美國排污許可制度中企業(yè)自行監(jiān)測和報告義務及其責任追究的做法與啟示

施川，陳雅翔，梁莎莎，錢釗暉

(生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035)

實施污染物排放許可制度是我國打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要舉措。但我國在實施排污許可制度過程中，暴露出對企業(yè)自行監(jiān)測、報告義務的法律責任規(guī)定不夠嚴格，缺少詳細追責程序和方式等問題。美國排污許可制度一直沿用至今，對保護和改善美國生態(tài)環(huán)境質量發(fā)揮了重要作用，其相關經驗值得我國借鑒。為此，本文從法律角度，系統(tǒng)介紹了美國排污許可制度中的企業(yè)自行監(jiān)測、報告及其責任追究做法，分析了我國在實施排污許可制度過程中存在的不足，并提出了相關政策建議。

1 美國排污許可制度中企業(yè)自行監(jiān)測和報告義務及其提交虛假陳述的法律責任

排污許可制度是美國環(huán)境管理的核心制度。美國《清潔水法》《清潔空氣法》《資源保護與恢復法》等主要環(huán)境法律規(guī)定所有排污企業(yè)均需實行排污許可制度，并對實行排污許可制度的企業(yè)規(guī)定了嚴格的自行監(jiān)測和報告義務。

在美國排污許可制度的相關要求中，企業(yè)提交的自行監(jiān)測報告須由企業(yè)負責人簽字確認。為了確保企業(yè)所提交數據的真實性，美國的環(huán)境法律對企業(yè)提交虛假陳述(謊報、瞞報、篡改、偽造監(jiān)測數據)的行為規(guī)定了嚴厲的法律責任，包括追究刑事責任。如《清潔水法》第309條，除明確了民事責任外，還專門設置了“虛假陳述”刑事責任：“故意在依據本法提交或者本法要求保持的申請、記錄、報告、計劃或者其他文件中作虛假陳述、描述、證明者，或者故意偽造、破壞、篡改本法要求維持的監(jiān)測設施或方法者，一旦被定罪，處一萬美元以下罰金或者兩年以下監(jiān)禁；或者二者并罰。對于累犯者，處每日兩萬美元以下罰金或者四年以下監(jiān)禁，或者二者并罰。”

在日常執(zhí)法中，美國環(huán)保局(EPA)和聯邦司法部緊密合作，對違反環(huán)境法律規(guī)定的如實申報義務的違法者進行嚴厲打擊。在這種嚴格的法律規(guī)范下，絕大多數企業(yè)能夠依照許可證的要求履行自行監(jiān)測和報告義務。為了進一步鼓勵企業(yè)如實披露違法信息，對于違反許可證義務的行為，尤其是較為輕微的違法行為，如企業(yè)如實披露，環(huán)保部門往往會對其減輕甚至免于處罰。

2 美國排污許可制度中對于企業(yè)違反許可證行為的追責方式

2.1對企業(yè)違反排污許可證行為的認定

根據美國EPA《關于行政機關評估民事處罰以及撤銷/終止或暫停許可證的統(tǒng)一實踐規(guī)則》[1]，美國的環(huán)保部門要對企業(yè)違反許可證義務的行為進行處罰，尤其是按日計罰，須收集證據證明：(1)企業(yè)存在違法行為；(2)企業(yè)的違法行為開始以及持續(xù)時間。在絕大多數情形下，美國的環(huán)保部門只有證明企業(yè)違反了許可證義務，才能對違法企業(yè)進行處罰；只有證明企業(yè)的違法行為屬于持續(xù)性違法行為，才能進行按日計罰[2]。在計算企業(yè)違法持續(xù)時間時，要嚴格基于證據而不能基于推定[3]。

實踐中，美國EPA認定違法行為開始時間或持續(xù)時間的證據包括：

一是企業(yè)提交的自行監(jiān)測報告。根據《清潔水法》頒發(fā)的國家污染物排放削減系統(tǒng)許可規(guī)定，每個排污企業(yè)每月要向美國EPA或州環(huán)保部門提交排污監(jiān)測報告。環(huán)保部門可根據排污企業(yè)定期提交的守法報告或者偏離報告，發(fā)現其是否存在違反許可證排污的行為、違法行為何時開始、是否屬于持續(xù)性違法行為以及持續(xù)的時間。

二是環(huán)保部門從其他途徑獲得的企業(yè)違反許可證的相關信息。當環(huán)保部門懷疑企業(yè)存在違法行為，也可通過其他途徑收集證據。證據類型包括“證人證言”(如企業(yè)員工或附近居民提供的證言)、“書證”(如企業(yè)的生產記錄)、“物證”(如企業(yè)排放或泄露遺留在現場的污染物)、“鑒定結論”(如對土壤或水體或生物體內污染物含量的鑒定)等。

2.2 企業(yè)違反排污許可證行為的分類

企業(yè)違反排污許可證行為分為實體性違法行為和程序性違法行為。“實體性違法行為”是指對環(huán)境或人體健康存在實質性危害的違法行為，最典型的即無證排污或超證排污。“程序性違法行為”是指履行程序性義務時的違法行為，如未能依法履行定期監(jiān)測、定期報告、信息公開義務等。由于這兩類違法行為在性質上存在較大差異，在證據認定上也有所不同。對于“實體性違法行為”，除非上文提及的法律明確規(guī)定了履行某個義務的時間，或有證據證明企業(yè)超標超總量排放，否則不能“推定”違法行為持續(xù)的時間，只能尋找其他證據來證明。但對于“程序性違法行為”，由于許可證中明確規(guī)定了定期監(jiān)測的時間、提交監(jiān)測報告的時間，如果行為人未能在規(guī)定的時間內履行該義務，則可推定自履行期限屆滿至改正之日一直持續(xù)違法。

2.3 對企業(yè)違反排污許可證義務的追責方式

根據美國環(huán)境法律的規(guī)定，企業(yè)違反排污許可證義務的懲罰措施可包括罰款、刑事處罰、禁令、補償環(huán)境項目、將違法企業(yè)列入政府采購黑名單等。公眾也可以對企業(yè)的違法行為提起公民訴訟。罰款與刑事處罰在前文已經介紹，本節(jié)主要介紹后幾種措施。

2.3.1 禁令

根據《清潔空氣法》規(guī)定[4]，美國EPA可以對污染排放源的經營者和所有者提起民事訴訟，請求法院對其違規(guī)行為進行民事制裁或實施禁令。禁令包括臨時禁令和永久禁令。臨時禁令即責令違法企業(yè)停產限產。企業(yè)整改，經環(huán)保部門檢查合格之后，方可恢復運營。永久禁令是非常嚴厲的制裁形式，只有在違法企業(yè)具有繼續(xù)違法趨勢情形下，法院才會批準永久禁令。

2.3.2 補償環(huán)境項目

補償環(huán)境項目是指違法企業(yè)在其必須承擔的法律責任外，為換取美國EPA從輕處罰而自愿開展的一些對環(huán)境有益的項目。如某煉油廠的日常生產活動對地下水體造成了污染，其在接受法定處罰之外，自愿建立一個新的供水系統(tǒng)為當地居民提供飲用水和灌溉用水的行為。

2.3.3 列入政府采購合同黑名單

美國在多部法律中明確規(guī)定了政府采購黑名單相關事宜。如美國《清潔空氣法》[5]和《清潔水法》[6]中均規(guī)定，聯邦機構不得采購違法企業(yè)的貨物、材料和服務，除非采購方認為供應商的相關違法行為已得到有效糾正。

2.3.4 公眾對企業(yè)違法行為提起公民訴訟

根據《信息自由法》，公民有權從美國EPA的許可證服務系統(tǒng)數據庫中獲得某一指定設施的違規(guī)信息，且公民可以對任何違反許可證要求的企業(yè)提起公民訴訟，請求法院對該企業(yè)進行民事處罰或禁令。

3 我國排污許可制度存在的不足

3.1 在線監(jiān)測數據的證據效力不夠明確

在我國環(huán)境執(zhí)法實踐中，雖然《控制污染物排放許可制實施方案》及《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數據質量的意見》中均明確了自動監(jiān)測數據可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法依據，但很少有單獨通過在線監(jiān)測進行環(huán)境執(zhí)法的案例。一般情形下，環(huán)境執(zhí)法均需將在線監(jiān)測和監(jiān)督性監(jiān)測等其他方式聯合構成處罰依據，造成較大執(zhí)法負擔。

3.2 程序性違法處罰力度較弱

我國《環(huán)境保護法》等相關法律對于自行監(jiān)測和報告義務等程序性違法行為沒有明確規(guī)定，僅規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款或責令停產整治。相對而言，上述處罰力度較弱，企業(yè)違法成本較低。

3.3 現有措施難以遏制主觀造假

根據最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定：“重點排污單位篡改、偽造自動監(jiān)測數據或者干擾自動監(jiān)測設施，排放化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”，屬于“嚴重污染環(huán)境”，構成“污染環(huán)境罪”。但僅將“篡改、偽造自動監(jiān)測數據或者干擾自動監(jiān)測設施”的行為入刑，并且僅限于排放“化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物”，難以有效遏制重點排污單位其他類型的環(huán)境信息造假行為。

3.4 公眾在公益訴訟中的作用不足

我國《環(huán)境保護法》僅授權符合條件的社會組織“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”提起環(huán)境公益訴訟，但這種環(huán)境公益訴訟更多是一種針對已經出現了實際損害后果的環(huán)境違法行為的救濟。如企業(yè)違反了許可證義務，但尚未造成污染環(huán)境、破壞生態(tài)的實際后果，尤其是一些程序性的違法行為，公眾很難提起環(huán)境公益訴訟。

4 政策建議

4.1 通過法律確立在線監(jiān)測數據證明力

在法律法規(guī)中明確規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門在進行行政處罰時可直接利用在線監(jiān)測的數據，無需進行監(jiān)督性監(jiān)測，但如果企業(yè)可以提出未超標排放的證據，應當免予處罰。這樣一是可以充分發(fā)揮在線監(jiān)測設備的作用，二是可以極大地減輕環(huán)保部門的執(zhí)法負擔，有利于對潛在的違法企業(yè)形成較大的威懾力。

4.2 將程序性違法行為也納入按日計罰的范疇

鑒于自行監(jiān)測和報告義務對于排污許可證管理十分關鍵，未來環(huán)境法律可考慮將程序性違法行為也納入按日計罰的范疇，當違法企業(yè)拒不承擔自行監(jiān)測和報告義務并拒不改正時，可以按日計罰，從而加大程序性違法行為的違法成本。

4.3 將偽造、篡改監(jiān)測數據的行為入刑

嚴格執(zhí)行《環(huán)境保護法》第六十三條的規(guī)定，對通過篡改、偽造監(jiān)測數據的方式違法排放污染物的企業(yè)直接負責人和其他直接責任人員，處以行政拘留，以加大其違法成本。未來我國“污染環(huán)境罪”可進一步拓展“信息造假”入罪的范圍，將重點排污單位在自行監(jiān)測和報告中的信息造假行為篡改、偽造監(jiān)測數據的行為，均納入刑事制裁范疇。

4.4 允許公眾對企業(yè)違反許可證義務的行為提起環(huán)境公益訴訟

我國的環(huán)境法律可考慮授權符合條件的社會組織對企業(yè)違反許可證義務的行為，無論是超標超總量排放，還是未能履行自行監(jiān)測或報告義務或信息公開義務，都可以提起環(huán)境公益訴訟。盡最大可能發(fā)揮公益訴訟的“預防”效果，并促進更多的環(huán)保社會組織投入到通過公益訴訟的方式監(jiān)督企業(yè)日常的環(huán)境表現中來。

5 研究小結

我國在實施排污許可制度過程中，暴露出對企業(yè)自行監(jiān)測、報告義務的法律責任規(guī)定不夠嚴格，缺少詳細追責程序和方式等問題。美國排污許可制度一直沿用至今，對保護和改善美國生態(tài)環(huán)境質量發(fā)揮了重要作用，尤其在企業(yè)自行監(jiān)測、報告和責任追究方面的相關做法和經驗值得我國借鑒。

本文從法律角度，系統(tǒng)介紹了美國排污許可制度中的企業(yè)自行監(jiān)測、報告及其責任追究做法，分析了我國在排污許可制度實施過程中存在的不足，并針對我國在線監(jiān)測數據的證據效力不夠明確、程序性違法處罰力度較弱、現有措施難以遏制主觀造假、公眾在公益訴訟中作用不足等問題提出了相關政策建議如下：一是通過法律確立在線監(jiān)測數據證明力；二是將程序性違法行為也納入按日計罰范疇；三是將偽造、篡改監(jiān)測數據行為入刑；四是允許公眾對企業(yè)違反許可證義務行為提起環(huán)境公益訴訟。