出口前預(yù)先知情機(jī)制(IPIC)在消耗臭氧層物質(zhì)(ODS)進(jìn)出口管理工作中的實(shí)踐及建議

宋陽，王倩，柳朝霞

(生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京 100035)

1 研究背景

為有效控制各締約方消耗臭氧層物質(zhì)(ozone depleting substance，ODS)的生產(chǎn)量和消費(fèi)量，保證ODS淘汰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]，1997年，《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》(以下簡稱《議定書》)締約方第九次會議通過了蒙特利爾修正案，要求各締約方建立ODS進(jìn)出口許可證制度。1999年12月3日，原國家環(huán)境保護(hù)總局、原對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部和海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布《消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦法》(以下簡稱《辦法》)[2]，標(biāo)志著我國開始對ODS進(jìn)出口正式實(shí)施許可證管理。為了做好這項(xiàng)工作，2000年7月，經(jīng)中央機(jī)構(gòu)編制辦公室批準(zhǔn)，由上述三部委聯(lián)合成立“國家消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦公室”(以下簡稱進(jìn)出口辦)，負(fù)責(zé)《辦法》的具體實(shí)施和相關(guān)工作的協(xié)調(diào)組織。截至目前，三部委先后聯(lián)合頒布了六批受控ODS物質(zhì)的名錄，對每種物質(zhì)進(jìn)行單獨(dú)編碼，實(shí)施進(jìn)出口許可證管理。我國是世界上最大的ODS出口方，出口目的國家或地區(qū)超過120個，每年的出口數(shù)量約為15萬噸，申請批次約為3500批，出口量約占世界總出口量的80%。目前，全世界范圍內(nèi)約有一半以上的國家或地區(qū)依賴我國的ODS出口以滿足本國消費(fèi)。因此，這些國家或地區(qū)對于我國的ODS出口管控動態(tài)給予高度關(guān)切和期待。

近年來，隨著ODS的削減，生產(chǎn)國或地區(qū)ODS相對較低的價格和一些進(jìn)口受限國家或地區(qū)的較高價格之間的巨大利潤差額，帶來ODS非法貿(mào)易行為呈上升的趨勢，對進(jìn)出口國家或地區(qū)雙方履約目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)均帶來了較大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

依據(jù)《議定書》和《辦法》的具體要求，結(jié)合工作實(shí)際，進(jìn)出口辦不斷細(xì)化審批規(guī)定，夯實(shí)審批基礎(chǔ)，與相關(guān)國際組織及貿(mào)易重點(diǎn)國家保持密切的聯(lián)絡(luò)，充分利用出口前預(yù)先知情機(jī)制(the informal prior informed consent，IPIC)，增強(qiáng)審批的準(zhǔn)確性，規(guī)避審批風(fēng)險(xiǎn)，防范非法貿(mào)易的發(fā)生。

2 IPIC機(jī)制情況介紹

2.1 什么是IPIC機(jī)制

出口前預(yù)先知情機(jī)制(IPIC)由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)于2006年發(fā)起，是一種自愿、非正式的國家或地區(qū)ODS進(jìn)出口管理部門之間的事先溝通機(jī)制[3]。

IPIC機(jī)制旨在對《議定書》下ODS物質(zhì)的相關(guān)貿(mào)易進(jìn)行管控，服務(wù)于ODS貿(mào)易伙伴之間的信息交流，并且對含ODS的混合物及其產(chǎn)品和設(shè)備的貿(mào)易在發(fā)放進(jìn)出口許可證之前進(jìn)行確認(rèn)。該機(jī)制通過創(chuàng)建一個安全的在線信息交流平臺來支持ODS進(jìn)出口貿(mào)易商的相關(guān)信息的分享。

2.2 IPIC機(jī)制建立以來的發(fā)展情況及成效

IPIC機(jī)制的建立充分協(xié)助了各締約方有效實(shí)施進(jìn)出口許可制度，促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易雙方許可數(shù)量相匹配，約束各締約方進(jìn)出口量在全球水平和國家水平均不超過國家淘汰戰(zhàn)略或《議定書》規(guī)定允許的年度消費(fèi)水平最高限值。截至目前，IPIC機(jī)制已被《議定書》各締約方認(rèn)作可用來減少各締方約方進(jìn)出口數(shù)據(jù)差異、識別和減少非法貿(mào)易的有效工具。

目前，IPIC共有113個成員，包括主要生產(chǎn)方、出口方以及轉(zhuǎn)口港，如中國、歐盟部分國家和新加坡。利用IPIC機(jī)制，相關(guān)方澄清了數(shù)百起ODS進(jìn)出口貿(mào)易問題，也阻止了多起ODS 非法貿(mào)易。2014年，在報(bào)告的141個利用IPIC機(jī)制的貿(mào)易溝通中，68%的交易獲得了批準(zhǔn)，共計(jì)2257噸ODS。在IPIC機(jī)制下，通過拒絕或取消相關(guān)請求，也防止了非法貿(mào)易約545噸ODS，包括氫氯氟烴(HCFCs)和應(yīng)用學(xué)名(鹵代烴)。近年來，IPIC也被用于篩選氫氟烴(HFCs)的相關(guān)貿(mào)易。而且UNEP也為每個區(qū)域指定了IPIC聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，可在采取后續(xù)行動時為區(qū)域內(nèi)的成員國提供便利(以上信息來自UNEP 2015年度IPIC報(bào)告，為截至目前最新的官方數(shù)據(jù))[4]。

3 IPIC機(jī)制在我國ODS進(jìn)出口管控中的實(shí)踐

3.1 我國IPIC機(jī)制實(shí)踐成效

自2010年加入《議定書》以來，我國政府一直堅(jiān)定履行公約義務(wù)，始終對ODS進(jìn)出口非法貿(mào)易采取“零容忍”態(tài)度，與100多個國家或地區(qū)建立了聯(lián)系，我國主動發(fā)起IPIC的數(shù)量每年約為300批次，占審批總量的1/10，其中IPIC不通過的情況約為發(fā)起IPIC總數(shù)量的1/10，有效防范了非法貿(mào)易的發(fā)生。

有關(guān)國際組織和相關(guān)國家或地區(qū)對我國的IPIC實(shí)施工作給予高度認(rèn)可，我國ODS進(jìn)出口管理相關(guān)部門相繼獲得國際組織頒發(fā)的重要獎項(xiàng)：由世界海關(guān)組織、蒙特利爾議定書多邊基金秘書處、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、蒙特利爾議定書公約秘書處等部門聯(lián)合頒發(fā)的歐洲與中亞網(wǎng)絡(luò)海關(guān)及執(zhí)法官員臭氧層保護(hù)獎(2016年)，由聯(lián)合國副秘書長、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任頒發(fā)的亞洲環(huán)境執(zhí)法獎(2017年)以及由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署頒發(fā)的全球海關(guān)及執(zhí)法官員《蒙特利爾議定書》實(shí)施獎(2018年)。

3.2 IPIC機(jī)制下非法貿(mào)易的識別

IPIC機(jī)制下查發(fā)的非法貿(mào)易主要有以下幾種情況：(1)出口企業(yè)負(fù)主要責(zé)任。在追溯過程中，發(fā)現(xiàn)駁回原因確認(rèn)為貿(mào)易主體或參與貿(mào)易相關(guān)方制作虛假單證、虛假包裝、偽報(bào)品名或申報(bào)不實(shí)的；(2)中間商負(fù)主要責(zé)任。如在進(jìn)出口貿(mào)易環(huán)節(jié)中涉及多方貿(mào)易，經(jīng)IPIC發(fā)現(xiàn)確存在偽造申請材料(進(jìn)口許可證件、貿(mào)易合同)的非法行為的，在通過調(diào)查確認(rèn)其屬于貿(mào)易中間商的主觀故意情節(jié)，而貿(mào)易主體僅存在失察和缺乏管理等情形；(3)進(jìn)口企業(yè)有非法貿(mào)易行為。經(jīng)進(jìn)一步與進(jìn)口國或地區(qū)確認(rèn)，發(fā)現(xiàn)該貿(mào)易實(shí)際為進(jìn)口商涉嫌提供虛假單據(jù)、偽造許可證。

4 存在的問題

4.1 涉IPIC非法貿(mào)易問題缺乏處理依據(jù)

IPIC機(jī)制重在前端預(yù)防，因此在該環(huán)節(jié)發(fā)生、發(fā)現(xiàn)的非法貿(mào)易，大多存在“未遂情節(jié)”，即實(shí)際的非法走私并未形成，現(xiàn)行的政策法規(guī)對此種違法情節(jié)的處罰、適用性不強(qiáng)，無法對違法行為進(jìn)行恰如其分的懲處，違法成本較低，往往只能以較輕的行政手段加以處罰，使違法分子有可乘之機(jī)。

4.2 IPIC的實(shí)施增加我國出口不確定性

IPIC機(jī)制發(fā)起的根本目的是協(xié)調(diào)進(jìn)出口方的貿(mào)易差異，確保全球的ODS貿(mào)易都在管控范圍內(nèi)，避免ODS非法貿(mào)易及由此引發(fā)的非法生產(chǎn)問題。我國通過IPIC機(jī)制發(fā)揮了積極防范ODS非法貿(mào)易發(fā)生的作用，在國際ODS貿(mào)易管控中作出了重大貢獻(xiàn)。這種非正式的機(jī)制和預(yù)防性的措施，在我國管理與法制實(shí)踐中并不多見，其積極作用應(yīng)被推廣和借鑒。由于IPIC機(jī)制的存在，全球擁有了ODS國際貿(mào)易合作的平臺和渠道，形成具有激勵效用的評獎機(jī)制——國家或地區(qū)間有了總結(jié)交流的機(jī)會。

然而，由于IPIC機(jī)制以規(guī)范和約束出口地的出口行為作為主要實(shí)施方式，機(jī)制賦予了出口地更大的責(zé)任和義務(wù)，從而使出口地的審批方式發(fā)生較大變化，從之前公約要求的締約方自主許可管理方式，變?yōu)橐赃M(jìn)口地的許可為前提的被動管理，加之有些進(jìn)口地的管理能力不足，造成回復(fù)不及時、不明確或不正確的情況時有發(fā)生，對我國ODS出口帶來了一定的影響。

5 相關(guān)政策建議

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國力的不斷上升，我國在國際上的影響力和話語權(quán)均應(yīng)與國際貿(mào)易地位相匹配。為持續(xù)樹立我負(fù)責(zé)任大國形象和提升國家“軟實(shí)力”，需要我國在積極參與現(xiàn)行國際機(jī)制的同時發(fā)揮更大的作用，不斷完善現(xiàn)行管理機(jī)制。

5.1 加強(qiáng)有關(guān)政策法規(guī)建設(shè)

一是梳理分析IPIC駁回情況，結(jié)合《消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理辦法》的修訂工作，針對性地制定涉及IPIC非法貿(mào)易問題的處罰依據(jù)，加大處罰力度，夯實(shí)法律基礎(chǔ)。二是對IPIC機(jī)制的目的、意義、實(shí)施方式進(jìn)行深入研究，結(jié)合我出口實(shí)際，制定IPIC的適用標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則，規(guī)范IPIC的實(shí)施工作。

5.2 加強(qiáng)宣傳力度

為促進(jìn)IPIC在我國的有效實(shí)施，并為全球履約作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，應(yīng)利用國際會議、雙多邊合作等多種渠道進(jìn)一步加大對IPIC實(shí)施成果(成功案例)的宣傳力度，樹立我國良好的履約形象，講好中國故事。

5.3 加強(qiáng)國際合作與交流

利用“南南合作”“綠色‘一帶一路’”等合作平臺，與相關(guān)發(fā)展中國家開展ODS進(jìn)出口管理能力建設(shè)合作，進(jìn)一步提升我國的影響力。

6 研究小結(jié)

出口前預(yù)先知情機(jī)制(IPIC)是由聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)起的非正式預(yù)先溝通機(jī)制，目的是協(xié)助《議定書》各締約方國家有效實(shí)施消耗臭氧層物質(zhì)(ODS)進(jìn)出口許可制度，促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易雙方許可數(shù)量相匹配，以使各締約方進(jìn)出口量在全球水平及國家水平上均不超過國家淘汰戰(zhàn)略或《議定書》規(guī)定允許的年度消費(fèi)水平最高限值。IPIC機(jī)制是于貿(mào)易發(fā)生前的雙/多邊確認(rèn)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“事先”。通過該機(jī)制的實(shí)施可進(jìn)一步細(xì)化完善我國ODS進(jìn)出口審批的前端預(yù)防管理，防范非法貿(mào)易發(fā)生。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國力的上升，我國在國際上的影響力和話語權(quán)均應(yīng)與國際貿(mào)易地位相匹配。為持續(xù)樹立我負(fù)責(zé)任大國形象和提升國家“軟實(shí)力”，我國應(yīng)在積極參與現(xiàn)行國際機(jī)制的同時發(fā)揮更大的作用，不斷完善現(xiàn)行管理機(jī)制。因此建議如下：一是加強(qiáng)有關(guān)政策法規(guī)建設(shè)；二是加強(qiáng)宣傳力度；三是加強(qiáng)國際合作與交流。