關于片區開發模式的有關思考
——以湖南某片區開發為例

一、目前片區開發現狀

目前湖南片區開發模式大致分為兩種。一種由政府劃定區域，由引入的社會資本方（如金茂、碧桂園）負責該開發。另外一種較為普遍，即由政府下設的委屬公司負責區域內征地拆遷、項目建設等工作，甚至還負責產業招商工作。在上述模式下，整個區域的征地拆遷、項目建設所需資金全部由社會資本方或者委屬公司負責籌集。土地整理完成后，通過公開招拍掛進行出讓。政府按政策計提“四項基（資）金”等資金，再將宗地成本和約定的增值收益分成（部分或者全額收益）返還給社會資本方或委屬公司。為了加大產業集聚效應，有的政府還會額外約定將產業用地的土地出讓金收益讓渡給委屬公司。

外省的也大都按照類似的模式執行。因為政府財力有限，通過上述開發模式，有效地解決了片區開發資金來源的問題，各區域得到了快速發展。

二、開發模式存在的問題

（一）政策沖突

《財政部國土資源部中國人民銀行銀監會關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）明確：一是土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔。二是土地儲備項目承接主體或供應商按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤。2019年新出臺的《政府投資條例》明確政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位，不得由施工單位墊資建設。

目前的片區開發模式，無論是引進社會資本方，還是直接委托委屬公司負責片區開發，其結算模式均與土地出讓收入掛鉤，這與財綜〔2016〕4號政策約定相悖。同時，片區內的公益性基礎設施建設項目資金，由委屬公司或者社會資本方籌集，與《政府投資條例》相悖。

（二）轉型不符

按照中共中央、國務院關于加強地方政府債務管理以及深化國有企業改革的要求，明確要求政企分開、政資分開，所有權與經營權分離，激勵機制和約束機制相結合，促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，有效防范化解政府債務風險，守住不發生區域性系統性風險的底線。目前片區開發模式下，政企和政資不能完全嚴格區分，尤其是片區滾動開發形成了大量的隱性債務。

三、片區開發新模式探討

（一）片區開發新模式要點

1.關于征地拆遷整理。一是征地拆遷資金全額由財政安排。二是由具備資質的土地儲備中心通過競爭性談判等市場化政府采購方式，選定委屬公司作為征地拆遷整理的服務單位。并與委屬公司簽訂《片區征地拆遷整理服務協議》。三是委屬公司按照年度征地拆遷不超過投資金額的2%（具體比例可由土地儲備中心根據考核要求，予以靈活設置）收取服務管理費。2.關于公益性項目建設。一是項目建設資金全額由新區財政安排。二是政府通過會議紀要或直接指定方式，明確委屬公司作為片區基礎設施項目建設的管理單位。三是委屬公司根據《財政部關于印發<基本建設項目建設成本管理規定>的通知》（財建〔2016〕504號）有關規定，計取項目建設管理費。

（二）關于新舊模式的轉化

舊模式下，尤其是委屬公司承接的片區開發模式下，委屬公司投入了大量的征地拆遷資金和項目建設資金尚未收回。盡管未來片區征地拆遷資金和項目建設資金全額由財政安排，但政府短期內很難有足夠的財力，來解決委屬公司前期投入尚未收回的資金問題。

政府和委屬公司共同審定未收回部分資金，并進行預結算。預結算金額包括兩部分內容。一是已經投入的成本。包括已投入的征地拆遷成本；已完工的基礎設施項目建設成本以及在建項目的工程概算成本；財務成本以及其他可納入片區開發的管理成本。二是政府返還給委屬公司的金額，包括土地成本、土地增值收益、財政性資金補助等。兩者相減金額為委屬公司未收回投資金額。

上述核定的未收回投資金額，可由政府在未來出讓土地的成本返還中，按一定比例的投資回報，結算給委屬公司。當新模式下的土地成本返還累計金額達到未收回投資金額后，政府不再返還土地成本。此外，為加大委屬公司的開發積極性，可探索在片區開發總結算中，適當讓利部分收益給委屬公司。

四、新模式下存在的幾個有關問題

（一）通過競爭性談判選定征地拆遷管理單位存在瑕疵

《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）明確政府購買服務內容應當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項。并要求科學制定并適時完善分級分部門政府購買服務指導性目錄，增強指導性目錄的約束力。目前湖南省的政府購買服務目錄中并未包括征地拆遷整理服務事項。采用競爭性談判方式，選定征地拆遷整理服務單位存在瑕疵。

（二）委屬公司承接公益性項目建設管理的瑕疵性

《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》明確“代建單位由發展改革部門會同政府出資部門、項目行政主管部門，依法通過招標方式選定。”新模式下，政府通過會議紀要或者直接指定委屬公司作為新區片區公益性建設項目的代建管理單位，有一定的瑕疵。