G2C行政倫理績效評估的問題及其應(yīng)對策略

邢勤鋒

（安徽理工大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，安徽 淮南232001）

G2C服務(wù)是政府對公民服務(wù)的電子政務(wù)，而G2C行政倫理績效評估是從行政倫理的視角，以績效評估為手段來對G2C服務(wù)的內(nèi)容、過程和結(jié)果進(jìn)行判斷、評價(jià)與引導(dǎo)。這種行政倫理績效評估有利于提升G2C行為的服務(wù)性導(dǎo)向，有利于G2C服務(wù)在建設(shè)和諧社會過程中發(fā)揮更大作用，有利于促進(jìn)G2C服務(wù)建設(shè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。為達(dá)此目的，政府應(yīng)積極提高G2C服務(wù)的供給質(zhì)量與效率，逐步推進(jìn)G2C服務(wù)領(lǐng)域的市場化、信息化等改革。但在公共管理的公共理性發(fā)展還不充分的情形下，這種市場化、信息化等行為極易引發(fā)行政倫理危機(jī)，在很大程度上制約了公共服務(wù)的提高與完善——特別是G2C服務(wù)的提高與完善。因此，我們應(yīng)冷靜思考，承繼過去，關(guān)注行政倫理，造福將來。通過文獻(xiàn)分析可知G2C服務(wù)倫理評價(jià)的應(yīng)然性，主要是從探討G2C服務(wù)對服務(wù)性宗旨、和諧社會建設(shè)和促進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程等方面的積極作用入手的［1］。本文所涉是筆者在探討和分析的過程中發(fā)現(xiàn)，要發(fā)揮G2C服務(wù)的積極作用，須應(yīng)對G2C服務(wù)推行過程中的種種困境。

一、G2C行政倫理績效評估的現(xiàn)狀梳理

G2C行政倫理作為公共行政價(jià)值取向之一，與公共行政改革和社會發(fā)展水平之間存在著密切的關(guān)系。G2C行政倫理績效評估作為行政倫理績效評估體系中重要的組成部分，應(yīng)當(dāng)受到適時(shí)引導(dǎo)和監(jiān)控。而且G2C行政倫理績效評估作為改善服務(wù)型政府績效管理的重要手段之一，既能對過程和結(jié)果進(jìn)行考核，又能推動各項(xiàng)工作持續(xù)改進(jìn)。因此，包括在政府績效評估體系中的G2C行政倫理績效評估體系的建立健全勢在必行［2］。

20世紀(jì)90年代，我國學(xué)者從以美國為代表的西方國家引進(jìn)績效管理理論，并以績效評估為起點(diǎn)和核心進(jìn)行了研究。隨著時(shí)間的推移和政府轉(zhuǎn)型歷程的展開，在G2C行政倫理理論層面和實(shí)踐層面的研究也陸續(xù)展開。如G2C行政職能與能力考核，G2C行政人員行政效率與倫理觀念等均被納入到G2C行政績效評估范疇［3］。

2007年，胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中明確提出，要“完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價(jià)體系”［4］。其中，“科學(xué)發(fā)展觀”和“正確政績觀”正是 G2C行政倫理要求的體現(xiàn)。

2010年3月，國家針對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，以52個(gè)不準(zhǔn)［5］對領(lǐng)導(dǎo)干部行為進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范，力保廉潔行政、公共行政。該文件的出臺對G2C行政倫理績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建有很強(qiáng)的指導(dǎo)性。

2012年，習(xí)近平在黨的十八大報(bào)告中進(jìn)一步提出，要“提高社會管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)……建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”［6］。這也為G2C行政倫理績效評估的開展提供了重要契機(jī)。

同時(shí)，G2C行政倫理，作為隱藏在諸多行政行為之后的公共行政價(jià)值取向，越來越多地受到學(xué)術(shù)界和公共行政實(shí)踐者的關(guān)注。政府轉(zhuǎn)型、服務(wù)型政府建設(shè)、公共行政人員行政能力提升等方面的實(shí)現(xiàn)及其改革結(jié)果的保持，本質(zhì)上要求有足夠強(qiáng)大且與之匹配的內(nèi)在動力支持，而G2C行政倫理在某種程度上則是導(dǎo)致G2C服務(wù)水平提高的內(nèi)在動因。

二、G2C行政倫理績效評估的問題分析

雖然G2C行政倫理績效評估有其不容忽視的價(jià)值和不可錯(cuò)失的發(fā)展機(jī)遇，但就現(xiàn)狀來看，其發(fā)展并不盡如人意，仍然存在諸多不足。筆者將從以下幾個(gè)方面來分析造成其不足的緣由。

（一）G2C行政倫理績效評估目的不明確

自2007年以來，中央政府網(wǎng)站有關(guān)績效評估的文件約有81份，從分析中可得出，我國對政府或政府公職人員進(jìn)行行政倫理績效評估的主要目的在于問責(zé)和廉政建設(shè)，其根本目標(biāo)是以該方面的績效評估結(jié)果作為考量政府公職人員在行政行為中是否廉潔的重要標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，廉政建設(shè)成為G2C行政倫理績效評估的直接目的，甚至是唯一目標(biāo)。這在一定程度上對G2C行政倫理績效評估也是適用的。

然而，廉政建設(shè)絕不是G2C行政倫理績效評估的唯一目標(biāo)，甚至不是其主要目標(biāo)。G2C行政倫理績效評估內(nèi)涵豐富，是G2C行政行為價(jià)值取向的全部體現(xiàn)，也是對G2C行政人員在對內(nèi)、對外行政行為中價(jià)值主張的規(guī)范要求。當(dāng)前，我國績效評估體系中有關(guān)行政倫理的規(guī)范，僅僅體現(xiàn)了公共責(zé)任、公正品質(zhì)的方面。雖然具有明確的時(shí)代背景和國情要求，但仍不能確切表明民眾對G2C行政倫理方面的完整要求，以及各項(xiàng)倫理要素的權(quán)重安排。

（二）G2C行政倫理績效評估體系缺乏系統(tǒng)性和針對性

在我國現(xiàn)行對政府進(jìn)行績效評估的體系中，關(guān)于思想政治維度和政風(fēng)黨紀(jì)相關(guān)方面的評估，就是我國G2C行政倫理績效評估可參照的所有內(nèi)容。既沒有關(guān)于G2C行政倫理的專門監(jiān)控、引導(dǎo)機(jī)制，也沒有在政府績效評估體系中專門設(shè)立G2C行政倫理的評估維度，而是較為分散地作為一般行政部門績效評估維度的門檻指標(biāo)，象征性、參照性比較明顯。即便關(guān)于“馬克思主義、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想”等內(nèi)容是固定設(shè)置，也只是黨政干部倫理績效評估達(dá)標(biāo)的基本硬性要求，但也僅限于上述基本原則，缺乏必需的內(nèi)容來充實(shí)G2C行政倫理及其績效評估的內(nèi)涵以及完整框架的構(gòu)建。從現(xiàn)行G2C行政倫理績效評估體系看，除了基本原則作為G2C行政倫理的價(jià)值基礎(chǔ)外，既體現(xiàn)不出我國政府G2C行政行為的主要價(jià)值取向?yàn)楹?，也看不出我國正在采取何種方式對G2C行政倫理進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督、修正和提升。

（三）G2C行政倫理績效評估缺乏具體指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)

G2C行政倫理要求主要通過具體的行為準(zhǔn)則體現(xiàn)。我國沒有專門針對G2C行政倫理的立法，也沒有專業(yè)的G2C行政倫理手冊。前文所述關(guān)于G2C行政倫理的內(nèi)涵界定以及監(jiān)管方式，均是從散落于黨章、公務(wù)員規(guī)范性文件以及與問責(zé)或廉政建設(shè)相關(guān)的政策、文件中相關(guān)要素中歸納整理而成的。由于這些規(guī)范性的行為準(zhǔn)則是籠統(tǒng)性地針對我國黨政干部作出的，趨于宏觀層面，因此G2C行政倫理方面的規(guī)范趨于概念化和宏觀性，很難適用于G2C行政倫理績效評估。

另外，從現(xiàn)有的關(guān)于我國地方政府績效評估指標(biāo)體系中，不能明確看出各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重。指標(biāo)權(quán)重體現(xiàn)了指標(biāo)與指標(biāo)之間的關(guān)系，也體現(xiàn)了整個(gè)指標(biāo)體系的側(cè)重點(diǎn)和層次性。指標(biāo)權(quán)重雖然不是固定不變的，但不同發(fā)展階段、不同發(fā)展目標(biāo)所指向的指標(biāo)權(quán)重則是相對穩(wěn)定且異常重要的。而現(xiàn)行地方政府績效評估指標(biāo)體系中權(quán)重的缺乏，導(dǎo)致評估客體必須同時(shí)對囊括進(jìn)指標(biāo)體系中的數(shù)十種甚至上百個(gè)具體指標(biāo)同等程度的完成。其一，造成整體G2C行政倫理評估工作缺乏輕重緩急；其二，造成G2C行政主體負(fù)擔(dān)過重；其三，造成指標(biāo)與指標(biāo)間的重合與交叉現(xiàn)象屢見不鮮。這不僅導(dǎo)致了評估的繁雜和重復(fù)，甚至導(dǎo)致評估結(jié)果的偏差。

（四）G2C行政倫理績效評估的方法欠科學(xué)

我國政府績效評估主要是通過確定若干績效維度，下設(shè)具體績效指標(biāo)。在合理分配各維度、各指標(biāo)權(quán)重的前提下進(jìn)行逐項(xiàng)打分，最后以評分結(jié)果判斷績效水平。這一方法也在G2C行政倫理績效評估過程中得到運(yùn)用。

具體內(nèi)容有二：一是采用指標(biāo)打分法。如設(shè)置“堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)”的考評項(xiàng)。在評估項(xiàng)后設(shè)“好”“較好”“一般”“差”的相應(yīng)分?jǐn)?shù)，由評估主體進(jìn)行逐項(xiàng)打分。如我國官方統(tǒng)一發(fā)布的“33指標(biāo)”體系按照宏觀到微觀，設(shè)計(jì)三級指標(biāo)進(jìn)行政府績效評估。與行政倫理相關(guān)的三級指標(biāo)為“腐敗案件涉案人數(shù)占行政人員比率、機(jī)關(guān)工作作風(fēng)、公民評議狀況”［4］。除腐敗案件涉案人數(shù)占比是可以明確量化測量之外，其他兩項(xiàng)不論是在具體性、明確性還是可量化方面都需要改進(jìn)。另外，打分方法和公眾評議法還存在修正的空間。顯然，現(xiàn)行的三級指標(biāo)并沒有使G2C行政倫理方面的要素明確地體現(xiàn)出來。實(shí)踐馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論，顧全大局、忠于職守等仍舊趨于概念化，還有待深入挖掘并明確量化指標(biāo)。二是采用滿意度測評方法。將公眾納入到G2C行政倫理評估主體當(dāng)中，廣泛收集公眾對行政服務(wù)的滿意度，將此作為評測G2C行政倫理的規(guī)范性和G2C行政行為效果。然而公眾評議在結(jié)論的客觀性、真實(shí)性上也存在爭議。如何保證公眾滿意度評議體現(xiàn)了公眾的真實(shí)態(tài)度和訴求，如何確認(rèn)參與評議的公眾能夠最大限度地代表廣大G2C行政服務(wù)對象，這些都是有待解決的問題。

三、完善G2C行政倫理績效評估的策略

（一）明確G2C行政倫理績效評估的目的

G2C行政倫理是行政過程中體現(xiàn)出來的價(jià)值選擇，是確保G2C行政行為及其公職人員提升G2C服務(wù)水平的內(nèi)在動因，是G2C行政行為發(fā)出者必須遵循的基本規(guī)范。廉政是G2C行政倫理規(guī)范的重要目的，這是不容置疑的。但是，廉政絕不是G2C行政倫理建設(shè)的全部要求和終極目標(biāo)［7］。

G2C行政倫理績效評估是為了對G2C行政行為的手段、方式、過程進(jìn)行判斷與改進(jìn)，考察其效率、效果，評價(jià)其是否實(shí)現(xiàn)了公共行政的意義。如何來實(shí)現(xiàn)這一目的呢？一是G2C行政人員對內(nèi)的職業(yè)道德與職業(yè)準(zhǔn)則，這是G2C服務(wù)水平的重要?jiǎng)恿Α６荊2C行政行為對外所展示的公共行政價(jià)值取向，即在行政過程中表現(xiàn)出來的公共性、公正性、公平性價(jià)值傾向。三是G2C行政行為代表政府對公共資源作出權(quán)威分割，這種分割應(yīng)符合社會現(xiàn)狀和社會未來發(fā)展要求，即要快要準(zhǔn)。四是G2C行政倫理須依賴政府的組織活動得以實(shí)現(xiàn)，盡管G2C行政倫理常常是以個(gè)人的G2C行政行為體現(xiàn)出來的，但是，仍有必要上升到組織層面，并使G2C行政人員有這種大局意識和責(zé)任意識，即G2C服務(wù)行為一定程度代表政府的形象［8］。

（二）樹立G2C行政倫理績效評估的倫理標(biāo)尺

績效評估需要有評估依據(jù)，即指標(biāo)。雖然G2C行政倫理屬于主觀范疇，比較概念化，但是要評估就必須有標(biāo)準(zhǔn)，所以，需要設(shè)置倫理標(biāo)尺來完成測評。

我國現(xiàn)行相關(guān)的倫理規(guī)范中，如“以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想為指導(dǎo)”“公平公正”“以人為本”等內(nèi)容，是針對倫理評估提出的定性指標(biāo)，而且這些指標(biāo)過于概念化并且散見于各處，又與廉潔規(guī)范部分重合，故在進(jìn)行G2C行政倫理績效評估體系優(yōu)化時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以規(guī)范和明確。

當(dāng)前，我國G2C行政倫理績效評估的基本要素應(yīng)當(dāng)包含效率、公平、責(zé)任、法治、廉潔以及政治路線要求。其中，效率既指G2C行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，又對外充分實(shí)現(xiàn)了社會發(fā)展的效率與經(jīng)濟(jì)。公平意在維護(hù)社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)公眾權(quán)利，它是效率的必要性補(bǔ)充。責(zé)任既是指G2C行政人員對供職組織的忠誠度、服從度和執(zhí)行力的總體要求，又指G2C行政人員對于謀求公益、服務(wù)公眾的社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。法治、廉潔以及政治路線要求，則是針對G2C行政人員作出的切實(shí)的行動規(guī)范和行為準(zhǔn)則。

另外，經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)保等各方面的指標(biāo)也應(yīng)歸入到G2C行政倫理績效評估中去，且應(yīng)有相應(yīng)的權(quán)重。

（三）完備G2C行政倫理績效評估的內(nèi)容

目前，我國唯一一部由中央政府公布的通用性政府績效評估辦法是由國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組提出的，其他比較突出的指標(biāo)內(nèi)容主要體現(xiàn)在《公民道德規(guī)范》《職業(yè)道德規(guī)范》《中華人民共和國公務(wù)員法》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》以及其他有關(guān)行政倫理規(guī)范性文件中。根據(jù)G2C行政倫理績效評估的特征與需要，筆者歸納整理出G2C行政倫理績效評估的一般要素。如在職業(yè)倫理文獻(xiàn)歸納出熱愛重視本職工作，業(yè)務(wù)知識足夠，業(yè)務(wù)技能嫻熟，嚴(yán)肅認(rèn)真，忠誠，辦實(shí)事，有戰(zhàn)略眼光，預(yù)見性，創(chuàng)新性，服務(wù)群眾有公仆意識，有效等十一個(gè)要素。在政治倫理文獻(xiàn)歸納出馬列主義，毛澤東思想，鄧小平理論，“三個(gè)代表”重要思想，服從領(lǐng)導(dǎo)，廉潔，遵紀(jì)守法，公正，公平，民主自由，集體主義，有犧牲精神等十二個(gè)要素［9］。在社會倫理方面歸納出助人為樂，人際和睦，友愛，團(tuán)結(jié)，生態(tài)環(huán)保觀，可持續(xù)發(fā)展觀，奉獻(xiàn)社會等七個(gè)要素。在個(gè)人倫理方面，歸納出誠實(shí)，守時(shí)，熱心，耐心，虛心，真心，勤奮，進(jìn)取，實(shí)事求是，友善、和氣，勤儉、樸實(shí)，文明禮貌等十二個(gè)要素。

（四）改進(jìn)G2C行政倫理績效評估的評估方法

如前文所述，我國現(xiàn)行G2C行政倫理績效評估在方法方面存在巨大改進(jìn)空間。要改進(jìn)的主要原因是其過于概念化、表面化。因而作為評估方法很難實(shí)現(xiàn)對G2C行政倫理的引導(dǎo)與改進(jìn)，也很難真正讓G2C服務(wù)水平有質(zhì)和量上的提升。而且我們“只要對評估個(gè)人績效的方法缺乏共識，績效評估的效度就會很低，對那些需要定性分析的工作來說尤其是這樣。如果用定量標(biāo)準(zhǔn)去評估績效，會導(dǎo)致目標(biāo)錯(cuò)位”。因此，重點(diǎn)在于如何對定量、定性方法進(jìn)行合理、有效配置，以及如何使用定性方法實(shí)現(xiàn)G2C行政倫理績效評估的預(yù)期目的。在諸多的績效評估方法中，筆者根據(jù)各種評估方法的特性與優(yōu)勢構(gòu)建了一個(gè)一般模型，如圖1所示。

圖1 G2C行政倫理績效評估方法模型

（五）加強(qiáng)G2C行政倫理績效評估的效果分析

我國對政府績效方面的評估通常包含兩個(gè)方面。一是設(shè)定績效評估目標(biāo)并對其結(jié)果進(jìn)行效果分析。該效果分析主要是看預(yù)期目標(biāo)有沒有實(shí)現(xiàn)。二是對績效評估目標(biāo)完成情況進(jìn)行定期或不定期檢查的效果分析。該效果分析則側(cè)重看預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。通常這兩個(gè)措施會一起使用，以確保全面考察現(xiàn)行各項(xiàng)績效評估目標(biāo)得以達(dá)成。因此，效果分析的著眼點(diǎn)是在評估周期內(nèi)的一系列績效評估手段上，即既對“動作”進(jìn)行評估，又對“狀態(tài)”進(jìn)行評估［10］。

同樣，對于G2C行政倫理績效評估的效果分析，也應(yīng)該兼顧“狀態(tài)”和“動作”兩方面。即在考察應(yīng)該有怎樣的G2C行政倫理以及是否履行預(yù)期G2C行政倫理規(guī)范的同時(shí)，重點(diǎn)考察現(xiàn)行措施是否對G2C行政倫理的規(guī)制引導(dǎo)起作用以及起何等程度的作用，現(xiàn)行措施是否有效或有否需要改進(jìn)之處。因此，建立健全G2C行政倫理績效評估體系的首要工作，即對現(xiàn)行關(guān)于G2C行政倫理的干涉行為進(jìn)行評估，考察現(xiàn)行G2C行政倫理的建設(shè)、引導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容是否合理，是否能夠?qū)2C行政倫理起到切實(shí)的作用。具體包括以下幾方面內(nèi)容：一是現(xiàn)行G2C行政倫理的干涉手段有哪些？二是G2C行政倫理績效評估體系中相關(guān)指標(biāo)及其權(quán)重是否合適、有效？三是績效評估工作是否對G2C行政倫理提升起到效果？總之，只有對現(xiàn)行G2C行政倫理現(xiàn)狀及其評估現(xiàn)狀進(jìn)行完整測評和效果分析，才能在G2C行政倫理績效評估指標(biāo)體系重塑和優(yōu)化活動中做到有的放矢。

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［3］ 《中國政府績效評估研究》課題組.中國政府績效評估研究［EB／OL］.（2004－08－02）.http：／／www.cctv.com／news／china／20040802／100080.shtml.

［4］ 胡錦濤.胡錦濤在黨的十七大上的報(bào)告［EB／OL］.（2007－10－27）.http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2007－10／24／content＿6938568＿1.htm.

［5］ 中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則［EB／OL］.（2010－01－24）.http：／／www.chinanews.com／gn／news／2010／02－24／2134707.shtml.

［6］ 習(xí)近平.習(xí)近平在黨的十八大上的報(bào)告［EB／OL］.（2012－11－22）.http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2012－11／22／content＿6938568.htm.

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