政府與養老服務社會組織合作的優化路徑研究

伏 威

美國著名學者羅伯特·阿克塞爾羅德在其名著《合作的進化》中開篇指出，中國要想充分發揮自己的潛能，“合作是關鍵”。自1999年邁入老齡社會，中國的人口老齡化程度持續加深。據民政部數據顯示，截至2018年底，全國60周歲及以上老年人口24 949萬人，占總人口的17.9%，其中65周歲及以上老年人口16 658萬人，占總人口的11.9%。享受高齡補貼的老年人口2 972.3萬人，比上年增長10.8%。[1]銀發浪潮來襲，養老需求激增且日益多元化，伴隨家庭的核心化、小型化和空巢化，中國家庭的養老功能逐漸弱化。學者們普遍認為養老服務社會化是解決我國養老問題的必經之路。1995年以來，上海、北京、南京、寧波、廣州等經濟發達地區開始初步探索政府與養老服務社會組織(1)養老服務社會組織是指面向社會，以滿足老年人的養老服務需求和提升老年人生活質量為目標，承擔提供生活照料、康復護理、緊急救援、社會參與、精神慰藉等廣泛支持性服務的社會組織，在中國的法律框架下具體包括面向社會提供養老服務，具有社會性、保障性、民生性、非營利性和公益性的民辦非企業單位和社會團體。合作提供養老服務。2013年，國務院發布了《關于政府向社會力量購買公共服務的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，標志著合作進入全面推展階段。政府與養老服務社會組織合作已成為解決養老服務供需矛盾、發展各地城市養老事業的普遍性策略，盡管在運作模式、操作規范、服務內容等方面積累了豐富的經驗，但是依然存在諸多不足。那么，究竟治理視角下政府與養老服務社會組織合作的理想目標是什么？合作實踐面臨哪些困境？通過什么策略，如何優化政府與養老服務社會組織的合作關系？系統分析并著力解決以上問題無疑將有助于城市養老服務合作供給的提質增效。

一、政府與養老服務社會組織合作的治理內涵

21世紀，無論在哪一種社會政治體制下，無論誰上臺執政，都希望國家有良好的治理。人們以極大的熱情探討著治理(governance)，并賦予治理彈性的范圍和多種用法，使其成為一個內涵豐富的概念。作為一種實現公共服務效益、效率、公平的基本工具，[2]治理意味著主體間關系由競爭走向合作，其實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，表現為政治國家與公民社會的合作、政府與社會組織的合作、政府與企業的合作。合作必然成為主體間關系和行動機制的主流，治理則以強調合作與整合資源為優勢，成為優越于統治和管理的新機制。

所謂政府與養老服務社會組織合作，即通過發揮市場機制作用，把政府直接向老年群體提供的基本養老服務特定事項，交由具備資質的養老服務社會組織生產和承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用，由此使得老年群體獲得優質養老服務。[3]治理時代，政府與養老服務社會組織購買式合作是我國養老服務體系的重要制度創新。合作以“善治”為價值追求，超越了科層管理模式下的“善政”目標。善治是治理的理想狀態，主張公共利益最大化的社會管理過程，強調政府與養老服務社會組織基于組織間相互認同，聯合起來，充分發揮各自的比較優勢，以“增進和維護老年群體的公共利益”為組織的共同使命，相互理解、配合與補充，建立聯合—分工式的互惠共生關系。現代化的社會治理，不僅要讓政府從剛性制度層面保證社會發展和穩定有序，更要激發社會組織活力，發揮橫向紐帶作用。城市養老服務合作供給意味政府授權養老服務社會組織，依靠其組織優勢和志愿機制，通過精細化管理與市場性生產，擴大并優化養老服務資源，使老齡群體具有更多的消費選擇權，從而獲得更加全面和直接的服務，以實現養老服務的低成本及高質量供給。

然而，治理并非完美，由于領導者的失誤、治理者的自身利益傾向、主體間信息溝通不充分、協商談判能力不足等原因，治理同樣存在失敗的可能，即治理失靈。針對治理失靈，英國學者鮑勃·杰索普提出了“元治理”(metagovernance)概念(1997)，反思如何協調不同組織間的關系以達成善治目標。[4]元治理是對治理的治理，強調合作中政府的重要性，要求通過宏觀制度安排，為合作體系提供法律和資金支持，重新協調并監管合作主體行為，提升合作主體能力，強調治理過程的科學性和有序性，以實現治理結果整體大于部分之和的協同增效。治理視野下政府與養老服務社會組織合作的優化路徑如圖1所示：

近年來，在國家治理現代化和全面深化改革的背景下，城市養老服務合作供給實踐取得了長足發展和初步成效。然而，政府向社會力量購買養老服務在制度規范、公共資金支持、監督評估、主體能力方面存在一定的問題，制約著政府與養老服務社會組織合作的進一步發展。

(一)制度困境：合作的法律規范體系不完備

養老服務屬于公共服務范疇，政府購買公共服務的相關法律法規的建立和完善，有利于實現城市養老服務合作供給的制度化，使合作更為穩定與持續。自20世紀90年代初，不同層級的地方政府相繼出臺相關文件，引導和規范地方政府購買公共服務的探索實踐。2013年9月，《指導意見》的頒布標志著我國向社會力量購買公共服務上升為國家行為。2013年11月以來，在貫徹落實十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》的過程中，中央政府陸續出臺一系列規范文件，從宏觀層面規范政府購買的具體實施。在政府購買公共服務發展的20余年間，制度層面明確了政府向社會力量購買公共服務的指導思想、基本原則與目標任務、購買內容、購買服務流程等。但是，目前主要以政策文件代替法律規制指導政府購買公共服務行為。隨著我國購買實踐由實驗探索轉變為全面推廣，急需《政府購買公共服務法》予以指導。盡管公共服務購買已被納入《政府采購法》的法定采購范圍，明確了政府購買公共服務的法律地位，但是政府采購與政府購買公共服務之間存在主體結構、購買形式、制度目標、評價標準的差異，[3]城市養老服務合作供給有必要考慮養老服務的無形性、項目成本不易測算、社會效益和評價等要素，單獨以《政府采購法》指導政府與養老服務社會組織合作，而未對服務購買與貨物、工程采購的適用規則進行區分，并作出特殊規定，難以解決消費者地位等方面的問題。此外，在合作過程中，購買內容的范圍和標準規定不明晰，購買程序缺乏法律規范性，服務定價不科學等情況，有可能導致政府與養老服務社會組織之間責任關系不明確，合作過程隨意，內部化合作，合作項目流于形式等，影響養老服務供給的整體效果。

(二)資金困境：公共資金支持不足

穩定的資金投入是提高養老服務水平和質量的必要條件。《指導意見》指出，要逐步加大政府向社會力量購買基本公共服務的力度。2014年，財政部等四部門聯合下發《關于做好政府購買養老服務工作的通知》(以下簡稱《通知》)，提出要加大對基層養老服務的支持以擴展養老服務的購買范圍和領域，這些政策有效地促進了養老服務資源配置的高效合理。相關數據模型測算結果顯示，“十三五”期間，公共財政用于養老支出的資金規模年均增長13.0%。[5]然而，面對規模龐大的養老服務需求，國家信息中心經濟預測部測算表明，“十三五”時期政府在養老服務體系建設領域仍存在著資金缺口(詳見表1)。

表1 養老服務體系的財政性資金規模及缺口[6] (單位：億元)

續表1 養老服務體系的財政性資金規模及缺口[6] (單位：億元)

政府與養老服務社會組織合作中，政府公共資金投入不足，服務對象規模小。目前，城市養老服務合作供給限于針對“三無”老人以及失能、半失能等特殊老年人的救助性服務，難以覆蓋針對一般老年人的福利性服務。同時，盡管《通知》要求政府購買養老服務資金要在現有養老支出預算安排中統籌考慮，不斷創新政府購買養老服務機制，但從總體上看，目前公共資金支持不規范，養老服務支出隨意，購買資金渠道有限，各地養老服務水平不均衡等問題突出，不利于提高養老服務的質量效益，難以實現養老服務的有效供給。

(三)監管困境：監督評估體系不健全

合作意味著政府從養老服務的直接提供者向“公共資金籌集者”“服務質量的監管者”等間接角色轉化，而養老服務社會組織承接養老服務的生產職能，須保證服務質量。監督評估體系是保障合作中公共責任履行的關鍵環節，通過科學有效的監督機制和方法，對公共資金的使用、合作范圍、程序、方式等情況進行動態監督和服務績效評價，有利于資金使用效率和服務效果的提升。但是合作中，一方面由于有的地方政府目標錯誤或精力有限，將“政府出資+養老服務社會組織提供服務”的合作方式看做是“卸包袱”；另一方面，由于地方政府對于購買養老服務缺乏實踐經驗，其自行制定的實施方案可操作性不強，監督體系不完善，監管權分散，社會監督乏力，考核評估辦法不夠科學系統，難以對服務質量和效果進行專業區分，公共資金支出隨意，評估形式化等問題廣泛存在。以南京市鼓樓區政府與心貼心老年人服務中心合作為例，[7]盡管鼓樓區建立了相對較為科學的評估機制，并引入第三方評估機構，但缺乏支出監管措施，服務成本難以控制，有待進一步完善服務標準和管理規范，強化政府和養老服務社會組織履職盡責，確保責任落實。

(四)能力困境：合作主體能力欠缺

組織能力是政府與養老服務社會組織合作的基礎。一方面，養老服務社會組織優勢的發揮與其內部治理能力、戰略管理能力、項目管理能力、公信力管理能力、社會服務能力等核心要素相關。[8]現階段，合作實踐中養老服務社會組織的組織能力困境表現在如下方面：首先，內部治理能力薄弱，合作缺乏競爭。由于中國的社會組織發展時間較短，市場發育不足，且受到社會組織雙重登記管理體制的影響，養老服務社會組織內部治理結構錯亂，治理機制不完善，人才管理滯后，財務管理不規范，自制自律能力較弱，導致養老服務社會組織內部治理能力薄弱，有資質的養老服務社會組織數量不足，難以形成競爭。其次，戰略管理能力欠缺，養老服務社會組織的獨立性弱。改革開放以來，中國的社會組織發展迅速，然而，大多數政府倡導產生的養老服務社會組織資金來源單一，難以募集到來自社會實體的捐贈。合作中養老服務社會組織缺乏足夠的溝通控制能力與政府進行平等的談判和協商；民間發起的養老服務社會組織遭遇社會諸多的不信任，服務過程中的不支持和不配合，無形中增加了額外成本，降低了服務效率。最后，缺乏專業服務能力，難以達成合作目標。部分民辦養老院在服務理念、服務專業性和規范性方面具有明顯優勢。然而，多數養老服務社會組織的從業人員主要是下崗職工等非專業人員，缺乏系統化的培訓，服務意識薄弱，服務技能欠缺等情況普遍存在，專業化服務能力不足成為制約養老服務合作供給效能發揮的主要瓶頸。

另一方面，治理過程的基礎是協調，而非控制。合作系統要求政府在計劃制定、預算編制、人員調配等傳統職能基礎上，精通集成、激活和管理一個合作網絡，[9]系統的運作需要政府從“劃槳者”轉型成為“掌舵者”，發揮主導作用，對政府的治理能力提出了新的要求，包括搭建合作網絡，制定規則，協調合作主體間利益關系，監督并對相關機構幫扶和培訓，保證相關機構或第三方執行締結的協議，以降低合作風險。具有協同治理能力的人必須被錄用、獎勵和提拔，但是目前這種合作技能未能得到政府應有的重視，政府的人事制度沒有改變錄用、培訓、獎勵員工的方式，能夠自我指導又具有多方面知識和多種技能的管理者在公共部門是稀缺的。政府合作治理能力的缺乏可能會扼殺合作。[10]

三、政府與養老服務社會組織合作的完善路徑

政府與養老服務社會組織合作是創新養老服務供給方式、解決養老服務供需矛盾的重要途徑。針對各地實踐探索中面臨的困境，有必要反思如何協調、優化政府與養老服務社會組織的合作關系，以持續推進城市養老服務社會化供給提質增效。

(一)健全法律規范體系

現代制度的主要作用是以規則約束個人或組織的自發行為，對創新行為進行持續激勵，從而使彼此間行為協調一致，以減少不確定性。[11]現階段，通過構建系統專業的制度體系，對合作行為進行法律法規層面的規范，主要包括兩方面內容：

第一，修訂《政府采購法》。根據聯合國《貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》(1994)，在評審和選擇過程中，服務采購更注重供應商的能力和素質，而貨物和工程采購則更關注價格。因此，在采購原則與采購程序方面，要充分考慮服務采購與貨物、工程采購之間的區別，且要細化服務采購的規定。[12]可借鑒美國《聯邦采購條例》、臺灣地區《政府采購法》、聯合國《貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》等法律法規，對服務采購與貨物、工程采購的共性部分做一般規定，對差異部分采取專章規定或例外規定的形式，具體化服務采購的內涵、類型和范圍，強調服務采購的特殊性。

第二，制定《政府購買公共服務法》。《政府采購法》屬于實體法類型，區別于國際上政府采購法律立法側重程序規定，制定《政府購買公共服務法》時，應考慮政府購買公共服務的行為目的更具公益性，明確其立法原則，可將實體和程序規定一并納入。[13]其中，實質規則應包括政府購買公共服務的范圍和標準，分類購買制度，服務對象的界定原則等；程序規則應明確購買方式和程序，招投標辦法，資金管理辦法，監管和評估方式等。[7]《政府采購法》與《政府購買公共服務法》是一般法與特殊法的關系，當二者規定不一致時，適用特殊法。

(二)強化資金政策保障

其一，規范養老服務公共資金支出。從合作實踐看，養老服務公共資金的支出形式分為國家預算資金和預算外資金。為了保障和規范養老服務公共資金支出，提高資金利用效率，有必要將養老服務納入公共財政預算，設定單獨的預算科目或者建立養老服務專項預算，明確供款項目，確定支出比例。防止財政部門對養老服務支出的擠壓，以制度化的方式保證資金供給的穩定性。其二，加大財政投入和稅收支持力度。各級政府要根據經濟發展狀況和老齡工作實際，優化公共財政支出結構，提高養老服務的財政投入在國民收入再分配中的比重，并且要增強稅收政策的引導和激勵功能，逐步擴大養老服務的稅收優惠范圍。加強不同稅種的銜接與整合，對養老服務社會組織實行營業稅轉增值稅的改革，減輕雙重稅收負擔。其三，完善轉移支付制度。合理劃分政府間承擔養老服務的財權和事權，提高中央和省級財政占養老服務總體支出的比重，切實改變各級政府“本級優先”的財政支出傾向。一方面，根據老齡人口數量和結構、財力水平、成本水平等因素，加大中央對中西部經濟欠發達地區養老服務的專項轉移支付力度，改善養老服務橫向財政失衡狀況，促進區域間養老服務供給的均衡。另一方面，建立責任清晰的省以下轉移支付制度，規范省級政府對市、縣政府的一般性轉移支付，市一級政府將養老服務事權下移的同時，要承擔起指導、監督、科技人才支持方面的職責，改善省以下縱向財政失衡狀況。

(三)完善監督評估體系

監督評估體系能夠為政府和養老服務社會組織提供更加明晰的行動方向，促進公共資金有效利用，是提高城市養老服務合作供給效益的重要保證。可從兩方面健全監督評估體系：

一是建立全面規范的監督管理機制。第一，加強內部監督。面向政府與養老服務社會組織合作，應建立起由財政部門、監察部門、審計部門、行業主管部門、購買主體等組成的綜合性內部監督機制，針對養老服務購買主體的資金用途，采購范圍、方式、程序，以及養老服務社會組織的服務完成情況、資金使用效率等方面進行監督管理。第二，重視外部監督。有必要完善包括媒體、專家團隊、公眾在內的多元外部監督機制，利用網站、監督熱線、微信、微博等信息技術，暢通意見表達和投訴舉報渠道，發揮大眾的輿論約束作用，對提交虛假項目報告、濫用政府撥款資金、權力尋租等違法違規行為嚴肅查處。第三，完善過程監督。動態管理辦法和服務標準是保證監督有效性和規范性的重要前提。合作過程中，應針對服務項目的信息公開、申請、評審、立項、實施、調整、履約驗收、資金支付等環節制定動態監管辦法，制定服務過程、服務效果、資金使用等方面的標準和操作流程。通過事前、事中、事后的全過程動態跟蹤管理，不定期對承接服務的養老服務組織進行隨機抽查，以及時發現問題，采取補救措施降低合作風險。

二是建立科學的績效評估機制。首先，構建績效評估指標體系。編制預算時，財政部門和各級政府應同步設定科學合理的績效目標及相應指標，作為開展合作績效評價的依據。指標體系要針對養老服務社會組織的硬件設施、管理水平、服務人員資質、服務水平等維度進行測量，能夠客觀評價養老服務合作供給的經濟性、規范性、效率性和公平性。細化服務質量指標的評估內容，堅持顧客導向，重視養老服務對象的意見反饋，對養老服務對象滿意度指標應當賦予較大權重。其次，規范第三方績效評估。各級財政部門或者養老服務購買主體可組織第三方，依照相關法律規范，對養老服務社會組織的資質，老年人的能力與需求，養老服務項目設置，合作的質量、效率和效益等進行獨立、專業和權威的績效評估。須根據養老服務特點，擇優選擇具備條件的研究機構、高校、中介機構等，明確第三方評價期限、權利義務，規范評估手段、方法及途徑，并對評估結果真實性負責，以期提高第三方機構的服務能力。[14]最后，注重評估結果應用。財政部門或各地政府應及時向養老服務社會組織反饋階段性績效評估結果，并將評估結果與政府公共資金支付掛鉤，根據中期評估中項目目標的完成情況、項目管理、實施方法的合理性等，決定是否發放下一階段的公共資金，將評估結果作為年度預算安排和選擇養老服務承接主體的重要參考。

(四)提升合作主體能力

1.養老服務社會組織的組織能力建設

第一，改革社會組織登記管理制度，放松管制并加強規約。對養老服務社會組織實行直接登記制度，降低注冊門檻，簡化登記程序，使其獲得合法地位，拓展發展空間并制定有利于能力發展的政策和措施，引導養老服務社會組織獨立自主運營。此外，要加強規范約束。根據社會發展形勢，對社會組織統一立法，明確社會組織的性質、地位、獎懲辦法等，并根據地方差異出臺地方性法規，制定養老服務社會組織單項法規，完善資質評定機制和市場準入與退出機制，形成財政、審計、金融、稅務、公安、老齡辦(委)等部門對養老服務社會組織的聯合監管與約束，保證養老服務社會組織能力建設的有序推進。

第二，建立政府—社會—市場三元整合培育機制，引導并支持養老服務社會組織能力建設。可從三方面著手：一是建立政府培育機制。人力資源決定了養老服務社會組織的專業服務能力。為了吸引、留住人才并發揮人力資源潛能，政府有必要健全社會組織專職人員的收入分配制度、社會保險制度，推進社會組織專職人員的職業化發展；完善社會組織能力建設培訓體系，委托高校、科研院所、支持型社會組織、企業等，提供長期正規教育、短期培訓、認證培訓，提高不同層次人力資源的專業技術能力。二是建立社會培育機制。發展支持型養老服務社會組織，發揮其孵化功能，為初創期和中小型養老服務社會組織提供項目管理、能力培訓、綜合保障、宣傳推廣、跨界合作等綜合性支持體系，[15]有助于幫助養老服務社會組織明確其組織使命，健全法人治理結構，增強誠信自律，促進其健康快速發展。三是建立市場培育機制。通過養老服務社會組織的企業化運作，將企業的理念、運作模式、經營方式與養老服務社會組織的愿景目標相結合，有利于通過市場手段創造經濟效益，實現自身“造血”，解決公益性社會組織的資金不足問題，這是提升養老服務社會組織可持續發展能力的重要路徑。政府-社會-市場三元整合的培育機制中，政府處于樞紐位置，通過養老服務項目化購買或者補貼、資助的方式，銜接支持型養老服務社會組織、養老服務社會企業以及操作型養老服務社會組織，為能力建設提供公共資金支持，改善養老服務社會組織資源狀況。

2.政府的組織能力建設

為了提高合作績效，政府的關注點必須從管理科層制機構轉到整個合作網絡運行，需要重點提升自身的戰略領導、溝通協調、項目管理三方面能力。

其一，戰略領導能力。要求政府要有前瞻性戰略思維，能夠認出可能的合作伙伴，建立、激活并部署合作網絡。作為合作的推動者，政府可以從以下三方面來提升戰略領導能力：第一，具有更廣闊的視野，熟悉養老服務領域的變化，了解養老服務社會組織的組織文化、運營機制、決策過程、人力資源及關系網絡。第二，在合作共治理念的引導下，與養老服務社會組織建立利益共同體，在合作愿景、規則等方面達成共識，導向一個充滿活力的養老服務合作體系。第三，增強制度供給能力。運用現代化的分析工具和方法，加強養老服務相關制度需求分析，加強制度創新，提升制度供給的回應性、科學性及前瞻性。[16]

其二，溝通協調能力。為了實現資源的充分整合與利用，提升政府溝通協調能力的基本策略是：第一，建立多元化的溝通渠道。通過電子郵件、電子公告板、網站研討會、電話教室等方式實現信息流動和知識共享，建立政府與養老服務社會組織間的數字化連接。此外，通過定期會晤等面對面的互動式溝通、公開對話、信息交流和政策討論，有益于增進合作主體間的理解、尊重和信任。第二，建立有效的治理結構。建立專門的政府機構，比如英國許多地方已建立的伙伴關系委員會，直接連接合作主體，通過發布合作戰略、早期介入合作成員之間的爭論主題，預見問題并及時解決，有助于協調合作成員間活動與妥善解決利益矛盾。

其三，項目管理能力。養老服務合作供給需要政府管理者具有合作思維，能夠掌握合同、關系管理方面的知識和技能，有較強的適應能力，知道如何創造雙贏的局面。政府可通過以下方法增強項目管理能力：(1)在政府公務人員的錄用過程中招募具有節約(conservation)、溝通(communication)、協作(collaboration)與合作(cooperation)能力的人才，[9]優先考慮擁有豐富商業背景和項目管理經驗，對公共價值判斷力強的專業性人才；(2)向公務員提供更多項目管理方面的培訓，課程內容包括談判、項目管理、合同管理、網絡管理、商業管理能力開發等；(3)提高人事制度的靈活性，允許在組織并管理項目團隊時的人員流動，并在職級晉升時考慮人員在成功合作項目中的參與程度。

四、結語

人口老齡化時代，政府與養老服務社會組織合作已成為滿足城市老年人持續增長需求的機制選擇，是深化我國政府治理改革和推進社會治理現代化的重要路徑。本文立足新時代中國全面深化改革的特定背景，著重考察城市養老服務中政府與養老服務社會組織合作的困境及優化路徑，有利于解決城市養老服務逐步深化改革的基礎性和結構性問題。未來，全國各地政府仍需結合自身具體情況，在既有條件約束下，探索各具特色的策略，以解決專項性難題，繼而為實現政府與養老服務社會組織合作的協同增效提供必要契機和持續動力。