的主體性地位和決策性作用不斷增大，地方主義、部門主義、行業主義、寡頭主義、特權主義現象滋生，官商勾結、權力尋租等消極現象頻生。此外，將政府的實際“謀利”能力作為考核也客觀形成了基層政府治理過程的利益導向，引發政府重經濟輕民生、重當前輕長遠，以及部門為謀求自身利益而發生的 “行政擴權”現象。

三是“一核多元”的協同型治理結構。黨的十八大以后，中國社會主義建設進入了從站起來、富起來到“強起來”的新時代。中國也面臨陷入 “修昔底德陷阱”“中等收入陷阱”“塔西佗陷阱”的危險。市場開始在資源配置中發揮決定性作用，社會結構、利益格局和思想理念都發生了廣泛而深刻的變化。中國社會的主要矛盾從“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。國家在管理能力和經驗不斷積累的基礎上，對原有的治理結構進行了反思和總結，對各領域的工作進行“統籌考慮”“科學配置”，實現了國家組織機構和管理體制的系統性重構，形成了新時代“一核多元”的協同型治理結構。

中國共產黨在治理結構中發揮“領導一切”的“核心作用”，以維護國家利益和國家安全為目標，擔負著維護秩序、提供服務、增進利益的責任； 同時又將全面從嚴治黨貫穿到治國理政的全部活動中，以全面“從嚴治黨”為重點，打造“合格的”“強有力的”“善于領導的”執政黨。2015年和2018年兩次修訂的《中國共產黨紀律處分條例》，無論在體系架構上，還是在內容上，都更為科學化、更具有可操作性[6]。在黨的十八屆三中全會提出建設法治中國的命題后，黨的十九大將所有公職人員納入國家監察范圍；2018年3月出臺的《深化黨和國家機構改革方案》提出建立國家監察委員會后，如今已經實現了“巡視”“監督”的全覆蓋[7]，行政機構依法治理已經邁出重大步伐。

政府是推進社會協同的主導力量。為了提高政府的治理能力和水平，充分發揮政府的主導優勢，中央政府以建構服務型政府為目標，分別在2013年、2018年進行了兩次大部制改革，將涉及民族、宗教、意識形態等重要部門納入黨的部門進行強化管理和歸口管理；把更多行政資源從事前審批轉到加強事中事后監管和提供公共服務上來。在打造強有力核心的基礎上，國家為維護主權安全，解決威脅國內安全的急難險重問題，成立了以“國家”和“中央”牽頭的各類“領導小組”和“委員會”，例如中央全面深化改革委員會辦公室、中央外事工作委員會辦公室等，并在2017年設立了中央軍民融合發展委員會辦公室，以加強中央對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導，強化決策和統籌協調職責，對相關領域重大工作進行頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實。

治理的“協同”還體現在社會領域。繼黨的十六大提出建構“社會協同”與“公眾參與”的“社會管理”新格局后，國家又提出了“治理”理念，并將治理的重點放在基層城鄉區域，孵化、賦權體制外社團的發展，對接全球化和數字化，以“共建共治共享”為目標，通過與社會各組織對話、博弈、妥協凝聚共識，找到全社會意愿和要求的最大化，實現“最大公約數”治理。2019年以來，基層治理的理念創新層出不窮，在黨的十九屆四中全會提出的“城鄉基層治理體系”“ 社會治理共同體”“社會治理體系”的新內涵中，突出了“協同”理念，并將“城鄉基層治理體系”的內涵界定為黨委領導的“自治、法治、德治”相結合的治理體系；將“社會治理共同體”的內涵界定為“人人有責，人人盡責，人人享有”。此外，黨的十九屆四中全會還將“民主協商”“科技支撐” 納入社會治理體系的內容，充分體現了“組織核心+社群參與”的新型治理理念。

三、國家治理特征及其評價

新中國成立70年來，中華民族之所以能實現從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，最根本的原因是在黨的領導下建立了一套符合國情的制度體系。從社會主義制度建立至今，在不同時期，政府都著重解決在治理過程中存在的“錯位”和“缺位”問題，不斷推進從全能型政府、效能型政府，到服務型政府的角色轉換，實現從“統治”到“治理”的轉變，初步形成了內生型治理模式，最大程度地激發了中國特色社會主義制度的優勢和潛力，內生型治理模式主要有以下四個特征。

一是黨政主導型治理。黨和國家的職能體系作為中國特色社會主義制度的重要組成部分，是“治國理政的重要保障”[8]。“在我國，中國共產黨是最高政治領導力量，居于國家治理體系的核心地位”。中國共產黨是國家治理體系和治理能力現代化的頂層設計者、統籌推進者和法治引領者。從社會主義建設初期的黨政一體體制，到改革開放時期的黨政分開改革，再到全面深化改革、系統整體設計推進改革的新時代，黨的集中統一領導在不同時期都居于核心地位。

在社會主義建設初期，中國共產黨的綱領政策通過國家權力機關直接貫徹到全社會，充分發揮黨的理論、政治、組織、思想優勢，“集中力量辦大事”，加快了社會主義的建設步伐；改革開放后，中國的政治體制改革先后提出“黨政分工”“黨政分開”，并通過改變領導方式和工作方法，有所為有所不為的方式，調動了全社會、全體人民建設社會主義的積極性；新時代，在“五位一體”的社會主義建設中，黨發揮著“核心的”“領導一切的”作用，以維護國家安全和利益為首要目標，成立多個“中央”及“領導小組”，集中掌握重大決策權，發揮黨中央集體智慧，群策群力，以“新型舉國體制”的方式協同攻關，積極應對急難險重問題。與此同時，還堅持全面從嚴治黨，并把依法治國和依規治黨結合起來，充分發揮黨的活力和戰斗力。由于中國共產黨具有強大的執政能力、動員能力、應急能力和糾錯能力，從而取得了社會主義建設的巨大成就。當前，在逆全球化、環境污染、階層分化、恐怖主義日趨嚴峻的形勢下，保持黨的領導力尤具特殊意義。

二是系統集成型治理。中國這樣一個龐大的國家是一個非常復雜的系統，對其進行治理不應忽視其體系內部存在的諸多相互關聯的要素。為此，中國自古就建立起中央集權的行政管理體制，形成了“系統集成”的治理理念。在中國社會主義制度建立后，也積極地遵循這一國情和歷史規律進行治理。

第一階段治理的“集成型”是指黨和政府在新中國成立初期，以維護國家利益為目標，集中國家的人力物力財力來保障實現關系國家生存和發展的重大事項的舉國體制和運行機制。“系統型”體現在將政府—市場—社會全部納入國家治理規劃的視野，在“全國一盤棋”的原則下進行頂層設計，以行政計劃作為配置資源的方式，構建全覆蓋、國家化、層級化的制度體系并展開國家治理，充分體現“集中力量辦大事”的特點。

第二階段是改革開放時期形成的“權力集中與權利開放的對沖結構”。社會主義市場經濟體制的建立，使政府、市場和社會關系有了重大突破，市場和社會的自主性開始增強。為了充分發揮市場和社會兩個方面的積極作用，國家采用“收放結合”的治理策略，在“集中”關系國計民生等重大事項權力的前提下，把配置資源手段讓渡給市場，使其發揮“基礎性”作用。通過“權利開放”充分調動、激發社會全體成員建設現代化國家的積極性。而這一制度安排也充分展示了社會主義“解放和發展生產力”的優勢。

第三階段是新時代形成的“一核多元的協同治理結構”。其是在市場配置資源起決定性作用的前提下，對國家、市場、社會關系的再次優化，并以實現發展和維護安全為最高目標，將基層治理與中華民族偉大復興的“中國夢”相結合，通過打造權力關系明確、等級層次有序的組織結構，運用多種政策工具，科學統籌、協同攻關，在基層實現系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，整體推進國家治理體系的現代化。

三是內生型治理。“內生型”治理模式是在對中國國情、歷史、文化傳統的全面考量基礎上形成的，其不是盲目地照搬照抄別國經驗。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為中國一項基本政治制度，其順利運行可以有效避免一黨執政缺乏監督、而多黨輪流執政又會導致惡性競爭的弊端。

在“為了誰”和“依靠誰”的問題上，中國的國家治理既有“為了人民”的價值指向，又有依靠“人民團體”的深厚動力。黨的十九大報告指出，“不忘初心，方得始終。中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”[9]。中國共產黨作為執政黨，在革命、建設、改革的不同時期都遵循這一宗旨，將最廣大人民的智慧和力量凝聚到改革上，最大程度地激發人民群眾投身到社會主義現代化建設中來，取得了社會主義的不斷勝利。黨的十九大以來，為了讓人民有更多的“獲得感、幸福感、安全感”，中國政府從提高保障和改善民生水平、加強和創新社會治理兩個方面進行部署，“努力使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”[9]。當前，中國共產黨仍將“滿足人民對美好生活新期待必備的制度”[2]作為中國社會主義重要制度體系完善的重點。這些舉措與資產階級國家以資本為中心，為少數精英服務的治理理念有著本質區別，也突出表明了中國社會主義政權的性質和本質。

此外，中國對治理模式的理解還超越了他國模式中所謂的強政府—弱市場，或者弱政府—強市場的非此即彼的“二分法”選擇，而是立足于自身實踐，更加重視內部的系統性和協同性，以建設服務型政府為目標，通過激發積極性，尋找社會、市場和政府的最佳結合點來最大限度地發揮社會主義國家的優勢。

四是效能型治理。黨的十九屆四中全會提出了“把制度優勢更好轉化為國家治理效能”的命題，這顯示出效能是社會主義治理的題中之義。“效能”(efficiency)最早可以追溯到1520年出現的拉丁語efficax，有“功效、效率”之意，現代牛津詞典對它的解釋有“有力、有效、高效”的意思。劍橋詞典則將其解釋為“以集約的方式有效利用資源”。此外，物理學中的效能還指某種物質在機器運轉過程中通過相互作用所能發揮的最大作用。

治理高效首先與治理主體的能力相關。在不同時期，盡管政府對經濟社會的管理重點和策略有所差異，但政府職能的精簡、調整和規范卻是一脈相承的過程，一方面表現為橫向部門的跨界整合，這可以推動扁平化管理，防止政出多門；另一方面表現為實施縱向賦權，理順權責關系，優化配置權力，形成垂直管理的聯動機制。當前，在農村基層廣泛實施的黨支部書記和村委會主任一肩挑制度就改變了村兩委因意見不同而出現互相推諉的現象，使權責關系更為明晰。在市場作為配置資源的主體作用下，提倡建立“親”與“清”的政商關系也是為了保證治理主體的強大穩定和戰斗力。

其次治理高效還體現在對現代化信息技術的推廣和運用上。當前，互聯網、云計算、大數據等信息技術正深刻改變現代國家的治理方式：信息技術允許通過準確的數據分析來有效彌補依靠個人決斷和感性經驗的傳統決策的缺陷，實現政治決策的民主化和科學化；信息流可以突破地方區域分割的藩籬，克服傳統科層化政府治理條塊狀的缺陷，加深區域范圍內的深度協同合作。另外，信息技術還實現了人與人之間信息的無縫銜接，實現了社會治安、環境、安全和信息資源的聯動管理。

中國政府還特別重視信息科技在治理中的作用，深度融入信息革命之中，將科技創新、科學普及作為實現創新發展的兩翼[10]，提出了建設“創新型國家”，將“科技支撐” 納入社會治理體系的內容，加強“移動通信、大數據、智能機器人”等關鍵核心技術研發[9]。在實踐中，將政府的服務寓于數據化的服務流程中，利用大數據管理平臺實現歸口管理、統一指揮和日常監督；通過移動互聯網信息技術，使政府從“線下的”窗口式管理，轉向“線上的”自助式全天候管理；依據大數據構建的管理平臺，通過持續的數字流的方式來動態感知民眾訴求，以有效應對結構日益分化的社會，及時應對利益訴求多元化的民眾，并根據事態的屬性、解決的難度和解決策略做出更精細的分析，真正達到決策科學、對策精準的目的，最終實現各項管理服務的全天候、全方位和全覆蓋。

四、問題與展望

自社會主義制度建立以來，國家建設的重點從以政治建設為中心、政治建設和經濟建設并舉、“四位一體”建設，再到“五位一體”總體布局，國家治理也體現出上述內容。在不同地區，因資源稟賦、經濟樣貌和人文傳統等差異，基層治理模式也有一定不同。有的地區，如山西梧桐、四川南江等經濟社會發展較為緩慢的地區，政府將注重民生與社會公平作為重點，對內維護公共秩序和提供服務，對外承擔橫向協同引進資金和項目的責任；在經濟社會發展較為成熟的地區，如廣州南海、浙江溫嶺等，當地政府則進行賦權參與，發揮群眾性組織和非政府組織的力量，通過引導、拓寬參與渠道，讓市場主體、經濟實體、國有資產公司在資源配置中發揮決定性作用。

基層治理中存在較多的形式主義問題突出體現在兩個方面：一是“超負荷運轉”與“空轉”并存。“超負荷運轉”是隨著全面深化改革的任務日趨加大，大量事務性工作下沉到基層而出現的現象。與此同時，基層政府解決與上級政府的“職責同構”與“上下一般粗”的改革尚處于進程之中，在政策執行層面還存在職責不清、權責不明的問題，加之在基層執行的“頂格”評價、監管和懲戒機制，各部門之間在涉及擔當與責任問題上，或者相互推諉，讓亟待解決的問題在扯皮中“空轉”；或者在執行過程中缺乏實際行動和有力措施，讓中央精神在“上傳下達”中“空轉”，加大了人力物力的虛耗，最終造成拖累地方發展的“中梗阻”。

二是“公共供給”與民眾的“需求期待”“兩張皮”現象。“公共供給”與民眾的“需求期待”“兩張皮”現象，是基層存在的另一種形式主義的現象。其表現為：因追求政績，基層政府為公眾提供了一些只能看、不中用的“去功能化”的公共基礎設施，這些“只建不用”“看上去很美好”的“公共供給”設施，與民眾自身的“需求期待”相背離，既無法滿足服務基層民眾的需要，又造成了公共資源的浪費。“兩張皮”現象最終使公共服務的需求與供給脫節、公共服務需求表達機制與公共服務決策體系脫節、公共服務決策者與民眾參與脫節。

事實上，形式主義的問題一直存在，但在不同時期表現有所不同。當前，社會問題的跨界性、關聯性、復雜性增強，這就更需要運用民主協商的方式破除基層形式主義的弊端，進一步發揮制度優勢。為此，2019年中央將解決“形式主義”看作是困擾基層的亟待解決的問題[11]。如果要落實到具體治理體制和機制上，則需要進一步深化供給側結構性改革，重視和完善公共服務中的需求表達機制，最終為民眾提供精準化、適配性和有效性的公共服務，切實將自上而下、國家主導、供方驅動的服務模式轉變為上下互動、參與式表達和需求側導向的公共決策體系和供給體系。只有為基層群體提供精準化、適配性和有效性的公共服務，才能從根本上扭轉這種局面，但這需要較長時期的調整和改善。

國家治理建構的特點及其存在的問題表明，中國發展的不平衡、不充分性決定了中國特色社會主義治理體系的構建不能“畢其功于一役”，而應在堅持和完善根本制度和基本制度的前提下不斷將其創新和完善。國家治理體系的調整和改革是持續的進程，中國特色社會主義改革已步入深水區，進入解決高質量發展的關鍵階段。對此，要在國家治理體系中不斷理順權責關系，合理匹配責任與權限，解決在政策推進中存在的 “空白點”和“交叉點”，以及“水土不服”問題，最終形成運轉有效、聯動融合、集約高效的社會治理體系，為建設現代化強國打下扎實基礎。