排污許可制改革后企業(yè)在其實施過程中存在的問題及解決對策探討

馬雪

(廣州市中綠環(huán)保有限公司，廣州 510655)

2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污”。據(jù)此可知，改革后的排污許可制明確了各方責(zé)任，強化監(jiān)管責(zé)任，強調(diào)落實企業(yè)的誠信責(zé)任和守法主體責(zé)任，推動企業(yè)從被動治理轉(zhuǎn)向主動防范[1]。2016年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發(fā)〔2016〕81號)(以下簡稱《方案》)，標志著我國正式啟動排污許可制改革。該《方案》計劃從2017年至2020年，完成所有行業(yè)的固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，實現(xiàn)排污企業(yè)“一企一證”[1]。排污許可制改革是環(huán)保管理現(xiàn)代化建設(shè)和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的重要組成部分[2]。

排污許可制度改革實施以來，在政府和企業(yè)共同努力下已經(jīng)取得了階段性成果，但在改革推進過程中各種問題也陸續(xù)暴露出來。本文根據(jù)排污許可制度實施以來的狀況，結(jié)合近幾年在排污許可證申請與核發(fā)工作中的實際經(jīng)驗，分析總結(jié)在排污許可證制度實施過程中企業(yè)方面存在的問題，并針對這些問題提出相應(yīng)的對策建議，為排污許可制的切實落實和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

1 企業(yè)在實施許可證過程中存在的問題

1.1 主體責(zé)任意識不強

排污許可制改革之后，企業(yè)成為履行環(huán)境保護責(zé)任的主體[3]。一般來說，管理相對規(guī)范的大型企業(yè)比較重視環(huán)保，能夠充分認識自身的責(zé)任和義務(wù)，在排污許可證實施的各個環(huán)節(jié)參與度高，完成度好。但有一些管理不夠規(guī)范的中小企業(yè)，環(huán)保主體責(zé)任意識不強，認為排污許可制度改革僅僅是一個“簡單的換證過程”。企業(yè)要么迫于上級壓力草草應(yīng)付了事，要么全權(quán)委托第三方機構(gòu)不聞不問，思想上不重視，執(zhí)行上不積極。這類企業(yè)持證、排污意識非常淡薄，在排污許可制度實施過程中承擔(dān)主體責(zé)任更是無從談起。還有企業(yè)把工作重心放在前期的注冊上，以為“拿到證就萬事大吉”，忽略后期的執(zhí)行和監(jiān)管。一些企業(yè)拿到排污許可證后不重視后期的環(huán)境管理，不按規(guī)定開展自行監(jiān)測、臺賬記錄和提交執(zhí)行報告。有的企業(yè)不按照規(guī)范進行污染治理，鉆法律的空子，甚至出現(xiàn)違法排污的現(xiàn)象。

1.2 技術(shù)力量薄弱

綜觀企業(yè)環(huán)保管理現(xiàn)狀，一些企業(yè)還不具備現(xiàn)代化的環(huán)保管理能力，除制藥、火電等行業(yè)的大型企業(yè)設(shè)有專職環(huán)境崗位或者環(huán)境管理部門外，很多屠宰、養(yǎng)殖等行業(yè)的中小企業(yè)沒有設(shè)置任何的環(huán)境專職人員和部門，有的企業(yè)則由安全專員或行政人員代為管理環(huán)境保護工作[4]，這些人員大都不具備足夠的環(huán)保知識和技能。排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范覆蓋面廣，信息量大，專業(yè)性強，企業(yè)在申請階段的填報過程就存在困難，后期面對排污許可證后的一系列管理工作，包括環(huán)保設(shè)施運行管理、自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告等，如果沒有足夠的專業(yè)技術(shù)力量，更加無法按時確保質(zhì)量地完成任務(wù)。

1.3 環(huán)保設(shè)施落后

排污許可管理要求企業(yè)的污染治理設(shè)施為規(guī)范所列的可行技術(shù)，這也是生態(tài)環(huán)境主管部門對排污許可證申請材料審核的參考。但在當今市場經(jīng)濟環(huán)境下，一些企業(yè)生存壓力大，資金的制約使企業(yè)的環(huán)保工作不甚理想。首先，體現(xiàn)在無法對落后的生產(chǎn)設(shè)備和工藝進行技改升級或更新淘汰，導(dǎo)致資源循環(huán)利用率不高，污染物產(chǎn)生量大；其次，體現(xiàn)在污染治理措施缺少或治理工藝落后，導(dǎo)致無組織排放普遍，有的雖然進行了收集處理，但治理措施不屬于規(guī)范要求的可行技術(shù)，治理效果不能滿足日益嚴格的排放標準要求；再者，加上沒有足夠的人力物力對環(huán)保設(shè)施進行定期的維護和更換，導(dǎo)致跑冒滴漏、超標排放甚至事故排放。

2 企業(yè)方面解決相關(guān)問題的對策建議

2.1 提高環(huán)保意識，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路

在全面推行排污許可制度的大背景下，企業(yè)應(yīng)與時俱進，提高環(huán)保意識，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路。隨著環(huán)境監(jiān)管日趨嚴格、環(huán)保督查愈加頻繁、執(zhí)法處罰力度日益增大，企業(yè)應(yīng)高瞻遠矚，全面權(quán)衡違法成本、企業(yè)形象、社會信用及環(huán)境保護稅等方面的因素與生產(chǎn)收益之間的關(guān)系[5]，加快轉(zhuǎn)型升級，變被動為主動。無論企業(yè)規(guī)模大小、所有制形態(tài)，從上到下都應(yīng)樹立“環(huán)保優(yōu)先”的意識，這樣才能不被淘汰出局，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.2 設(shè)置環(huán)保專員，加強技能培訓(xùn)

實施新的排污許可制度后，為滿足系統(tǒng)填報及日常環(huán)境管理需求，企業(yè)應(yīng)配備一定數(shù)量的環(huán)保專員。同時，企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)、設(shè)備、原輔材料等相關(guān)負責(zé)人也應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，如工藝負責(zé)人員應(yīng)按照申報產(chǎn)能和參數(shù)進行生產(chǎn)和排污，設(shè)備維護人員應(yīng)按照排污許可要求運行和維護污染防治設(shè)施，原料采購人員應(yīng)按照載明要求采購無毒無害的原輔材料；設(shè)置專員負責(zé)臺賬和執(zhí)行報告的按時記錄和上報。企業(yè)各部門形成聯(lián)動機制，相互配合和監(jiān)督。

積極參加政府和協(xié)會組織的專題培訓(xùn)和行業(yè)交流，也可以聘請專家在企業(yè)內(nèi)部進行定期培訓(xùn)和答疑。總之，通過開展多種形式的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，加強環(huán)保人員專業(yè)技能和綜合素質(zhì)的培養(yǎng)。個別小型企業(yè)，基于人員少、投資小的實際情況，如實在沒有條件設(shè)置環(huán)保專員，兼職人員更要加強技能培訓(xùn)，必要時應(yīng)適當引入第三方“環(huán)保管家”服務(wù)，為企業(yè)環(huán)保方面提供全方位的技術(shù)支持。總之，企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身的經(jīng)濟能力和環(huán)境管理需求，靈活、高效的整合環(huán)保人力資源，儲備專業(yè)技術(shù)力量。

2.3 增加資金投入，確保達標排放

企業(yè)應(yīng)加強生產(chǎn)—治污—排污全過程的管理，長遠考慮，增加環(huán)保投資，加快淘汰落后產(chǎn)能和高耗能設(shè)備，優(yōu)選清潔原料，提升資源利用率，提高清潔生產(chǎn)水平，做到少產(chǎn)污、少排污；根據(jù)行業(yè)可行技術(shù)指南，優(yōu)先采用成熟可靠的污染治理技術(shù)，主動提高污染治理水平，確保污染物達標排放；按照臺賬要求定期檢查和維護污染治理設(shè)施，特別要注意異常情況下的應(yīng)急措施，避免超標排放和環(huán)境污染事故的發(fā)生；嚴格按照規(guī)范要求開展自行監(jiān)測，做好臺賬記錄和執(zhí)行報告。細化各個環(huán)節(jié)的分工及職責(zé)，實現(xiàn)企業(yè)排污許可全面精細化管理，以確保企業(yè)各項行為符合排污許可證的要求。

3 政府層面解決相關(guān)問題的對策建議

3.1 完善排污許可的法律依據(jù)，加大執(zhí)法力度

政府部門應(yīng)加快立法，完善法律制度體系建設(shè)，強化排污許可制的法律依據(jù)。同時加大執(zhí)法力度，確保制度有效落實。對排污企業(yè)實施動態(tài)監(jiān)管，加強監(jiān)督檢查，重點核查企業(yè)對許可證載明的管理要求的落實情況，包括污染物達標排放、環(huán)保治理設(shè)施穩(wěn)定運行、自行監(jiān)測和環(huán)境管理臺賬、執(zhí)行報告等方面內(nèi)容[6]。督促有問題的企業(yè)及時整改并向社會通報，對嚴重違反排污許可規(guī)定的企業(yè)，嚴厲處罰處置并加強后續(xù)督查力度，提高企業(yè)違法成本，促進企業(yè)守法合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營。

3.2 完善許可內(nèi)容，便于企業(yè)“一證式”管理

在完成以廢水、廢氣、固體廢物等為主的管理內(nèi)容基礎(chǔ)上，根據(jù)最新法規(guī)政策，適當增加地下水、土壤等方面的許可內(nèi)容。將全國排污許可證管理信息平臺進行拓展和延伸，除了做好與環(huán)境影響評價的銜接，可以考慮將環(huán)境管理的其他方面也納入這一系統(tǒng)，例如：總量控制、環(huán)境監(jiān)理、竣工驗收、環(huán)境保護稅等，形成“一證式”管理[7]，為企業(yè)打造一套精細化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的環(huán)境保護管理體系。對于政府，相關(guān)環(huán)境管理部門可以形成聯(lián)動機制，避免多頭管理，從而全面系統(tǒng)掌握企業(yè)環(huán)保狀況，便于執(zhí)法和監(jiān)督；對于企業(yè)，可以減少填報工作量，便于日常管理。

3.3 培育第三方咨詢和服務(wù)市場，解決技術(shù)問題

排污許可證申請與核發(fā)過程覆蓋面廣，信息量大，專業(yè)性強，為了提高實施效率，保證實施質(zhì)量，可適當借助第三方技術(shù)機構(gòu)的力量，這一方法的優(yōu)勢在之前的實施過程中也得以體現(xiàn)。第三方機構(gòu)可以在日常巡查、評估審核、技能培訓(xùn)等方面，為生態(tài)環(huán)境部門進行綜合性的協(xié)助和支持，并且為需要的企業(yè)提供環(huán)保管家服務(wù)。因此，可以通過政策導(dǎo)向，采用適當形式，例如招投標或政府采購等方式，引導(dǎo)科研機構(gòu)、大型環(huán)保企業(yè)、高等院校等有資質(zhì)和能力的單位進入排污許可領(lǐng)域[7]，借助環(huán)保專業(yè)人才，解決技術(shù)問題。

3.4 提高公眾參與度，發(fā)揮社會監(jiān)督作用

加大環(huán)境保護的宣傳力度，可通過張貼海報、發(fā)放資料、舉辦講座等形式科普排污許可制度的內(nèi)容和意義，提高公眾的知情權(quán)和參與權(quán)[8]。通過對接和投放公眾易于接觸的信息平臺，使企業(yè)的排污許可信息便于公眾審查，接受廣大公眾監(jiān)督；針對重大排污企業(yè)和排污項目，通過報紙、電視等傳統(tǒng)媒介以及微信、微博等新媒體公開征求公眾的意見和建議；對不良排污、違法排污現(xiàn)象，鼓勵公眾積極舉報。

4 研究小結(jié)

排污許可制度改革實施以來，在政府和企業(yè)共同努力下已經(jīng)取得了階段性成果，但改革推進中各種問題也陸續(xù)暴露出來。本文根據(jù)排污許可制度實施以來的狀況，結(jié)合近幾年在的排污許可證申請與核發(fā)工作中的實際經(jīng)驗，分析總結(jié)在排污許可制度實施過程中企業(yè)方面存在的問題，針對這些問題從企業(yè)層面和政府層面提出相應(yīng)解決問題的對策建議。研究認為，企業(yè)首先應(yīng)提高環(huán)保意識，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路；其次應(yīng)設(shè)置環(huán)保專員，加強技能培訓(xùn)；三是應(yīng)增加資金投入，確保達標排放。政府應(yīng)首先完善排污許可的法律依據(jù)，加大執(zhí)法力度；其次完善許可內(nèi)容，便于企業(yè)“一證式”管理；三是培育第三方咨詢和服務(wù)市場，解決技術(shù)問題；四是提高公眾參與度，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。總之，排污許可制度的有效實施，既需要政府層面的政策和制度支持，更需要企業(yè)真正的配合和落實。科學(xué)有效地落實排污許可制度，堅持走經(jīng)濟和環(huán)保共贏的可持續(xù)發(fā)展之路，是企業(yè)生存發(fā)展的前提，也是加快生態(tài)文明建設(shè)和推進綠色發(fā)展以及建設(shè)美麗中國的必要舉措。