我國動物疫病防控體系存在的問題和建議

韓開林，浦 華

(1.安徽省定遠縣農業農村局畜牧技術推廣站，安徽 定遠 233200；2.中國農業科學院北京畜牧獸醫研究所，北京 海淀 100193)

中華人民共和國成立70年以來，我國的畜牧業取得了巨大成就，有力地保障了農村經濟發展、農民增收和城鄉居民營養需求。隨著《動物防疫法》和《全國動物防疫體系建設規劃》的實施，公共財政保障機制基本建立，獸醫機構改革后形成的行政管理、行政執法、技術支持3大機構體系和各級獸醫工作體系建立健全，官方獸醫認證、執業獸醫考試、鄉村獸醫培訓等工作穩步推進，春秋季防疫、疫情監測、日常監督執法、獸藥殘留監測等多項管理措施逐步完善，動物疫病防控體系為保障畜牧業健康可持續發展發揮了重要作用。

在非洲豬瘟疫情和“豬周期”的共同影響下，我國生豬產業遭受重創，產能明顯下滑，豬肉價格快速上漲，2020年2月豬肉價格上漲135.2%，影響消費者物價指數(CPI)上漲約3.19個百分點，在CPI同比總漲幅中的占比超過六成，成為推動物價漲幅擴大的主要因素。穩定生豬生產，保障豬肉供應，事關“三農”發展、群眾生活和物價穩定，黨中央國務院高度重視，出臺多項政策，取得了良好的成效，目前疫情趨于穩定，但仍未得到有效控制。

1 我國動物疫病防控體系存在的主要問題

2018年8月以來，我國暴發的非洲豬瘟疫情使生豬產業遭受重創，產能明顯下滑，目前疫情趨于穩定，但仍未得到有效控制，非洲豬瘟防控任務依然艱巨，我國動物疫病防控體系存在一些機制性障礙和結構性矛盾凸顯，畜禽養殖場戶“不想報”、獸醫管理部門“不敢報”、基層防疫部門“不能報”的問題比較突出，迫切需要加以解決。

一是我國動物疫病防控體系撲殺補償標準未能按照市價標準，且不能及時到位。以生豬為例，撲殺補助標準本來每頭為800元，非洲豬瘟暴發后調整為1 200元，各地可以根據生豬大小、品種等因素細化標準。而國際上撲殺補助標準的通行做法一般為市場價格的75%～100%，由此就造成了部分養殖戶在生豬價低(部分地區的活豬價格只有3.8元/斤,按每頭豬出欄體重200斤計算，只有760元)時謊報疫情，實施撲殺，騙取補貼，而在豬價高(目前大多數地區的豬價超過20元/斤)時，因利益驅使，瞞報疫情。2019年9月前，撲殺補貼按年度結算發放1次，各縣市在中央和省級財政資金下達后給付到位時間一般為3個月，到養殖場戶手里已經超過1年，養殖戶說：“等撲殺補助到手發展生產，黃花菜都涼了”。

二是動物疫病防控體系建設經費的分攤機制有待完善。目前我國防疫體系建設經費大多按照東中西省份，確定不同的中央、地方投資比例。畜牧業大省湖南省屬于中部地區，中央對該省的疫苗補助達50%，但疫苗經費只占免疫過程經費(免疫、疫苗保管和冷鏈運輸等)的1/3，疫苗免疫地方財政需要承擔總經費的5/6。因為養殖業享受免稅，不能帶來財政收入，是富民不富縣的產業，我國半數以上的生豬大縣是糧食大縣，縣級財政是吃飯財政，在防疫方面“心有余而力不足”。

三是基層動物防疫體系人員老化，技術落后，經費缺乏。據農業農村部畜牧獸醫局的統計，各地區鄉鎮畜牧獸醫站人員總人數為17.5萬人，其中達到退休年齡的為6.5萬人，比例超過1/3，河南省部分鄉鎮的畜牧獸醫站人員平均年齡達到了62歲，年齡結構老化現象非常嚴重；本科以上學歷人員比例平均為17%，全國主要畜牧大省中，河南、湖南不到7%，廣東、四川不到14%，只有山東超過全國平均數。每年畜牧獸醫專業畢業生近4萬人，愿意從事所學專業到基層獸醫站的寥寥無幾，“地位太低，賺錢太少，轉行的太多”。由于缺乏技術培訓，知識結構老化，診斷不靠檢測全靠經驗的現象普遍，非洲豬瘟疫情暴發后，有的基層獸醫一看生豬非正常死亡，不報告不送檢，以疑似病豬“一殺了之”，致使全國疫情的真實情況“家底不清”，極大地影響了防控政策的制訂。鄉鎮獸醫站在編人員的工資一般為800～1 200元，由于工資保障水平低，一人身兼多職，既是獸醫，可以看病收費；也是防疫員，需要注射疫苗，還有的兼做實驗員，進行疫病檢測，鄉鎮畜牧獸醫站的設備非常簡陋，基本都是“一人一桌一冰箱”，連基本的化驗工作都沒辦法開展。

四是跨境動物疫病防控形勢日益復雜。與我國邊境線接壤的國家多、邊境線長，隨著 “一帶一路”開放戰略的實施,國際貿易和人員跨境流動日益頻繁。由于政出多門、多頭管理、相互推諉，在廣西和云南，不法商販曾通過各種“走私通道”將來自越南等國存在疫病風險的活豬、活牛引入我國，一度非常猖獗，近年來非法走私得到有效控制，但由于經費缺乏、監管困難等原因，部分利欲熏心的不法商人仍在鋌而走險。與此同時，我國每年的畜產品進口量也不斷增加，2019年豬肉、牛肉和羊肉的進口量分別為210.8萬噸、165.95萬噸和39.23萬噸，較2013年分別增長260%、464%和51%，外來動物疫病傳入的風險增大。

五是存在動物疫病防控就是使用疫苗的觀念。經過多年的發展，我國形成了以“預防為主”的疫病防控原則，但普遍觀念即是應用疫苗防控，從而忽視了通過建立有效的生物安全體系，加強動物飼養管理是預防動物疫病的有效措施這一基本原則。動物疫病的防控涉及日常的防疫監督、檢疫消毒、無害化處理、流行病學調查等一系列工作，中央財政近80%的資金用于疫苗補貼。非洲豬瘟疫情暴發后，養殖場戶的生物安全意識明顯提高，但對非洲豬瘟疫苗的上市“望穿秋水”，疫苗成為養殖信心能否恢復的關鍵。

六是不同規模養殖場戶對動物疫病防控體系能力和意識參差不齊。總體而言，散戶生物安全水平較低，養殖觀念落后，規范化程度不高，抵御疫情能力較差；一體化企業具有良好的生物安全防控體系和完整閉環式生豬產業鏈，對疫情的防控能力較強，但大規模集中飼養一旦出現疫情則擴散快、損失大；適度規模場雖然在設施、技術方面與一體化企業有較大差距，但多為夫妻店或家庭牧場，防疫責任心強，管理精細，體現了其在疫病防控方面的優勢。在河南省調研時，部分規模場提出，附近的散養農戶是他們最大的風險；一些大規模企業在疫情嚴重時，或停產進行生物安全改造，或壓縮存欄規模，有的將存欄豬分散到較小的規模場養殖。

七是防疫體系的“三道屏障”存在不同程度的漏洞。長期以來，養殖場主動履行疫情報告、定點屠宰場駐場官方獸醫管理、重大動物疫病流行病學調查和血清學病原性監測3項制度被認為是我國動物防疫體系的“三道屏障”。但在實際工作中，屏障作用未能發揮，甚至可能成為助長疫情擴散蔓延的導火索。由于監管存在盲區，病死畜禽的無害化處理有待規范，加之利益驅使，養殖場戶報告疫情缺乏主動性；駐場官方獸醫缺乏考核機制，責任性不強，存在“多一事不如少一事”的思想，未能盡職盡責；開展疫病流調和監測工作人員少、任務重、程序多，養殖場配合程度不高，多采用送檢方式，檢測效果與實際情況存在偏差。

2 對進一步健全動物疫病防控體系的建議

探索建立完善新時代動物疫病防控工作的制度框架和政策體系，是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神的具體體現，是保障畜產品的有效供給、為我國現代畜牧業發展保駕護航的現實要求。建議借鑒畜牧發達國家動物疫病防控體系建設的經驗，結合我國實際情況，制定并出臺相關政策措施。

一是加大財政支持力度。建議建立動物疫病防控經費中央和省級統籌制度，市縣鄉三級財政不再承擔，同時提高中西部省份的財政項目中央財政支持比例；調整動物疫病撲殺補償標準，由定額補償調整為市價的80%～90%；保險費的政府補貼部分由中央和省級政府承擔，并給予畜牧保險公司10%～20%的經營管理費用補貼，以提高其經營畜牧保險的積極性。

二是強化基層隊伍建設。建議將鄉鎮畜牧獸醫站工作人員納入公益類事業單位管理，提供必要的工作經費，改善工作環境,提高薪資待遇,穩定基層獸醫體系；借鑒“大學生村官”計劃，建立畜牧獸醫類大專院校畢業生進入基層防疫隊伍引導機制，各市縣每年拿出一定比例的畜牧獸醫類管理公務員或事業單位工作人員考錄計劃指標，定向考錄；給予在鄉鎮畜牧獸醫站工作一定年限的人員額外的崗位補貼。

三是加強各類獸醫管理。建議加快推進《獸醫法》的立法工作，依法規范獸醫人員和機構的行為，切實保障獸醫合法權益；加強官方獸醫職業道德教育，實施績效考核，推行規模養殖場官方獸醫責任制度，完善屠宰場官方獸醫監管責任制度，明確養殖場負責人和官方獸醫為疫情報告的第一責任人；建立執業獸醫年審制度，將年審不合格的人員納入“黑名單”；加強鄉村獸醫培訓，實施基層獸醫全員認證制度。

四是完善疫情上報制度。建議變基層疫情自動報告為基層報告和上層抽查相結合的聯合機制，啟動《重大動物疫情應急條例》修訂，對不履行疫情報告職責，瞞報、漏報疫情的行為予以嚴懲。修訂疫情責任追究制度，改變因發生重大動物疫情問責主管領導的做法,確保疫情報告及時、暢通，讓決策部門“摸清家底”、“有的放矢”。

五是加強外來動物疫病監視監測能力建設。依托中國動物衛生與流行病學中心國家外來動物疫病中心等優勢科研機構，開展外來病前瞻性研究，做好防疫技術儲備；加強國際交流合作與聯防聯控，完善入境動物和動物產品風險評估、檢疫準入、境外預檢、境外企業注冊登記、可追溯管理等制度。