鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的困境與治理路徑探析

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018 - 2022年）》的實施，不僅明確了全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)，更是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的重要抓手。歷史經(jīng)驗證明，任何一個國家的現(xiàn)代化進(jìn)程必然會帶來大規(guī)模的鄉(xiāng)村衰退，如何改變這種現(xiàn)狀的關(guān)鍵是要適時尋找實施鄉(xiāng)村振興實施的重要機(jī)遇期。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程面臨著鄉(xiāng)村振興所帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村振興構(gòu)想無疑是具有針對性的鄉(xiāng)村治理新戰(zhàn)略，我們必須立足于當(dāng)前的實際和更加宏觀的視角就鄉(xiāng)村振興中的主要問題進(jìn)行深入思考，以便更好地回應(yīng)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的呼聲[1]。

一、鄉(xiāng)村振興中的治理邏輯

鄉(xiāng)村治理決定著中國社會整體發(fā)展與治理的水平，鄉(xiāng)村振興承載著更加寬闊的社會治理期待，我國長期以來深厚的農(nóng)耕傳統(tǒng)形成了鄉(xiāng)村治理在社會治理中的重要角色。一個基本的邏輯是，鄉(xiāng)村振興的提出必定源于中央領(lǐng)導(dǎo)集體對中國鄉(xiāng)村現(xiàn)實情境的準(zhǔn)確把握與判斷，即鄉(xiāng)村治理中的隱患凸顯這個不爭的事實。然而，不斷推進(jìn)中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，為全球解決鄉(xiāng)村治理問題貢獻(xiàn)中國力量與智慧是中國社會發(fā)展與全球發(fā)展的必然邏輯。因此要解決中國發(fā)展不平衡不充分中的突出問題和現(xiàn)代化建設(shè)中的短板與薄弱環(huán)節(jié)，必然要優(yōu)先轉(zhuǎn)變我國鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)落后、農(nóng)村凋敝、農(nóng)民貧困、資源與優(yōu)勢要素不足、發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾突出等一系列阻礙工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化建設(shè)的局面，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程。

二、鄉(xiāng)村振興中的困境因素

政策科學(xué)的重要環(huán)節(jié)是政策執(zhí)行，新制度主義政治學(xué)中的“制度——行動者”二維互動解釋框架認(rèn)為，政策執(zhí)行的最終是各利益、群體、觀念和制度結(jié)果雙向相互作用的結(jié)果。制度在政策實踐層面政策執(zhí)行卻常常被政策實施者所忽視，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差行為。新制度主義政治學(xué)合理地解答了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中公共組織在政策執(zhí)行中與政策目標(biāo)發(fā)生偏離的現(xiàn)象[2]。

面臨簡單化治理的困境：改革開放41年來，鄉(xiāng)村社區(qū)治理和城市社區(qū)治理是我國最基層的治理體系。鄉(xiāng)村社區(qū)治理以社區(qū)成員間的血緣親情為紐帶，以傳統(tǒng)生活習(xí)俗為主要影響因素在人口分布分散、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的社區(qū)資源基礎(chǔ)上建構(gòu)治理體系，實施簡單化治理。這種鄉(xiāng)村治理模式對于著眼未來、面向現(xiàn)代化城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)造成了阻礙，不利于“城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)”“超級村莊”和“城中村”的發(fā)展。

面臨城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理的困境：傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分治體制下，社會呈現(xiàn)出雙軌制的治理形態(tài)，城鄉(xiāng)在教育、住房、醫(yī)療、就業(yè)、財政管理、規(guī)劃建設(shè)、社會管理等一系列公共管理中差距加大，造成了發(fā)展中的各種不均衡隱患，致使社會治理陷入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)的困境。另外，在城鄉(xiāng)分治的既有體制下實施的一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的補(bǔ)償與支持政策，反倒使政策效能大打折扣。[3]為解決城鄉(xiāng)治理的難題，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，縮短城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕。必須要在鄉(xiāng)村振興中堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)共治理念，進(jìn)行系統(tǒng)性改革，突破城鄉(xiāng)二元治理體系的路徑依賴和自我強(qiáng)化的困境。

面臨城鄉(xiāng)資源流動不暢的困境：鄉(xiāng)村振興就是要盤活城鄉(xiāng)資源，推動資源在城鄉(xiāng)間合理流動與增值，構(gòu)筑城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。首先面臨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，改造城中村及后續(xù)發(fā)展，破解我國人力資源配置的困境；其次面臨著土地資產(chǎn)化如何推動農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化，創(chuàng)新土地資源利用體制機(jī)制的困境；最后面臨著如何利用好資本下鄉(xiāng)策略，消解農(nóng)村“虛假融資” “套取配套資金”“土地財政”等現(xiàn)象，實施資源開放性治理的困境。

三、鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的治理新路徑

要充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的顯著優(yōu)勢與治理效能，必須要構(gòu)筑合理、科學(xué)、協(xié)同的鄉(xiāng)村治理體系，以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

構(gòu)筑多元的鄉(xiāng)村治理格局：鄉(xiāng)村振興過程中必須將縣城、農(nóng)村社區(qū)與鎮(zhèn)區(qū)等單元充分融合考慮共同構(gòu)建，形成橫向與縱向治理的新格局，在鄉(xiāng)村治理中要將中等城市治理與鄉(xiāng)村治理緊密結(jié)合，形成多層次、多區(qū)域治理格局。在鄉(xiāng)村治理中，逐步完善鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，同時要關(guān)注縣城和鎮(zhèn)區(qū)在城鎮(zhèn)間的橋頭堡與鏈接點(diǎn)作用，充分利用縣城在鄉(xiāng)村振興中的增值作用，實現(xiàn)組團(tuán)式鄉(xiāng)村體系的合作治理。統(tǒng)籌鄉(xiāng)村五位一體發(fā)展，以生態(tài)良好、宜居和高品質(zhì)的鄉(xiāng)村生活吸引大中城市、城鎮(zhèn)人口到鄉(xiāng)村尋找鄉(xiāng)愁，吸引農(nóng)民“返鄉(xiāng)”發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)促進(jìn)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展，提升鄉(xiāng)村人力資本存量，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

構(gòu)筑土地制度的創(chuàng)新與協(xié)同機(jī)制：鄉(xiāng)村振興的重要途徑就是土地使用制度的創(chuàng)新與協(xié)同機(jī)制構(gòu)建，同時也是構(gòu)建城鄉(xiāng)融合機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此要樹立城鄉(xiāng)融合治理的理念，進(jìn)行頂層設(shè)計，以市場推動為主線，圍繞農(nóng)村集市、交通、貿(mào)易樞紐地，注重土地使用制度的協(xié)同效用。通過承包地、宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計實施經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營性用地供給和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地，滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)需求。改革農(nóng)村公共建設(shè)用地和經(jīng)營性建設(shè)用地使用制度，提升鄉(xiāng)村土地利用效率，為實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)升級、工農(nóng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地資源保障，為鄉(xiāng)村振興助力[4]。

構(gòu)筑農(nóng)村社會中的“人”“地”“錢”資源激活制度：鄉(xiāng)村振興必須盤活資源流通機(jī)制。首先要培養(yǎng)造就一批“三農(nóng)”工作隊伍，破解人才流動瓶頸制約因素，開發(fā)把人力資本，暢通人才下鄉(xiāng)通道和城鄉(xiāng)融合中要素流動的通道和機(jī)制，引導(dǎo)優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)建設(shè)特色小鎮(zhèn)。其次要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化體制機(jī)制建設(shè)，推動推動城市化建設(shè)步伐。最后要政府發(fā)力，聯(lián)合群眾、企事業(yè)單位及其他社會等主體，激活鄉(xiāng)村治理中的多種資源，統(tǒng)籌推動各種要素在城鄉(xiāng)之間互補(bǔ)，進(jìn)而為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化提供有效的鄉(xiāng)村治理路徑。

中國發(fā)展與治理的基礎(chǔ)場域是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，其體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨和各級政府在執(zhí)政關(guān)懷和執(zhí)政理念，事關(guān)國計民生的根本。要穩(wěn)健地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就必須發(fā)揮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的顯著優(yōu)勢，提升鄉(xiāng)村治理的效能。從實踐層面看，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必然面臨著現(xiàn)代化進(jìn)程中的眾多困境，會阻滯鄉(xiāng)村振興功能的發(fā)揮。因此更為重要的是要不斷探索鄉(xiāng)村振興的成長之路，在實踐中不斷評估鄉(xiāng)村振興的失誤風(fēng)險與成本并進(jìn)行預(yù)判性研究，其中必然離不開政府與其他組織的協(xié)同發(fā)力，以便將鄉(xiāng)村振興的顯著優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村治理的效能，顯然這是一個長期的過程。在構(gòu)筑鄉(xiāng)村治理體系過程中不僅要關(guān)注鄉(xiāng)村振興中存在的應(yīng)然問題和實踐困境，也要把握好鄉(xiāng)村振興的機(jī)遇期，不斷創(chuàng)新改革鄉(xiāng)村治理的路徑，以便更加有效地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。