監察調查程序中認罪認罰從寬的潛在風險及其應對

袁慶立

(山東大學 法學院，山東 青島 266237)

2018年3月20日，第十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國監察法》(以下簡稱“《監察法》”)，該法第31條明確規定了監察調查程序中的“認罪認罰從寬”。2018年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議通過了新修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱“《刑事訴訟法》”)，該法第15條新增了刑事訴訟法的重要原則，也即“認罪認罰從寬”原則。將“認罪認罰從寬”寫入《監察法》，不僅有利于提高職務犯罪案件的查辦效率，尊重和保障職務犯罪案件被調查人的人權，而且體現了黨和國家在反腐過程中對職務犯罪案件被調查人的充分關懷，具有重要意義。但是，《監察法》中的“認罪認罰從寬”不同于《刑事訴訟法》中的“認罪認罰從寬”，也沒有經過單獨試點，仍處于初創時期，其中蘊藏著諸多風險，需要尋求相應的對策，盡快予以化解。

一、《監察法》和《刑事訴訟法》中“認罪認罰從寬”的區別

《監察法》第31條和《刑事訴訟法》第15條分別是兩法關于“認罪認罰從寬”的規定?！侗O察法》第31條規定：“涉嫌職務犯罪的被調查人主動認罪認罰，有下列情形之一的，監察機關經領導人員集體研究，并報上一級監察機關批準，可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議：(一)自動投案，真誠悔罪悔過的；(二)積極配合調查工作，如實供述監察機關還未掌握的違法犯罪行為的；(三)積極退贓，減少損失的；(四)具有重大立功表現或者案件涉及國家重大利益等情形的?！薄缎淌略V訟法》第15條規定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理。”

從上述條文和《監察法》《刑事訴訟法》的其它條文，可歸納出《監察法》《刑事訴訟法》中“認罪認罰從寬”的區別：第一，立法層面不同?！侗O察法》中關于“認罪認罰從寬”僅有第31條一個法律條文，過于原則和宏觀，顯得獨木難支(雖有《〈中華人民共和國監察法〉釋義》對其進行解釋和補充，但并非立法層面的內容)；而《刑事訴訟法》中關于“認罪認罰從寬”卻散見于十多個條文(第15條、第81條、第120條、第162條、第172條、第173條、第174條、第176條、第182條、第201條、第222條、第226條等)，相對來說較為詳實完備。第二，適用層面不同。在適用階段上，《監察法》中“認罪認罰從寬”只適用于監察調查階段，而《刑事訴訟法》中“認罪認罰從寬”卻適用于偵查、起訴和審判各階段；①在適用案件范圍上，《監察法》中“認罪認罰從寬”僅適用于職務犯罪案件，而《刑事訴訟法》中“認罪認罰從寬”適用于所有的刑事案件；②在適用條件和精神上，從法律條文的表述可以看出，相較于《刑事訴訟法》，《監察法》中“認罪認罰從寬”的適用條件更為嚴苛，充分體現了嚴格適用的精神。[1-2]

二、《監察法》中“認罪認罰從寬”制度構建的必要性和可行性

黨和國家立意高遠，從監察體制改革全局的高度出發，在《監察法》中確立了“認罪認罰從寬”制度。下文將對《監察法》中“認罪認罰從寬”制度構建的必要性和可行性進行闡述說明。

(一)《監察法》中構建“認罪認罰從寬”制度的必要性

首先，在《監察法》中構建“認罪認罰從寬”制度是監察體制改革和司法體制改革協調統一的客觀需要。早在2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就提出要“完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度”。為此，2016年，十二屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部等五部門聯合印發了《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》(法〔2016〕386號)。同樣，監察體制改革也經歷了試點過程。2016年12月，國家監察體制改革試點在北京、山西、浙江三地開展。2017年10月，中共中央辦公廳印發了《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》。2017年11月，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過了《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》。前述試點工作表明，《監察法》的出臺和《刑事訴訟法》的修改已是大勢所趨，只是可能在時間上存在先后。最終，《監察法》的出臺先于《刑事訴訟法》的修改。《刑事訴訟法》的修改必然涉及“認罪認罰從寬”，而在《監察法》中率先對此作出規定，使兩法之間相互契合，實質上協調統一了監察體制改革和司法體制改革的步伐。[3]

其次，在《監察法》中構建“認罪認罰從寬”制度是提高職務犯罪調查效率、尊重和保障被調查人人權的現實需要。相比一般的刑事犯罪，職務犯罪有其特殊之處，尤其是在反腐力度不斷加大背景下，職務犯罪變得更為隱蔽化、秘密化，可想而知，監察機關的調查難度也必然隨之加大，但監察機關辦案人員整體數量和個人精力有限，調查難度和辦案資源之間的矛盾沖突會阻礙黨和國家的反腐事業深入開展。從這個角度來講，在《監察法》中構建“認罪認罰從寬”制度，能夠降低監察機關的辦案難度，提高職務犯罪調查的效率。此外，職務犯罪案件一般無具體的被害人，在證據獲取方面主要依賴言詞證據，證據種類相對來說較為單一。這樣很可能導致以下兩種情況發生：一是繼續加大監察機關調查職務犯罪的難度；二是可能出現刑訊逼供等非法取證行為，嚴重背離人權保障的基本要求。在《監察法》中構建“認罪認罰從寬”制度，則能夠使監察機關相對較為容易地獲得被調查人違法犯罪的證據，一定程度上減少乃至避免刑訊逼供等非法取證行為的發生，有利于尊重和保障被調查人的人權。

(二)《監察法》中構建“認罪認罰從寬”制度的可行性

首先，在《監察法》中構建“認罪認罰從寬”制度，契合了《刑法》的相關規定。[4]24《刑法》第67條第3款是關于坦白的條款，第383條第3款是關于貪污罪從寬處罰的規定。③結合《刑法》第67條第3款和第383條第3款的條文內容，不難看出，我國在實體法層面已經有了類似于“認罪認罰從寬”的內容，體現了寬嚴相濟的刑事政策，并且在司法實踐中取得了良好的效果。在《監察法》中構建“認罪認罰從寬”制度，可以說是契合了《刑法》第67條第3款和第383條第3款等條文的規定和內在精神，而且在監察調查實務中也取得了良好的效果。

其次，在《監察法》中構建“認罪認罰從寬”制度，有域外國家和地區的經驗可供借鑒。[4]25我國的“認罪認罰從寬”制度，和美國與英國的“辯訴交易”、德國的“控辯協商”以及我國臺灣地區的“認罪協商”具有相似性，但在某些方面又存在較大不同。[5]11-14就上述國家和地區的刑事司法實踐狀況來看，無論是美國和英國的“辯訴交易”，還是德國的“控辯協商”，抑或是我國臺灣地區的“認罪協商”，縱有坎坷或者爭議，但總體而言都取得了較大成效。對上述經驗可以予以吸取和借鑒，根據我國大陸地區的具體情況加以改造，逐漸完善我國的“認罪認罰從寬”制度。

三、監察調查程序中“認罪認罰從寬”的潛在風險

就監察調查權的性質問題，中央紀委、國家監委雖一錘定音“監察調查權不同于刑事偵查權”，[6]但迄今為止，學界仍然沒有達成共識。④從本質上講，監察調查行為和刑事偵查行為并無不同，而且從嚴厲程度上講，前者更是有過之而無不及。從這個角度來說，監察調查程序中的“認罪認罰從寬”必然存在著潛在風險，筆者認為，其風險主要來源于以下三個方面。

(一)監察調查程序中強制被調查人“認罪認罰”

監察調查程序是封閉式的線性程序，結構主體單一，只有監察機關和被調查人兩方主體，不允許第三方主體介入，缺乏必要的制約和監督。[7]134在監察調查程序中，毋庸置疑，監察機關處于絕對性的優勢地位，尤其是在采取調查措施后，被調查人的心理防線逐漸被攻破，如果監察機關一時之間難以獲取直接證據，又不能采用刑訊逼供等手段，此時就很容易出現對“認罪認罰從寬”進行“強買強賣”的現象，也即強制被調查人“認罪認罰”，嚴重損害了被調查人的合法權益。

(二)監察調查程序中引誘被調查人“認罪認罰”

在監察調查程序中，還存在引誘被調查人“認罪認罰”的可能。此處的“引誘”主要分為以下兩種類型：第一，雙方協議型引誘。這是指監察調查人員拿“認罪認罰從寬”和被調查人進行“雙方交易”，也即和被調查人達成類似“倘若被調查人認罪認罰，監察調查人員認定被調查人違法犯罪的數額將會適當降低，以此將來在審判程序中使被告人(被調查人)減輕刑罰”這樣的協議。嚴格來說，這種行為類型已經不算是引誘，但可能在外觀上具有引誘的色彩。之所以會發生這種情況，除了某些特定原因之外，很大程度上是由于有些監察調查人員的辦案理念出現了問題和偏差，認為“只要調查完畢，經由檢察機關起訴、審判機關審判，最后將被告人(被調查人)定罪量刑，就算完成了查處貪腐分子的職責和任務，即完成了‘質’上的飛躍；至于犯罪數額，只是‘量’上的內容，無關緊要”。第二，單方欺騙型引誘。這是指監察調查人員通過欺騙手段，誘使被調查人“認罪認罰”并許以對其進行從寬處理，但在獲取證據后卻沒有對被調查人提出從寬處罰的建議。引誘被調查人“認罪認罰”的行為，嚴重違反了監察調查的原則。

(三)監察調查程序中適用“認罪認罰從寬”出現腐敗

應當看到，較之于一般刑事犯罪案件的犯罪嫌疑人，職務犯罪案件的被調查人學歷和文化程度相對較高、人脈關系網絡發達，也更為“狡猾”。[8]不少被調查人接受紀律審查和監察調查后，其親友家屬或者其他利益相關人往往“殫精竭慮”，耗費大量的時間和精力尋求能夠使被調查人無罪或者罪輕的“人脈關系”，縱然無罪很難，但減輕罪行卻相對容易。這時候“認罪認罰從寬”就可能成為幫助被調查人減輕罪行的“工具”或者“利器”，嚴重背離了“認罪認罰從寬”制度設置的目的和初衷。

四、監察調查程序中“認罪認罰從寬”潛在風險的應對

前文分析了監察調查程序中“認罪認罰從寬”可能存在的潛在風險，下文將根據上述潛在風險的分析，從允許律師介入監察調查程序、加強法檢機關對監察機關的制約和監督以及強化監察機關的內部監督和提高監察調查人員的自身素質等方面有針對性地提出應對和化解之策。

(一)允許律師介入監察調查程序

當前，我國在職務犯罪調查程序中不允許律師介入，這不利于被調查人合法權益的保障。對于一般的刑事案件，《刑事訴訟法》第34條第1款規定：“犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人；在偵查期間，只能委托律師作為辯護人。被告人有權隨時委托辯護人?！庇纱丝梢姡话愕男淌掳讣趥刹槠陂g允許律師介入。對于職務犯罪案件，前文提及，監察調查程序比刑事偵查程序更為嚴厲，但卻不允許律師介入。有觀點認為，“律師介入可能會導致串供、隱藏證據等行為的發生……”，⑤此種觀點固然有其合理性，但基于尊重和保障被調查人人權的價值考量，應當允許律師介入職務犯罪監察調查程序。當然，對于律師介入這一問題，考慮到監察機關的性質和辦案依據，如果操之過急、步伐太快，很可能會適得其反，也很容易引發監察機關及其調查人員的強烈反對和抵觸，幾乎沒有任何可行性。因此，目前可以考慮先在監察調查程序中適用“認罪認罰從寬”的這類職務犯罪案件中允許律師介入，從而在一定程度上化解可能出現的風險。

(二)加強法檢機關對監察機關的制約和監督

《憲法》第127條第2款和《監察法》第4條第2款均規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”該條款是審判機關(法)、檢察機關(檢)對監察機關(監)進行制約和監督的法律依據，而且這種制約和監督是雙向的。但在實踐中，一方面，由于監察機關和黨的紀律檢查機關合署辦公，“兩塊牌子、一班人馬”，監察(紀檢)機關集“監督、調查、處置”和“監督、執紀、問責”等權力于一身；⑥另一方面，由于監察機關及其主要負責人在法檢機關及其主要負責人面前的優勢地位，導致監、檢、法三機關的互相制約和監督發生了重心的嚴重偏移。要改變這種偏移，就要加強法檢機關對監察機關的制約與監督，強化法檢機關對監察調查程序中“認罪認罰從寬”適用的實質性審查，尤其是證據方面的審查，形成司法權制約和監督監察權的格局，這樣不僅有利于消除可能出現的“監察調查中心主義”，[7]138而且也是化解監察調查程序中“認罪認罰從寬”潛在風險的重要手段。

(三)強化監察機關的內部監督，提高監察調查人員的自身素質

馬克思主義哲學的唯物辯證法認為“內因是事物變化發展的根本原因，外因是事物變化發展的條件，外因通過內因而起作用”。允許律師介入監察調查程序、加強法檢機關對監察機關的制約和監督都是從外部(外因)著手，要應對監察調查程序中“認罪認罰從寬”的潛在風險，還要從監察機關及其調查人員自身(內因)著手，內外聯動，才能最大程度地防范和化解風險。一方面，從監察機關方面講，其內設案件監督管理機構要加強對職務犯罪案件尤其是適用“認罪認罰從寬”的職務犯罪案件的綜合監督管理；[9]另一方面，從監察調查人員方面講，《監察法》第56條規定：“監察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執法，清正廉潔、保守秘密；必須具有良好的政治素質，熟悉監察業務，具備運用法律、法規、政策和調查取證等能力，自覺接受監督。”監察調查人員在調查工作中要嚴格遵守《監察法》規定，防止自身出現腐敗，同時還要注重理念和思維的創新，并致力于個人政治素質、法紀素質、職業道德素質和辦案素質等的全面提升。[5]20

監察體制改革是國家政治體制改革的頂層設計?！侗O察法》的通過、監察機關的設置等都體現了黨和國家深入推進反腐敗斗爭和監察體制改革的決心和勇氣。雖然監察調查程序中“監察機關——被調查人”二元對立的結構及其封閉性特征，使得在監察調查程序中適用“認罪認罰從寬”存在風險，但同時應當看到，監察體制改革當前正朝向縱深發展，“認罪認罰從寬”仍處于初期實踐階段，出現風險和問題在所難免，關鍵是如何尋求有效的應對和化解之策?？傮w來說，在《監察法》中構建“認罪認罰從寬”意義重大，因而要不斷總結實踐經驗，對其進行合理規范，使之在職務犯罪調查中最大程度地發揮作用。

注釋：

①最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合印發的《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》第5條明確“認罪認罰從寬制度貫穿刑事訴訟全過程，適用于偵查、起訴、審判各個階段”。

②最高人民法院、最高人民檢察院、……聯合印發的關于適用認罪認罰從寬制度沒有適用罪名和可能判處刑罰的限定，……被告人自愿認罪認罰獲得從寬處理的機會。

③《刑法》第67條第3款規定：“犯罪嫌疑人雖不具有前兩款規定的自首情節，……可以減輕處罰?！薄缎谭ā返?83條第3款規定：“犯第一款罪(貪污罪)，在提起公訴前如實供述自己罪行、真誠悔罪、積極退贓，……可以從輕處罰。”

④目前，學界對監察調查權的性質主要有三種觀點：一是調查權說(官方所持觀點)；二是偵查權說；三是行政調查權和刑事偵查權二元說。

⑤現中央外事工作委員會辦公室副主任劉建超曾在接受媒體專訪時表示：“職務犯罪調查工作相對特殊。職務犯罪主要表現是行賄受賄，行賄受賄很難拿到物理證據，多數是言詞證據。在對職務犯罪的調查取證中，最大的挑戰就是串供、隱藏證據，甚至銷毀證據，我們在調查過程中要排除這樣的、可能的干擾。另外，職務犯罪案件，往往涉及到一些機密、秘密，律師也不宜介入?！眳⒁姾Ｊ锴辶W：【走近監察法】留置程序、場所、時間等細節問題，聽劉建超權威解答！

⑥《監察法》第11條規定：“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責……”；《中國共產黨章程》第46條第2款規定：“黨的各級紀律檢查委員會的職責是監督、執紀、問責……”。