韓國鼓勵生育政策體系改革及啟示

韓松花 孫浩男

韓國正面臨著超低生育率-重度老齡化的人口危機。韓國的總和生育率(1)總和生育率(TFR)是指平均每個婦女一生在育齡期(15-49歲)生育的孩子數。人口少子化通常用總和生育率來反映其低生育率水平。在2018年創下歷史最低紀錄，陷入了超低生育陷阱(Low Fertility Trap)，短期內很難擺脫。與其他發達國家相比，韓國生育率低迷的特征是，在短時間內生育率下降速度較快，且生育水平超低，持續時間較長。斷崖式持續下降的低生育率問題羈絆著韓國社會經濟發展，導致人口老齡化、勞動力不足、社會保障負擔加重、財政收支惡化、經濟增長緩慢等一系列問題，成為韓國政府刻不容緩的重要課題。

韓國為了促進人口可持續發展，2005年制定了《低生育高齡社會基本法》，之后啟動了“第一次低生育高齡社會基本計劃(2006-2010)”和“第二次低生育高齡社會基本計劃(2011-2015)”，積極推進提高生育率的一系列對策，建立了多支柱多結構政策體系的基本框架。現階段已進入“第三次低生育高齡社會基本計劃(2016-2020)”，韓國低生育對策雖歷經了十多年，但低生育水平并沒有得到明顯改善。

本文擬通過分析韓國的低生育率趨勢及其原因、韓國應對低生育的經驗教訓，以期對中國構建生育配套政策提供借鑒。

一、韓國低生育水平現狀及其原因

(一)低生育水平現狀

人口少子化，是指生育率下降，幼年人口逐漸減少的現象。韓國的低生育趨勢始于2001年，其生育率一直維持在1.3以下的微小變動，2018年降至0.98以下,創歷史新低,已陷入“超低生育陷阱”(見圖1)。在OECD(經濟合作與發展組織)國家中，韓國的總和生育率最低，出生兒數逐年減少。從2005年韓國開始實施應對低生育政策已過十余年，生育率持續維持超低生育水平，政策并沒有達到預期效果。

(二)低生育的原因

1.人口學原因:未婚、晚婚、晚產化

韓國低生育的人口學原因可歸根于未婚、晚婚、晚產化。韓國國家統計局數據顯示，2010—2015年期間，20-29歲未婚率從86.8%上升到91.3%，30-39歲未婚率從29.2%上升到36.3%；同時，初婚年齡隨之升高，2017年平均初婚年齡為31.6歲，與20年前相比初婚年齡推遲了近5年。(2)韓國國家統計局：http://kosis.kr/statisticsList/statisticsListIndex.do?menuId=M_01_01&vwcd=MT_ZTITLE&parmTabId=M_01_01#SelectStatsBoxDiv。未婚、晚婚化自然而然帶來晚產化，25-34歲的出生率(3)出生率指在一定時期內(通常為一年)一定地區的出生兒數與同期內平均人數之比，用千分率表示。持續減少，35歲以上出生率逐漸上升，(4)韓國統計局調查數據顯示,2010-2017年間,25-29歲出生率從79.7‰下降到47.9‰,30-34歲出生率從112.4‰下降到97.7‰,而35-39歲出生率從32.6‰上升到47.2‰。但是35歲以上出生率上升卻抵不過25-34歲出生率的下降，同時，由于一胎生育年齡較晚，影響了二胎生育的可能性。

2.經濟原因:青年階層的工作、生活不穩定

由于青年階層的收入與工作不穩定,影響了結婚及生育，這成為低生育最根本的經濟因素。有關調查顯示，二三十歲未婚男子沒有結婚的主要原因是收入不穩定和工作不穩定。(5)韓國政府：《第二次低生育高齡社會基本計劃》，2011年，第10頁。2017年青年失業率是9.8%，其中20-29歲男性的失業率高達11.5%，從青年失業率的趨勢也不難看出青年階層的工作不穩定、生活不穩定，導致推遲結婚與生育。(6)韓國國家統計局：http://kosis.kr/statisticsList/statisticsListIndex.do?menuId=M_01_01&vwcd=MT_ZTITLE&parmTabId=M_01_01#SelectStatsBoxDiv。

此外，由于工作不穩定導致青年階層的收入水平低下，相對于較高的房價，青年家庭買不起房子的“住宅難”也成為低生育的主要經濟因素。有關青年住宅情況的調查顯示，自家所居比率僅為8.6%，88.3%的人群是租房，3.1%的人群是無償居住(如企業無償提供住房)。(7)國土交通部、韓國土地住宅公司:《這就是幸福住宅》,2014年。租房人群中，韓國獨有的全租形式(8)全租形式是韓國獨有的租房方式，簽約租房合同時將高額保證金一并交付貸方，不需要每月支付房租，合同期滿時全額退還保證金。一般貸方利用高額保證金賺取銀行利息或進行再投資獲利。只占27%，其余61.3%是一般租賃狀態。近年來，韓國房地產市場上商品房價格及全租價格只漲不降，住宅問題成了青年一代的首要經濟負擔。(9)在韓國把青年階層稱為“六無階層”，“六無”指“無工作、無收入、無房子、無愛情(結婚)、無孩子、無希望”，這一詞能強烈反映出導致低生育的社會經濟因素。

3.社會原因:養育負擔增加,女性生育保障制度不完善

在韓國，低生育率的主要原因還有養育及教育費用負擔加重。已婚女性不想生育的主要原因是養育及教育費用等經濟負擔重，尤其對未就業的女性而言，養育和教育費用成了家庭支出的主要負擔。在教育費用中,私教費用負擔最大。韓國國家統計局對私教費用的一項調查顯示,2018年韓國私教比率高達72.8%，月平均私教費用為29.1萬韓元(約合人民幣1 750元)，在OECD國家中達到最高水平。(10)韓國國家統計局：《2018韓國私教費用調查結果》，2018年。2018年韓國保育現狀調查顯示，對養育費用負擔程度，53%的人感到負擔、28.9%的人感到適當、18.1%的人感到沒有負擔；從家庭收入水平來看，低收入階層的養育負擔遠高于高收入階層。(11)韓國保健福祉部、育兒政策研究所：《2018韓國保育現狀調查》，2018年。

另外，相對于活躍的女性經濟活動，工作環境制度尚未完善，使女性很難同時兼顧家庭與工作。處于生育年齡段的女性經濟活動參與率與其他年齡段相比依然持續呈“M字曲線”。由于韓國傳統的工作環境因素，女職工在企業較難獲得產假及育兒休假，男性員工更難休假。韓國雇傭部調查顯示，2017年育兒休假者(12)育兒休假者的統計是以育兒休假補貼受領者為基準計算的。中女性為86.6%，男性為13.4%，雖然男性的比重逐年提高，但是與其他OECD國家相比(如挪威為80%)，男性所占比重依然很低，休假時間也較短。從工作與家庭平衡制度的普及率(2017年)來看，產假為81.1%、育兒休假制度為59.1%，短時間工作制為38.5%、其他彈性工作制為37.1%，(13)育兒政策研究所：《保育及幼兒教育的主要統計》，2017年。相關制度環境有待于改善。

二、韓國應對低生育的政策演進

進入21世紀以后，韓國的總和生育率已下降到1.3以下，陷入了超低生育陷阱。鑒于韓國低生育問題對未來社會經濟可持續發展的影響，2004年韓國政府把解決低生育問題設定為國家議題，出臺了應對低生育的一系列措施及對策。2005年頒布了《低生育高齡社會基本法》，制定了與法律制度同名的五年基本規劃，構建了以政府為中心多主體共同參與、涉及多元政策領域的多支柱多元結構鼓勵生育政策體系(見圖2)，現已進入第三個五年計劃階段(2016-2020)。下面在對三次低生育基本計劃的主要內容(見表1)進行整理的基礎上，探討其政策重點及政策方向的演變。

第一次低生育基本計劃(2006-2010)的目標是建立應對低生育問題的基礎設施，即明確相關政府部門的作用，強化社會各主體共同參與的主體意識，加強制度建設及育兒支援。為防止生育率持續下降，第一次低生育基本計劃以“營造有利于生育和養育的環境”為政策重點，推進“強化結婚、生育、養育的社會責任”“營造工作-家庭平衡及家庭友好文化”“培養健康的未來一代”三個方面的政策。第一次低生育基本計劃認為，低生育是由養育教育費負擔重、家庭-工作不平衡、育兒設施不足等原因引起的，據此構建了消除生育及養育障礙因素的政策體系。政策的主要對象是低收入家庭，政策重點內容是保育支援。

第二次低生育基本計劃(2011-2015)的目標是漸進恢復生育率。繼第一次低生育基本計劃，為營造有利于生育及養育的環境，推進“工作-家庭平衡的日常化”“減輕結婚、生育、養育的負擔”“營造健全的兒童及青少年成長環境”三個方面的政策。與第一次低生育基本計劃相比，第二次低生育基本計劃強調了對雙職工家庭的政策內容，政策對象從低收入家庭擴大到中產階級家庭。同時，政策重點由保育支援發展到強調工作-家庭平衡支援，開始嘗試進行綜合性政策改革。

從前兩次低生育基本計劃(2006-2010，2011-2015)的實施情況來看，過去的政策主要強調了國家與社會對生育、養育的共同責任，建立了國家責任制政策體系。但是，過去的政策沒有根本治愈低生育的原因在于，解決途徑只限定于減輕已婚家庭的養育負擔。具體來講，由于韓國固有的社會結構性問題，在勞動市場蔓延學歷主義，因此引發教育階段的過熱競爭，不得不加大私人教育費用的投入，形成了高教育費的社會結構。對此，政府為了減少家庭教育費用，重點出臺了減免托兒所及幼兒園學費的政策，同時對家庭養育對象發放養育津貼。另外，雖然制定了工作-家庭平衡的彈性工作制，但受其制度缺陷及企業文化的影響，制度未被普遍執行，有名無實。例如，育兒休假制度的對象有限、休假工資較低、替代人員難尋等制度性問題依然阻礙著很多員工(非正式員工、中小企業員工、男性員工等)利用制度。雖然為解決低生育問題而投入的財政支出持續增加，但是與已克服低生育的國家相比，其財政投入規模尚小，財政支出項目偏向保育及幼兒教育支援，而未充分實現財政支出效果。

基于前兩次低生育基本計劃的經驗教訓，最新出臺的第三次低生育基本計劃開始轉變其政策模式(見圖3)，從宏觀視角進行結構性調整。因為在韓國社會，生育與結婚的連接性較強，所以有必要關注婚姻率持續下降的事實，排除阻礙結婚的因素，如青年就業、居住問題等，從宏觀政策視角解決問題，同時有效提高政策運轉效率，消除政策死角。第三次低生育基本計劃構建了“強化晚婚對策”“實現對生育的社會責任”“對接式兒童照顧服務及教育改革”“解決工作與家庭平衡的死角問題”等多元結構的政策體系。可見，前兩次的低生育基本計劃主要關注微觀因素，做了政策性的直接對應，而第三次低生育基本計劃把政策視角擴大到宏觀社會結構性改革，包含了長期性的間接對應，從經濟、教育、勞動、區域、文化等多層面構建了多元化政策體系。

三、韓國低生育配套政策體系面臨的問題

韓國的低生育政策通過三次基本計劃的制定不斷補充完善，構建了多支柱多元結構政策體系，試圖努力擺脫低生育陷阱，但其政策效果并不顯著，面臨著一些不可忽視的問題：

一是，政策目標與具體政策之間存在不協調性。(14)Kim Jonghoon：《低生育高齡社會基本計劃的多元性及政策啟示》，《保健福祉論壇》2018年7月號，第7-21頁。過去的政策之所以存在目標與手段的間距及矛盾，是由政策運行的外形框架所導致的。韓國低生育基本計劃在政策時限上5年更新一次，每年按年度施行計劃進行執行-評價-反饋的程序，其政策時鐘實際上被限定于一年；在政策運行方面，具體政策的執行部門按企劃-制定-執行-改善的基本流程進行；在政策評價方面，按照年度施行計劃評價預算執行業績和政策指標完成情況，根據結果修正政策指標。在這種既定的基本框架下，具體政策究竟對人口變動產生怎樣的影響，以及如何對上游政策目標做出貢獻等具體效果很難進行正面判斷。韓國行政研究院調查報告顯示，第二次低生育基本計劃期間實行的422個具體政策中，具體政策手段與政策目標相聯系且直接影響目標的政策有130個，占30.8%；政策手段與政策目標相聯系但不直接影響目標的政策有126個，占29.9%；政策手段與政策目標沒有聯系且不直接影響目標的政策高達166個，占39.3%，所占比重最大。(15)Kim Youngrok，Shin Dongmyeon：《政策目標與政策手段的適當性評價：以低生育政策為中心》，首爾：韓國行政研究院，2016年。從預算執行情況來看，政策目標與政策手段完全不協調的政策占8.4%，其中兒童保護支援領域政策的預算浪費最嚴重(不協調政策預算占本領域總預算的90.4%)，其次是生育健康支援領域的政策(不協調政策預算占本領域總預算的55.4%)。(16)Kim Youngrok，Shin Dongmyeon：《政策目標與政策手段的適當性評價：以低生育政策為中心》，首爾：韓國行政研究院，2016年。

二是，政策體系的多元性凸顯不出政策的集中性與選擇性。部分研究(17)Kim Jonghoon：《人口政策及低生育高齡社會對策展望》，《保健福祉論壇》2018年1月號，第61-74頁；Kim Jonghoon，Lee Jihye：《低生育高齡社會基本計劃完善研究》，首爾：韓國保健社會研究院，2018年。指出，韓國低生育政策體系由很難識別邊際效用的福利性政策適當地進行百貨式羅列和重復性羅列而構成，沒有進行選擇性和集中性安排，未充分考慮人口變動的中長期性視界與時差，未充分反映政策需求者(個人或家庭)的政策感受度和誘因等因素。隨著政策演進，滿足生涯周期性(結婚-生育-養育)的各種需求豐富了政策對象與政策內容構建了多元性結構，但是與前兩次低生育基本計劃相比，各政策領域及具體政策課題之間反而失去了集中與選擇的特性，從直接支援生育及養育的政策開始，消除結婚和生育障礙的中長期對策、應對人口結構變動影響的長期性社會經濟結構改善對策等，在政策視界與時差上體現出多重政策性質。例如，“青年就業支援”政策同時具有勞動政策的性質和(應對人口結構變動與勞動市場需求變化的)人口政策的性質，而“新婚夫婦住房支援”政策具有居住福利政策的性質，但這兩類政策很難預測其對生育率的直接性影響。其他的“懷孕和生育支援”“對接式保育”“工作與家庭的平衡”等領域的政策同時具有直接性鼓勵生育政策的性質與家庭福利政策的性質，“兒童安全”“包容性家庭”領域的政策，又具有兒童福利政策及女性政策的社會政策的性質。可以說，韓國的低生育政策體系是以多元性政策理念為基礎的，根據多種政策需求把各類異質性或差別性的政策混在一起的非定型的政策集合。因此，如果將政策目標作為政策評價標準的話，多年來的政策成果只能說明政策失敗，多元性政策從結果上意味著低效的政策。

另外，從政策手段的特性(18)政策手段按其特性可分為體現政策接受者范圍的普遍性和經濟性支援與否的直接性。來看，有關調查顯示，第二次低生育基本計劃期間實行的418個政策中，221個政策采取了普遍性政策手段，197個政策采取了選擇性政策手段，100個課題采用了直接性政策手段，318個課題采取了間接性政策手段。(19)Kim Youngrok，Shin Dongmyeon：《政策目標與政策手段的適當性評價：以低生育政策為中心》，首爾：韓國行政研究院，2016年。再按政策預算進行分析的話，427 111億韓元用于普遍性政策，24 189億韓元用于選擇性政策，兩者相差17倍多。從政策手段的直接性基準來看，377 918億韓元用于直接性政策課題，73 382億韓元用于間接性政策，提高政策需求者可支配收入的現金支援規模達到生育環境改善等非現金支援規模的5.2倍。(20)Kim Youngrok，Shin Dongmyeon：《政策目標與政策手段的適當性評價：以低生育政策為中心》，首爾：韓國行政研究院，2016年。可見，政策預算的八成資金用于普遍性及直接性政策。

三是，政策評價與政策調整的實效性不明確。一方面，這是因為政策評價方式不恰當。第三次低生育基本計劃的政策課題包括婚姻、生育、養育、教育、勞動、閑暇、居住等多個領域，往往不易識別具體政策的邊際效應和成果。雖然每年按照年度施行計劃進行政策評價，但評價方式一般采取絕對評價，如新婚夫婦居住支援的住房供給量、保育養育支援的國家公立保育設施增設量、工作-家庭平衡支援的育兒休假取得率等政策年度實施情況的成果匯總評價，從這些政策成果評價中很難識別政策對生育率變動的影響，評估政策的人口效應更是毫無意義。另一方面，主導政策調整的主體不明確。基本計劃是由相關政府部門共同參與制定的。由于政策體系的多元性，具體政策課題的所管部門也是多元化的，如青年就業支援政策由勞動部主管、青年住房支援政策由國土部主管、生育相關支援政策由保健福祉部主管、保育政策由保健福祉部主管、幼兒教育政策由教育部主管，甚至有些政策由多主體共同主管，如放心可靠的保育教育改革政策課題由保福祉部和教育部、勞動部共同管理。因此，就收集各部門的政策要素，主導政策調整和管理的政府主體尚未明確，即使為了推進鼓勵生育政策設立了總統直屬低生育高齡社會委員會，也因沒有執行權限，具有無法發揮控制塔作用的功能缺陷。這一主導性政府主體以何種形式組織，賦予多少權限和責任等具體方案尚未達成協議。

四是，政策需求與政策供給之間的契合不足。第三次低生育基本計劃克服前兩次政策的局限，從宏觀層面調整了政策，但是社會經濟結構性改革很難在短時期內呈現可視化效果，而且政策修訂滿足不了民意需求，未能形成政策反映民意需求的良性運行機制。2018年調查(21)韓國從1964年開始定期進行全國家庭計劃狀況調查(現調查名為全國生育水平及家庭保健狀況調查)，主要為低生育政策的制定及評價提供基礎性參考資料。最近的一次調查是在2018年進行的。顯示，不論已婚者還是未婚者都認為政府的政策支援非常有必要，具體來看，在結婚相關政策方面，新婚家庭居住支援的需求最高，其次是青年雇用穩定的需求；在生育養育政策方面，對育兒設施質量方面的需求最高(尤其是對國家公立育兒設施的需求)，其次是育兒費用支援(尤其是小學及以上私人教育費用負擔的減輕)的需求；在工作與家庭平衡方面，對生育及育兒休假制度的實效性需求最高(尤其是男性員工的制度利用需求)。韓國的生育政策體系雖然包含了這些政策內容，但其政策運行上并沒有體現這些政策的優先度和重要性，尚未形成政策需求與政策供給之間的高度契合。

五是，低生育政策相關財政預算的運行效率不高。韓國行政研究院的調查報告顯示，2011-2014年生育政策預算(47兆4 123億韓元)中，政策目標與手段不協調的政策預算達到3兆9 622億韓元，這些政策實際上沒有對生育率做出貢獻；未執行預算達到3 591億元，這意味著預算編制超出實際可執行水平。(22)Kim Youngrok，Shin Dongmyeon：《政策目標與政策手段的適當性評價：以低生育政策為中心》，首爾：韓國行政研究院，2016年。全體政策(296個)中，顯示百分百執行率的政策只占31%(93個)，其余政策的執行率不高，這使政策達不到預期目標。(23)Kim Youngrok，Shin Dongmyeon：《政策目標與政策手段的適當性評價：以低生育政策為中心》，首爾：韓國行政研究院，2016年。從財政預算的分配來看，全部預算中的84.5%投入保育及幼兒教育支援政策，其余政策預算均不到10%(工作與家庭平衡支援6.7%，結婚準備支援1.0%，生育支援3.2%，兒童保護支援4.6%)，呈現預算分配不均衡的狀態。(24)Kim Youngrok，Shin Dongmyeon：《政策目標與政策手段的適當性評價：以低生育政策為中心》，首爾：韓國行政研究院，2016年。

四、對中國構建生育配套政策體系的啟示

近年來，中國的人口政策經歷了從“單獨二孩”政策到“全面二孩”政策，再到十九大報告強調促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接的轉變。2018年3月，國務院機構改革中取消“計劃生育”部門名稱，表明我國正進行人口生育政策的重大調整，處于構建生育配套政策體系的關鍵時期。

中韓兩國的人口轉變過程及人口生育政策的變遷有著很多相似之處，都是面對戰后的人口增長經歷了較為嚴格的人口控制政策，再到后來面臨人口少子老齡化而調整生育政策。因此，韓國人口生育政策的演進可作為一面鏡子，為中國生育政策調整提供有益參考。

第一，準確把握人口現狀，加快推進人口低生育對策研究，構建適合中國國情的人口規劃政策。真實的生育水平是制定人口發展戰略和人口生育政策的重要參照指標，但是現在并沒有公認可靠的統計數據，這將影響政策調整的黃金時期，影響人口發展方向。中國必須重視人口統計的真實性，必須正視我國低生育的現實，加快構建生育配套政策體系。

第二，在政策體系的構建上，明確政策藍圖、政策目標與政策手段的統一性和關聯性。應建立為實現政策目標而服務的具體政策，政策目標由實現政策藍圖的要素組成，政策藍圖、目標、手段三者形成關聯的政策體系。通過這一體系，體現中國特色生育政策的思想性與方向性，實際政策調整應按照這一標準來進行集中與選擇。

第三，在政策制定上，堅持以人為本思想，立足生涯周期觀點，推進與生育政策配套銜接的相關經濟社會政策。反觀韓國的生育政策，從生育問題的事后解決逐漸過渡到事前預防，政策對象包括了未婚和已婚，因為低生育問題是長期積累下來的社會環境、經濟結構、家庭形態等相互影響的產物，中國應準確把握生涯周期每一階段的民意需求，同時兼顧微觀和宏觀視角，按需定策，構建全方位的政策體系。

第四，在政策觀點上，按政策對象設定優先順序，凸顯政策的集中性與選擇性，提高政策效率。政策基調應該包含對人口變動的基本認知和政策作用的判斷。為了設定政策的優先順序，提高政策效率，應該正確定義生育政策問題，即準確認知導致低生育的關鍵因素。反觀韓國現實，未婚者對住房支援的需求較高，已婚者對托兒設施的質量和工作-家庭平衡方面的要求較高。因此，充分借鑒韓國經驗，把握中國現實，明確政策重點，以提高政策效率。

第五，在政策管理上，加強政策評價與管理體系，明確政府的主導地位，強化其他主體(市場或企業、社區等)的社會責任。構建一套生育配套政策體系，必然涉及各相關部門，為了避免部門間的職責重疊與政策上的沖突交叉，建議中央設立統管各部門的生育政策領導委員會，履行政策體系建設、調整、管理、運行和監督的職責職能。同時，通過社會性規制強化政府的政策性主導地位，明確各主體的定位及作用，加強各政策主體對低生育問題的社會責任，鼓勵其他主體積極發揮政策主體性作用。

當前，隨著二胎效應的逐漸退化，對鼓勵生育的呼聲較高，如何構建鼓勵生育配套政策是人口可持續發展的關鍵。若盲目鼓勵生育，很可能造成資源浪費，不僅不能達到預期效果，而且很可能導致人口與資源環境、社會經濟發展的不協調。因此，生育政策的轉型及配套政策體系的構建，必須堅持以人為本，戰略施策，促進人口長期均衡發展。