落實中央千方百計恢復養豬生產的思考

孫德林

（中國種豬信息網&《豬業科學》超級編輯部，北京 100102）

1 非洲豬瘟以來養豬行情沿革

1.1 歷史上最殘酷的豬場環保戰

由于地方政府錯誤理解習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的思想。各地出現瘋狂拆除戰役。像上海這樣市場經濟比較活躍的地方，電視上天天宣傳667m2（一畝地）能帶來多少稅收，各地在建設高新開發區都是以設計一個未來理想稅收為目標。2016 年北京市每年可以出欄300 萬頭商品豬，由于各區縣一路席卷豬場拆除熱潮，很多地方領導提出“無豬縣”的口號。筆者認為，環保需要治理，但要實事求是，必須要有一個過程，要給出比較科學、合理的時間表。改革開放40 年來，中國成為一個經濟高速發展的國家，速度與質量是一對矛盾，在高速發展的同時若質量跟不上，必然會出現很多安全隱患。1985 年以來，中國政府放開農產品市場供應，特別是豬肉市場的放開，為了滿足消費，政府鼓勵大建豬場，像北京市政府在郊區縣建設1 250 家豬場。各地區按照政府指示，本著個人、集體、政府共建原則建設了大批豬場。因此在環保方面，尤其是豬場廢棄物處理方面存在很大問題。30年前確實沒有環保標準，現在突然出臺一套環保要求，要與原來的建設配套有一定的困難。

中央成立環保督查組，原本是專門治理工業污染，關停高耗能污染企業，恢復中國藍天白云，但執行起來卻出現走樣。居住在豬場周邊村民、個別干部為了獲得補償，大膽向中央環保督查組舉報。政府接到中央環保督查組反饋意見后立即把豬場負責人進行拘留。這樣的事件頻繁發生，使得很多養豬企業幾十年辛苦投入的豬場被拆除。

在農業農村污染治理方面，全國累計劃定畜禽養殖禁養區4.9 萬個，面積63.6 萬平方千米，累計關閉或搬遷禁養區內畜禽養殖場（小區）21.3 萬個，山西、吉林、黑龍江、湖南、廣西、海南、西藏、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等14 個省（區）未完成畜禽養殖禁養區劃定且關閉搬遷工作進展緩慢。2017 年農村環境綜合整治目標為2.8 萬個建制村，已開工建設2萬個（建成8 509 個），青海、吉林、天津、廣西等4 個省（區）工作滯后。由于豬場集中拆除，使得生豬存欄數量急劇下降。

1.2 歷史上最殘酷疫情暴發

2018 年8 月，中國沈陽發生第一例非洲豬瘟。養豬人從來沒有接觸這種傳播快、死亡率高的疾病。疫情突發之后，政府也一時拿不出有效防護技術與方法。

開始，各豬場出現恐慌，人們不知道怎么進行有效應對。當成批豬只出現死亡時，首先想到是豬場損失，損失怎么辦，那就是盡量減少損失。唯一辦法是賣豬，非洲豬瘟是豬與豬之間直接傳染，也通過傳播媒介，如車輛等實現間接傳染。由于豬只的移動造成疾病大面積傳播。在政府采取撲殺補助政策落實不好的地區，非洲豬瘟傳播的更加嚴重。一些豬場認為每頭豬補助1 200 元無法抵消豬場對于每頭豬所投入資金，后來地方財政補貼跟不上，賣豬現象更加嚴重。到2019 年10 月份，根據政府網統計，生豬存欄減少41.4%，能繁母豬減少37.8%。從2019 年國家統計局公布的數據看，2019 年生豬存欄比2018 年底減少1.2 億頭，豬肉產量4 255 萬噸，比2018 年減少1 000多萬噸，出欄商品豬5.4 億頭，比2018 年減少1.5 億頭。

政府在處理疫情上要本著陽光、公開、透明、合理的原則進行。就像這次新型冠狀病毒感染的肺炎疫情暴發一樣向社會公開。因為病毒只有暴露在“陽光”下，才會更容易被殺死。目前在各大媒體上如潮水般涌來的肺炎疫情信息，時刻沖擊著公眾的心。手機上每一次閃爍的消息，都是對生命該有的尊重。養豬人時時刻刻關注手機，一是看疫情變化，一是看政府的態度。

通過表3可以看出，耕地定級指數與經營效益存在正相關關系，相關系數|r|（Pearson Correlation）為0.837，并且顯現出0.01水平的顯著性，因而兩者間的線性相關關系均是特別顯著的。這在數學與常理上證明了結果的正確性。金安區耕地質量定級結果符合金安區實際情況。

信息只有足夠公開，才能引起公眾的重視，防控措施才能施展開手腳，讓最有效的措施以最有效率的方式到位。自欺欺人，只會讓疫情愈演愈烈，把一場原本可控的天災，變成付出巨大代價的人禍。

慘痛的教訓教會我們不能重蹈覆轍。此后的17 年里，并非沒有可怕的疾病向人們襲來，H1N1 豬流感、H7N9 禽流感等，因此唯有公開才能讓防控的理念深入人心，愈加完備的疫情防控機制不至因為瞞報而空轉，愈加發達的醫療技術設施不至因為晚報而空置。社會各界的高度重視，嚴控著疫情的發展。

在這次抗擊新型冠狀病毒感染的肺炎中，人們再次看到一個熟悉的身影，國家衛健委請出了當年抗擊SARS 的領軍人物——鐘南山院士。讓民眾安心的不僅僅是他豐富的防控疫情經驗，更是對信息公開帶來的高度重視。

信息公開透明從來不是一道選擇題，“一是一，二是二”坦誠布公才是該有的責任態度。比病毒傳染更可怕的，是恐慌的傳染。在可敬的醫療工作者夜以繼日研制藥劑的同時，我們已然有了醫治心靈的良藥。唯有公開，才能最大程度地減少恐慌。人們絕不是活在真空里，不會永遠蒙在鼓里，剝奪了他們獲取真相的權利，只會給謠言以肆虐的空間。防控疫情、杜絕謠言、消除恐慌，堅持把人民的利益放在第一位！讓信息公開更積極，彰顯的同樣是黨和政府一切為人民的赤子之心。

面對武漢新型肺炎的擴散，考驗并沒結束。是否能在下步工作持續做到信息公開，全國上下的眼睛都緊緊盯著——“把人民放在心中最高的位置”不只是一句口號，更是需要實際行動，這場突如其來的疫情將成為煉金的烈火；能不能把習總書記的重要指示落到實處，需要堅決做到“兩個維護”，這場全社會關注的較量將成為淘沙的大浪。誰把政客的面子，看得比人民利益還重，誰就是黨和人民的千古罪人。誰為了一己之利，刻意遲報瞞報，誰就將永遠被釘在歷史的恥辱柱上。

這次武漢新型肺炎，國家明確住院患者由國家買單。如果非洲豬瘟當時國家能出來表示為養殖戶買單，恐怕也不至于出現這么大的存欄下降。

1.3 非洲豬瘟暴發后各地反映

非洲豬瘟發生后，各地都按照國家農業農村部統一部署進行“防控”。各地認為，這種防控手段不能遏止非洲豬瘟的蔓延。只是一個農業農村部的力量自然是單薄，就補貼資金一項，農業農村部不能直接指揮地方財政，不能直接督促檢查補貼資金是否落實到位。資金不到位自然是流通，現在交通四通八達，雖然各地設卡，但仍有鋌而走險的豬販子，他們在金錢面前，對于敬畏法律遠遠不在腦子里，他們瘋狂出行，嚴重擾亂了市場的正常運行，加速了非洲豬瘟病毒的傳播。各地方自非洲豬瘟出來后只是畜牧獸醫部門在緊鑼密鼓去防控，全部按照農業農村部的部署進行，地方政府對于非洲豬瘟的防控以及后續生豬產業發展關注較少。如果農業農村部非洲豬瘟防控措施失敗也就標志著防控非洲豬瘟這場戰役的失敗。

1.4 生豬存欄大幅度下降

進入2019 年上半年，豬價表現出明顯優勢，拉動CPI 的上升。國務院有所動作，預感非洲豬瘟是導致豬價上漲的罪魁禍首，同時也認識到，豬肉價格已經拉動CPI 的上飚。2006 年，中國發生豬高致病性藍耳病，也出現存欄減少。2007年一年國務院緊鑼密鼓，分別于2007 年6 月25 日 和12 月19 日 兩次召開常務會議，專門研究生豬生產問題。2019 年國務院也召開兩次常務會議研究恢復養豬生產。2007年是從生產角度，發現生豬生產形勢不容樂觀，國務院主動作為，出臺一系列扶持生豬生產政策。

2 恢復養豬生產

2.1 首次提出兩個概念

2019 年9 月11 日，農 業 農村部于康震副部長在國新辦舉行的記者招待會上說，國辦日前出臺的文件提出豬肉自給率的目標保持在95%左右。豬肉自給率95%由主要領導負總責，省負總責，這一點非常重要。中央提出自給率95%的總目標，要分配到各省去。比如北京市每年需要1 000 萬頭出欄豬，那么必定要一定數量的養殖場來確保北京市豬肉所需，不能一概關停，如果是自給率30%還要自給出欄300 萬頭。還有上海也是一樣，關注計算每平方米產出多少億元，關閉豬場搞開發，有錢也買不到肉。所以，中央這個政策很合理。2007年各省市政府發展生豬生產政策時都確定了目標，下一步各地政府一定會思考這個問題。

2.2 2020 年發布中央一號文件

2020 年2 月5 日 發 布 中 央 一號文件明確表示，加快恢復生豬生產。生豬穩產保供是當前經濟工作的一件大事，要采取綜合性措施，確保2020 年年底前生豬產能基本恢復到接近正常年份水平。落實“省負總責”，壓實“菜籃子”市長負責制，強化縣級抓落實責任，保障豬肉供給。堅持補欄增養和疫病防控相結合，推動生豬標準化規模養殖，加強對中小散養戶的防疫服務，做好飼料生產保障工作。嚴格落實扶持生豬生產的各項政策舉措，抓緊打通環評、用地、信貸等瓶頸。糾正隨意擴大限養禁養區和搞“無豬市”、“無豬縣”問題。嚴格執行非洲豬瘟疫情報告制度和防控措施，加快疫苗研發進程。加強動物防疫體系建設，落實防疫人員和經費保障，在生豬大縣實施鄉鎮動物防疫特聘計劃。引導生豬屠宰加工向養殖集中區轉移，逐步減少活豬長距離調運，推進“運豬”向“運肉”轉變。之前國務院在2019 年49 號文件關于穩定生豬生產促進轉型升級的意見，國辦發〔2019〕44 號文件提出了明確目標，自給率保持在95%左右。到2022 年，產業轉型升級取得重要進展，養殖規模化率達到58%左右，規模養豬場（戶）糞污綜合利用率達到78%以上。到2025 年，產業素質明顯提升，養殖規模化率達到65%以上，規模養豬場（戶）糞污綜合利用率達到85%以上。農業農村部副部長于康震在回答記者提問中，提到中國豬肉消費在肉類消費中占比為62.7%，按照過去10 年統計，中國人均年消費豬肉38 kg，那么，我們每年需要5 320 萬噸豬肉，按照95%自給率，我們需要生產5 000 萬噸豬肉，這是我們未來生豬保有量的基數。2007 年9 月13 日，國務院新聞辦舉行新聞發布會，農業部副部長尹成杰介紹發展現代農業，促進農民增收等方面情況，10 年來我國糧食自給率穩定保持在95%以上。這和習總書記提出的“中國人要把飯碗掌握在自己手中，中國人也要吃自己生產的豬肉”相符合。

2.3 各省對恢復養豬生產的表態

相比于2019 年，2007 年各省市自治區政府對恢復養豬的積極性也比較高。2007 年的情景相信各位養豬人都不會忘記，很多地區縣都以舉全縣之力大力發展養豬。尤其2008 年10 項發展養豬政策是2007 年中央政策的推進器，到2008 年底，豬肉產量為4 682.0 萬噸,肉豬出欄為61 278.9 萬頭，年底生豬存欄為46 433.1 萬頭，估計到2020 年底絕對不會有這樣的效果顯現。這是因為2017-2018 年間拆除了大量豬場，沒有基礎設施了，很難恢復，重建是來不及的。而且地方政府沒有表現出如2007-2008年的養豬積極性。

3 養豬生產的不穩定性根源問題在哪？

3.1 養豬生產不產生稅收

養豬生產按照農業生產對待，對地方的GDP 沒有貢獻。不交稅，對地方財政稅收沒有幫助，因此地方政府沒有進行過多的財政預算投入。個別地方考慮到農民脫貧需要，曾經鼓勵養豬，但政府要出臺一些政策，幫助農民貸款，農民還不上貸款或不守信用不還貸款，銀行還是找政府。因為銀行是企業行為，但很多國有銀行還是國企，人事任命還是政府掌握權力，所以也不會不聽政府指令。

3.2 污染環境

環境應該是所有人所關心的事。改革開放40 年來，中國的大力發展對環境破壞嚴重，欠下來一大筆環境債務，很難一下子去還上。大家都知道中國生態環境被破壞，但基于發展的需要，一邊發展，一邊破壞環境。40 多年來，各級政府也沒有認識到環境破壞問題。近5 年，習總書記提出，青山綠水就是金山銀山，中央成立環保督查組，中央督查組可以約談省級人民政府，要求關閉高耗能產業和工廠。在中央環保大環境下，各地政府開始治理環境。因為地方政府對于政策的過度解讀，一時間，豬場成為不受歡迎的企業，全國各地豬場被迫關停，有的地方財政狀況比較好可以補償，然而只有部分地區能夠做出一定補償。

3.3 養豬缺乏法律保護

中國的養豬雖然歷史悠久，但一直都是農民自給自足的家庭副業。改革開放以來，尤其農產品市場價格放開以來，養豬從一個家庭副業成為農村致富的一個產業，后來又成為畜牧業一個重要組成部分。多少年來鼓勵養豬/不養豬都是靠政府文件，卻沒有納入法治保證軌道。2005 年12 月29 日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過的《中國人民共和國畜牧法》第三十七條國家支持農村集體經濟組織、農民和畜牧業合作經濟組織建立畜禽養殖場、養殖小區，發展規模化、標準化養殖。鄉（鎮）土地利用總體規劃應當根據本地實際情況安排畜禽養殖用地。生豬用地按照農用地管理，不需辦理建設用地審批。在不占用永久基本農田的前提下，合理安排生豬養殖用地空間，允許生豬養殖用地占用一般耕地。2019 年8 月26 日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《關于修改土地管理法》。

國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。沒有規定養殖用地的法律賦權。

4 恢復養豬生產困難在哪里？

4.1 基礎設施被拆除

由于2016 年以來環保行動，瘋狂拆除豬場，基礎設施被破壞。2017 年劃定禁養區64 萬平方千米內畜禽舍被拆除，這就是說，我們要恢復生豬產能必須要重新建造用于產能2 億頭豬的豬舍。要投入幾十億元才可以恢復生產。而建設這些豬舍需要時間，從規劃、設計、建設到用于生產至少2 年以上。

4.2 殘酷疫情還沒有結束

當前，由于生豬存欄減少，疫情表現出平靜，但切記不可掉以輕心。一是病毒還在，沒有徹底根除。其次，當前還沒有疫苗。當前在全國各地還時有發生疫情。從表面上看各地疫情封鎖全部解除，但從生產單位上看，養豬仍然緊繃頭弦，一刻也不得放松。要恢復生產首先要防控好疫情。尤其是復養后豬群密度增加，疫情可能會卷土重來。

4.3 人們擔心政策的不穩定性

現在養豬人對當前出臺政策處于觀望態度。很多地方政府把政策作為抓手。一時用政策吸引各地養豬人到來投資養豬，但當環保風波來到后可能會拆除豬場。現在政府與養豬龍頭企業談話，希望龍頭企業可以響應政府號召，增加本地區豬群存欄。政府明確一些優惠政策，但豬場老板擔心，這個政策能持續幾年？當全國恢復生產，生豬產能過剩時如何對待養殖企業？

4.4 政策與法律關系

政策最終不能代替法律。政策是發展中國家常用市場調節手段，是一個杠桿原理，政府需要制訂政策來調節市場。政策往往是短期內發揮作用，法律是超于政策的保障。《中華人民共和國畜牧法》規定可以在未開發土地上進行養殖，由縣級人民政府批準、確認，可以在種植用地上進行租賃建設豬場，當租賃期結束后要恢復原狀。沒有規定找到一塊永久可以養殖用地的法律依據。在國外，尤其養豬發達國家可以永久使用自己土地養豬。在丹麥，人口只有500 萬人，年出欄3 000萬頭商品豬。建設豬場靠貸款，25年可以收回投資，而在中國這樣的方式是行不通的。在中國的發展中，立法是一個相對永久性的辦法。發文件只是一個杠桿，用于調節，是調控手段。調控是發展中國家一個經濟手段，立法可以永久、保持穩定。制訂政策往往是特殊環境條件，通過發文件來實施，2007 年關于大力發展養豬生產，國務院及所屬部委發了很多文件，各省市自治區人民政府也發了很多文件。這次恢復養豬生產也是如此。包括國家重大疫情，SARS 和這次新型冠狀病毒肺炎也是如此。十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化是非常重要的。我們提出法治社會，盡可能把事情納入法治治理范疇。

5 未來發展養豬生產的設想

5.1 因地制宜地建設豬場

中國是一個人口大國，豬肉消費大國。養豬一定會呈現多元化養豬發展模式。養豬規模取決于當地土地情況，有多大荒地就建設多大豬場。雖然不鼓勵農民在村里建設規模化豬場，一味說建設大型、超大型豬場是錯誤的。之前一段時間里，很多人認為，現在幾大集團商品豬上市量占比有一定比例，其實這是一個危險的信號。涉農企業大部分是民營企業，資本積累是靠辛苦勞動創造，資金實力與工業企業完全不同，工業企業是靠國家投入積累形成，實力非常雄厚。所以一味推崇未來以養豬大型企業為主供應豬肉市場，目前是靠不住的。應該多元化、因地制宜去發展養豬生產。要根據實際情況，實事求是，因地制宜去建設豬場，根據自己的資金實力去參與養豬生產競爭。大規模和超大規模豬場遇到疫情防控難度增大，損失更大。

5.2 環保是瓶頸

我們經歷了2016 年以來環保督查拆除豬場的經歷，更要從中汲取教訓。努力建造一個高效、優質、和諧、文明養豬產業，尤其要保護環境，打造環保型養豬產業。養殖場要承認過去40 年在建設豬場，忽視了對環境的污染，在建設新豬場一定提前考慮豬場廢棄物的處理問題，實現生態循環，培育可持續發展的養豬產業。把環保放在第一位，倡導清潔生產，減少廢棄物排量，把豬場廢棄物處理好，防止污染。

豬場也要考慮豬場廢棄物處理的承受能力，是否可以利用國家恢復養豬生產契機，把國家補貼用于豬場廢棄物處理的固定資產建設上，企業承擔廢棄物處理的運行成本。這樣可以讓國家投入設備能夠有效運轉，發揮設備的應有作用。

6 探索“兩頭在外”養豬發展模式

在中國，無論是環保壓力還是土地緊張趨勢，帶給養殖場一個思考，能否考慮“兩頭在外”養豬經濟模式。所謂“兩頭在外”養豬經濟模式是指“飼料在外”和“養豬在外”，而豬肉運回國內消費，這樣可以緩解中國養豬帶來的環保壓力和土地壓力。從主要原料之一大豆來看：1）近15 年大豆一直依賴進口，渠道成熟、價格穩定；2）中國每年要進口8 000 萬噸大豆，而中國大豆產量大約4 500 kg/hm2，決定靠自己土地解決大豆需求不現實；3）國際谷物市場活躍，不要過分依賴美國，可以從俄羅斯、加拿大、阿根廷、巴西等國家進口。那我們完全可以在國外養豬，同樣從這些國家進口大豆。

目前由于非洲豬瘟和環保豬場清理雙重因素，導致中國目前養豬生產中母豬和生豬存欄為近15 年新低。最高峰年代2009 年存欄母豬達到近5 000 萬頭；2015 年為出欄高峰，全年商品豬73 100 萬頭；2018年成為豬肉產量高峰，全年豬肉產量5 404 萬噸。下降到2019 年出欄商品豬54 419 萬頭，年底生豬存欄31 041 萬頭，全年豬肉產量4 255萬噸和全年進口豬肉210.8 萬噸。

中國繼續在本土投資辦場養豬有很多困難也不劃算。主要原因有：1）中國要保證糧食生產的18億畝耕地，拿出更多耕地去養豬確實有困難。投資養豬土地沒有法律依據。2019 年8 月26 日第十三屆全國人民代表大會常委委員會第十二次會議通過的《中華人民共和國土地管理法》第四條，國家實行土地用途管理制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等，沒有在法律上明確養豬用地的法律地位。2）2016 年以來環保部門組織豬場拆遷，養豬生產的基本建設被拆除，這樣重建需要大量投資。尤其，2017 年春節過后各地都制定豬場拆除規劃，使得投資養豬場更加困難。我們清楚記得，2006 年全國各地暴發高致病性豬藍耳病，國務院在2007 年6 月和12 月專題召開2 次常務會議研究恢復養豬生產。同樣，各省市、自治區和直轄市政府和今天一樣出臺發展養豬的政策。國家統計局統計，2017 年上半年上市3.6 億頭商品豬，2015 年底存欄4 億頭，加上這幾年新建豬場增加產能，豬場因環保拆遷減少及非洲豬瘟的影響，存欄減少2 億頭，要恢復之前的生豬存欄量需要相當大的投資。3）中國生豬周期波動出現不規律現象。從1985 年到2018 年共出現8 次波動。這8 次波動周期從過去3 年一個周期到最多5 年一個周期（引自：王俊勛報告，2020 年1月9 日北京農學院圖書館報告廳）。這種波動呈現不規律性，個人認為和國家政策有關，如2006 年全國發生高致病性豬藍耳病，豬價出現下滑，2007 年國家出臺一系列政策進行強補，豬的數量上去了，到2008 年母豬達到近5 000 萬頭。2016 年政府實行環保拆遷，大量肥豬、母豬上市，豬肉價格很快到達谷底。國務院參事室特約研究員姚景源指出（中改2020，2019 年11 月27 日：姚景源：形式主義，教條主義，造成了豬肉價格的上漲），養豬也要防止官僚主義一刀切。前兩年開始不讓養，拆豬圈，現在又讓養豬了，鼓勵養豬，明年要是又不讓養了該怎么辦呢?筆者認為應該有一系列的法律法規，規定什么情況下允許養，什么情況下不允許養，依法行政，依法治國，而不是憑借個別地方干部的主觀意志來決定。4）中國養豬產業到今天這樣格局，應該說環保壓力不大，市場缺口是否可以利用“兩頭在外”養豬經濟模式在周邊國家獲得。例如在東帝汶這樣的國家，氣候條件很好，豬場建設成本低，勞動成本低，適合發展養豬產業，其人口密度是中國的一半。如果每年可以提供200 萬頭商品豬則可以向中國提供15 萬噸豬肉。目前在進口最高峰，中國從國外進口200 萬噸豬肉，如果再選擇10 個周邊國家這樣可以解決150 萬～200 萬噸豬肉，這樣我們既實現中國自給率90%的目標，又可以在周邊國家解決10%的市場缺口。