鄉村振興背景下現代農村公共危機治理困境及其破解對策

薛偉芳，劉金新

(安順學院 馬克思主義學院，貴州 安順561000)

按照空間理論，個人作為空間主體，存在私密空間和公共空間，相應存在私人利益和公共利益之分。依據系統論觀點，目標決定結構，結構決定功能，功能和條件影響效果，效果反向決定和修正目標，如此循環實現效能最優。“治理有效”是鄉村振興的內涵之一，但階段性現實是鄉村治理主體缺失、治理結構碎片化，鄉村治理空間秩序失衡、鄉村治理單元緊張型穩定。農村不但存在公共危機治理中的責任分散問題，而且也存在經濟發展規模過小的不經濟問題。這是當下農村公共危機治理、脫貧攻堅、鄉村振興并聯發展中面臨的共同課題。健全自治、法治、德治的現代鄉村治理體系，激發農民群體參與公共危機治理的內生動力，提升農村基層黨組織凝聚力，促使現代農村公共危機治理效能提升，符合能力現代化的理論和現實邏輯。

一、鄉村振興背景下現代農村公共危機治理的應然遵循

治理有效是鄉村全面振興的前提、基礎和保障。按照博弈論和帕累托最優理論觀點，理性主體總是會尋找到一個成本最低、效率最高、效果最佳的方法組合。公共危機治理即是政府主導、全員動員、資源高效分配，最大限度降低重大公共安全風險損失，最大化保障民眾生命財產安全，盡快實現生產生活穩定的動態化管理過程。

(一)公眾利益最大化原則

公共空間是個體生存空間的一部分，前者偏公，后者偏私，二者相互影響，正負效應疊加。公共空間安全危及公共群體利益，進而威脅個體空間安全，引致個體利益受損。即當公共安全危險發生時，要求個體利益絕對服從群體利益維護需要，通過避免公地悲劇的發生，從而實現個體利益的最大化。因此，一方面，個體要自覺行動首先保證家庭空間單元的無危險，并積極投身到集體公共空間秩序的維護上。另一方面，政府主導的應急管理部門，采取一定強制措施制止“私利優先”的“自私行動”，以營造協同迎戰的良好社會氛圍。

(二)積極預防、快速響應與精準恢復相結合

危機治理堅持常態預防為主與非常態應急并重，包括準備、響應和恢復三個基本階段，內含由重點防治向全面管理轉變再到恢復重建的三個基本過程，是貫穿事前、事中、事后各個環節的完整、連續、動態化的管理。因此，公共危機治理要求健全應急預案體系、普及公眾公共安全知識，推進安全風險網格化管理，以達到防患于未然與危機發生時就近調配、快速行動、有序救援的目的。其中，積極預防是主動性行為，成本最小、公眾利益最大；公共危機無法避免時，應急速度的快慢直接關系利益損失程度大小，需按輕重緩急排序，重點優先兼顧一般，既要保“根”又要護“系”。在合理評估危機演化階段，精準梯次恢復生產、重建生活秩序。

(三)群眾動員與依法治理相結合

現代公共危機治理的主體包括政府組織、非政府組織、企業、專家、普通群眾、志愿者等等。公共危機治理的過程是用途管制下物質、人力、信息、權力等資源迅速整合和高效分配的過程。條件既定前提下，提高群眾參與風險治理的積極性與參與程度，是檢驗政府踐行群眾路線、群防群治實現群眾總動員能力的試金石。個別群眾存在僥幸心理和利己主義傾向，但多數群眾具有集體良知和利他的道德意識，畢竟自己也是受益者。關鍵之處在于，將群眾的主動性自治行為納入秩序化軌道，尤其避免處于弱自治模式、“熟人”為主鄉村社區的居民基于“不得罪”邏輯引致松散型危機管理發生，同時強化法制引領，把群眾損益控制在合法、合理、適度的范圍內，避免局部社會矛盾激化。

(四)分散治理與集中治理相結合

因區域分布、個體來源、致病原因、傳播途徑、危害程度不同，分散式“小微單元”的存在有其合理性，其治理優勢在于能迅速隔離危機傳播源，做到觀察精準、救治精準。“集中式規模化”治理的優勢在于能夠發揮資源積聚優勢，做到集中攻堅克難。分散治理的劣勢也比較明顯，可能存在負責人愈多，愈易無人負責的“責任分散效應”，而且責任鏈的拉長，信息分散傳播引起的不確定，不但增加了治理成本，也不利于及時除錯。比較公認的危機治理原則是輕微危機源在村組、社區、鄉鎮小微單元隔離控制，輕微以上危機源集中在縣市區及以上單元集中治理，即集中管理的空間范圍不能過大也不能過小。其前提是，信息保真、責任到人，應治盡治，全民聯動，技術和物資保障到位。與此相對應，需科學評估集中治理成效，分流鑒定合格者至“小微單元”繼續觀察，以釋放寶貴危機干預資源用于新一輪救治，如此循環治理。

二、農村公共危機治理面臨的現實困境

從經濟分工角度看，現代農村是城市消費農產品、工業原材料的供應基地和城市工業品消費市場的代名詞。鄉村振興離不開城鄉融合發展，在行政管理體制上，農村實行村民自治并由最基層政府(鄉鎮街道)直接管理。以行政村作為社會治理最基本單元，以村黨支部作為凝聚村民的戰斗堡壘，以農民作為鄉村振興主體的體制安排，保持了鄉村社會的持續穩定和中國城市經濟的快速發展，凸顯了中國特色社會主義制度的巨大優勢。但現實情況是，農村也出現了家庭私利意識上升、集體良知缺失，信息不對稱、村黨支部凝聚力不強等問題，導致在公共危機治理時突顯鄉村組織動員能力不夠、執行方法粗暴單一，“熟人社會”道德“軟約束”遭遇法治“硬約束”的“軟硬”手段取舍權衡難困境。

(一)村民信息甄別能力不足，公共安全意識有待提高

在新型城鎮化和鄉村振興協同推動下，即使偏遠地區的中國農村，電視、手機、電腦的普及率也已達到相當高的程度，信息接收速度已不是應對公共危機的最大制約。主要問題是，自媒體時代信息良莠不齊，部分偽科學新聞掩蓋事實真相，而一般農民對來自社交媒體的信息又缺乏基本感知、認知和甄別能力，加上地方政府對輿情演化趨勢判斷與信息治理能力不足，導致農村謠言流言泛濫。當然，從根本上而言，是農村公共安全教育滯后，農民本身科學素養普遍不高，才導致公共危機發生時人云亦云，要么心存僥幸忽視規則警告，要么簡單盲從懷疑自救行為的正確性。

(二)近鄰效應失效，農民集體觀念淡薄

近鄰效應指的是居民個體的行為、態度或心理特征等因素會對周邊居民尤其是近鄰居民的態度、思想和行為產生一定的影響。費孝通認為，傳統鄉土中國下的農村屬于典型的熟人社會，是以農業為主要活動聚集起來的人們的生產生活共同體[1]。其主要依靠鄉規民約、血緣親情、長者賢者治理，鄉鄰關系被認為是家庭重要社會資本來源并積極在行為上投資，從事多層面多樣化的鄰里互助活動。農民作為鄉村治理的主體，傳統社會以“禮”觀念維系和保障農民及農民與基層組織之間的秩序。但在市場化進程中，傳統的“禮”遭到了愈來愈復雜的人際關系和利益關系的沖擊和破壞，農民群體及其與基層組織之間變成非制度化的參與方式，這給社會穩定和鄉村治理帶來了新的挑戰。[2]城鄉融合發展背景下，農民分層分化明顯，呈現居村農民之間、進城農民與居村農民之間，進城農民與居村農民代際之間三種基本互動類型。因經濟利益和私密空間追求傾向，村民間以親緣、地緣為紐帶的義務本位關系逐漸讓位于平等的市場關系。信息主要來源途徑由傳統的口頭語言傳播轉變為網絡傳播，信息辨別也由共享共判轉變為自主甄別為主。鄉村逐步演化為以熟人為主的陌生人社會，家庭個人主義理性超越集體主義理性，村民由治理主體變為協助角色。誠然，這是現代進程中的必然和階段性現象，但在面臨公共危機時，容易導致集體自救行為的內在張力不足。

(三)科學與習俗沖突，農村自治組織治理資源和手段有限

作為非正式制度的鄉村習俗是國家正式制度的有益補充，在中國廣大農村尤其是西部偏遠農村地區仍然發揮著較大作用。農村公共危機發生時，農村容易陷入習俗延續理性與共同體秩序化維護的困境，村莊倫理在村民相互“不得罪”邏輯下不再發揮作用。農村自治組織(村兩委和村民小組)面臨如何解決科學管理與習俗沖突，集中嚴格管理與村民松散分布的現實性問題。事實上，市場經濟條件下，村民對農村自治組織工作漠視者較多，農村自治組織可利用的權力資源和物質資源極其有限，治理手段只能延續傳統的家長制作風，如封堵、辱罵、威脅剝奪或降低在村農民合法權益來強行推行。究其根本原因，一是農村自治組織動力和能力不足，既表現為回應集體發展訴求方面的能力不足，也表現為因“村干專注于自身發展”，造成群眾對集體利益漠視而導致的動員能力不足，還表現為“收入與付出倒掛”引致的動力不足。二是治理問題超出了村莊可控范圍，村兩委退而求其次，僅滿足于做到維持鄉村基本秩序和規矩存在。

(四)農村基層黨組織軟弱渙散，鄉村執行不精準

實現矛盾在新階段的再平衡，而不是力圖完全消除矛盾，是矛盾論哲學思維精髓。公共危機具有廣泛破壞性，危及公共群體利益，因此，廣泛發動群眾，避免局部危機演化為全面危機，是危機治理矛盾中的主要方面，但增產增收、維持生產生活的基本穩定仍是最基本的民生大事，科普和精神文明教育仍是鄉村振興持之以恒的主題。而在公共危機發生時，由于農村基層黨組織軟弱渙散，往往缺乏“失之東隅，收之桑榆”的結構化思維和開放性思維，對鄉村的指導要么忽左忽右、缺乏連續性，要么“張飛賣肉”一刀切。既沒有把科普工作和精神文明提升工程有效納入系統化的公共危機治理之中，也沒有通盤考慮生產生活與公共危機治理之間的內在邏輯，導致上層治理邏輯遭遇底層生存邏輯時部分失效。

三、破解現代農村公共危機治理困境之對策

治理效能一直是國家治理改革的重點，但國家治理邏輯與基層單位行動邏輯的非一致性導致了國家治理的基層低效。現代化從來就不是一個孤立的問題，也不是通過一次運動式作戰就能迅速解決。當前國家宏觀層面治理能力和治理體系正在逐步完善和趨向現代化，而農村治理現代化的完成尚任重道遠。鄉村振興背景下需要重新認識農民主體地位，提高基層黨組織戰斗力，協商共治凝聚民心、形成合力，提升農村公共危機治理效能。

(一)激發農民群體參與公共危機治理的內生動力

盡管鄉村振興背景下農村留守農民數量在減少，但鄉村治理的主體地位未變，加上在鄉農民和城市化農民仍存在代際聯系、親情聯系和族群聯系，土地未完全確權流轉背景下，還存在城鎮化農戶家庭與農村集體之間的利益分割關系。無論留守農民是基于集體良知還是個人利益考慮，均具有積極參與鄉村治理的積極性，而市民化了的農民基于文化認同和被尊重心理需要，也渴望有價值表達的機會。因此，客觀講，存在公共利益同心圓的農村群眾，其參與基層治理的意識和動力都比較強，問題是動力與能力匹配不夠，能力不足反向導致動力不足，隨后再次抑制了參與信心。因此，一是以鄉村文化振興為紐帶，加強共同體意識教育，培植向心力，形成村干部、民情信息員、村民齊抓共管、廣泛參與的鄉村網格化治理格局。二是普及公共安全知識，以案例說法，利用公共危機需要群防群治的時機開展集中貼近教育，利用農閑季節進行分散教育。三是獎懲并舉，給予有責任有擔當的村民榮譽獎勵和物質獎勵，對集體責任意識缺失甚至擾亂村級公共管理秩序的村民給予道德譴責和物質懲罰。四是堅持漸進與持之以恒原則，結合村情民情循序推進、逐次遞進，穩定時期不忘提醒，危機時期才不慌亂應付。

(二)健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系

健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是實現鄉村善治的有效途徑[3]。傳統鄉土社會是禮治社會，鄉村社會秩序主要依賴德治，即社會公認的行為規范——鄉規民約來維持。德治內容體現鄉村文明傳承，但約束力相對較軟，隨著脫貧攻堅與鄉村振興資金不斷下沉到村，加上城鎮化背景下鄉村社會的快速變遷，因利益分割分化不均衡造成的利益沖突已上升為加劇農村社會分裂的最大不穩定因素，利用法治硬約束手段將各種利益沖動納入利益再平衡軌道，才能在公共危機發生時建立以“利益共同體”為紐帶的快速響應機制。為此，一是要提升農村基層黨組織凝聚力，以黨的領導統攬全局，創新村民自治有效實現形式，推動社會治理和服務中心向基層下移。二是提高農村兩級自治組織的法治意識、規范治理行為。平時加強法制教育、提高法治意識，才能在公共危機發生時有效規范其行為，使其符合法治化要求，至少不突破法治底線。三是豐富基層民主協商實現形式，發揮村民監督作用。村民協商共治組織形成于鄉村自然肌理，貼近地方風土人情，具有人緣關系和信賴優勢，更容易融入民心。在公共危機發生時，不僅能夠彌補農村自治組織信賴缺失真空，而且對村級應急公共管理資源的分配形成較好的監督，提高公共應急管理資源的利用效率。四是培育富有地方特色和時代精神的新鄉賢文化，發揮其在鄉村治理中的積極作用。

(三)優化聯動共生的公共危機治理機制

辯證把握“制”與“治”，關鍵在于明確合理方式與途徑，使制度優勢更好轉化為治理效能[4]。政府行政能力強，但社會自組織能力相對弱；資源集中能力強，但資源調配運用能力相對弱；輿論宣傳工作力度大，但針對性有效性差；中央決策高效，但基層政府決策執行精準性不高；事后行動決斷，但風險關口前移不夠，是公共危機治理體系和能力現代化建設進程中較為突出的短板死角。核心-邊緣理論[5]的要義，是以核心單元為紐帶輻射帶動邊緣地帶單元的發展，變孤立發展為協調發展。因此，以堅持黨的領導為根本，發揮好政府的主導作用，夯實群眾參與基礎，依靠社會協同發力，構建各層級治理單元和治理主體“條塊結合”協同運行的公共治理模式，成為提升國家治理體系現代化水平的基本遵循。而治理體系目標轉換為治理效能，可稱之為治理體系稟賦的兌現，排除不可抗環境因素，若實際治理效能低于目標效能，要么是體系結構不夠科學，要么是治理主體能力較弱。從治理結構的現代化要治理功能的多樣化，從治理能力的現代化要治理效果的提升，便成為公共危機治理能力現代化的“一體兩翼”。具體而言，就是以上級政府治理體系和能力現代化的先行為拉力，以鄉村公共治理能力的階梯提高為推力，形成下上聯動互動共生的公共危機治理機制。

(四)提高“次生災害”研判與應對能力

次生災害與原生災害相對應，次生災害因受原生災害誘導而發，也稱衍生災害、次生災難，具有后發性、并發性特征，是一個逐漸顯現的過程，具有全鏈發展的可能。預判次生災害，及時采取對策，有助于防止災害蔓延，減少災害損失。如新冠疫情危及人類生命，為了防止疫情蔓延，采取封城、封村、限制人員流動等措施，有助于切斷傳播源，避免了更大范圍的破壞，但次生性災害隨之出現，如工廠停工、消費市場萎縮導致經濟下滑等。根據原生災害治理進展，適時評估次生災害出現的形式、時間和危害程度，做預防性介入，可減輕災害破壞程度，起到快速恢復正常經濟社會生活秩序的作用，這也是公共危機治理中危機干預與生產生活保持穩定的辯證法，是短期目標與長期目標的結合。次生災害的研判是前提，實現由模糊認識到精準預判的跨越，需要一定的時間和耐心。次生災害研判能力直接體現為能否縮短研判時間、能否近乎準確研判次生災害的發展方向和形式等。

在發生公共危機時，農村一般不具備次生災害研判的能力，農村集體和個體的行動依據往往來自權威部門指示和專家暗示，因此，政府應分區域、分輕重緩急、點線面結合實施公共危機治理；適當實施輿情管制、邀請權威專家解讀、形成正確輿論導向；有序恢復農業生產、組織外出務工、開通商品交易市場；因勢利導，以危機治理為契機，促進本地區轉型發展，便成為公共危機綜合治理的內在要求。可見，次生災害的研判和應對能力的提高，既有助于政府避免因失信陷入再次不信任的“塔西佗陷阱”，也有助于縮短城鄉經濟社會生活秩序恢復重建的時間，并為危機后新經濟增長點的出現奠定基礎。