農業產業扶貧風險防范研究
——以懷化市為例

李興華

（懷化市農業農村局，湖南 懷化 418099）

打贏脫貧攻堅戰是全面建成小康社會最艱巨的任務。《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》將“加大產業扶貧力度”放在強化精準幫扶措施的第一條。產業扶貧是通過構建農業經營主體與貧困戶的利益聯結機制，讓貧困戶參與到產業鏈體系中，解決貧困戶獨立發展產業能力弱的問題，實現貧困戶的穩定增收。根據全國扶貧開發大數據平臺的統計，有超過88%的貧困人口生活在當地，且主要通過發展農、林產業和旅游業等方式脫貧。當前，產業扶貧作為“造血式”扶貧的重要方式，在全國脫貧攻堅戰役中取得了積極的成效，然而也逐漸顯露出一些風險，這些風險將影響產業扶貧的效果，阻礙產業扶貧的可持續性發展[1-3]。

懷化市地處湖南省西南部，位于武陵、雪峰兩大山脈之間，區域面積2.76 萬km2，轄13 個縣市區，總人口525.5 萬，其中建檔立卡貧困村1 024 個，建檔立卡貧困人口87.07 萬人，素有“黔滇門戶”“全楚咽喉”之稱，是我國東中部地區通往大西南的“橋頭堡”。為全面了解懷化市產業扶貧風險防控的基本情況，筆者到懷化市13 個縣市區的農業農村局、產業扶貧基地、生產經營主體進行了實地調研，深入了解了懷化市產業扶貧的現狀與風險，并提出合理化的建議，以期為有效防范化解產業扶貧風險，保護貧困戶利益，推動扶貧產業健康持續發展提供參考。

1 懷化市產業扶貧的現狀

2014 年以來，懷化市牢固樹立“四跟四走”產業扶貧理念，扎實推進產業扶貧工作，著力防范和化解產業風險，全市實施帶貧產業扶貧項目超過3 400個，通過產業扶貧直接幫扶、委托幫扶、股份合作幫扶、產業獎補等形式累計幫扶帶動貧困戶20.64 萬戶，覆蓋面達到97.63%；其中有產業發展能力和意愿的貧困戶16.16 萬戶，產業幫扶覆蓋面達到100%。總體來看，懷化市產業扶貧在產業布局、帶貧主體選擇、利益聯結和貧困戶分紅等方面實現了穩步發展，取得了明顯成效。

1.1 產業布局合理，由分散向主導產業集聚轉變

懷化市圍繞“一縣一特”產業及其關聯產業實施產業扶貧項目，引導扶貧產業向主導產業集聚發展，形成了以溆浦縣、辰溪縣、麻陽縣、洪江市為核心的柑橘產業帶；培育了以中方縣、芷江縣等為主產區的刺葡萄產業；發展了一批以靖州楊梅、新晃黃牛、沅陵碣灘茶、鶴城蔬菜、會同魔芋、通道黑老虎、洪江區烏骨雞等優勢主導產業。其中柑橘產業主產區種植總面積近6.67 萬hm2，年產量達90 萬t，年產值近40億元。懷化市創建了麻陽縣柑橘產業省級現代農業產業園、洪江市和溆浦縣省級優質農副產品（柑橘）示范基地，培育柑橘產業各類經營主體313 家，其中市級以上龍頭企業24 家，共帶動貧困戶13.1 萬戶，戶均年收入增加1 200 元；靖州以“梅”為媒，發展楊梅基地6 667 hm2，年產鮮果6.8 萬t，年產值超過10億元，帶動1.1 萬名貧困群眾脫貧增收；沅陵把茶葉列為“一號農業”，目前茶園面積突破1.07 萬hm2，年產量超過1 萬t，年產值超過12 億元。

1.2 經營主體有實力，帶貧能力由弱向強轉變

懷化市108 個省重點產業扶貧項目中，帶貧主體為市級以上龍頭企業、示范性合作社的有91 家，占比84.3%。按照“四個良好”標準遴選產業扶貧主體，結合“千企幫村、萬社聯戶”行動，共選出惠農物流、補天藥業、海聯食品、官莊干發茶業、懷化九豐農博園等165 家實力雄厚的龍頭企業和2 000 余家專業合作社參與產業扶貧。帶貧主體經濟實力、帶貧能力不斷增強，扶貧產業組織化程度不斷提高。

1.3 聯結緊密，雙方利益聯結由松散向緊密轉變

近年來，懷化市以扶貧項目為抓手，深化之間的利益聯結，貧困戶利益聯結覆蓋面不斷拓寬、聯結關系不斷加深。帶貧主體與貧困戶通過委托幫扶、股份合作幫扶、流轉聘用等形式建立連接，并簽訂不低于5 a的利益聯結協議，切實保障了貧困戶共享產業利潤。

1.4 利益有保障，貧困戶利益兌現由預期向現期轉變

懷化市實施的產業扶貧項目，帶貧主體均用固定資產、法人代表家庭財產等進行了抵押擔保，現已全部兌現了分紅。貧困戶的土地流轉租金、勞務薪酬等其他利益均已如期兌現。貧困戶經濟收入明顯增加，有效帶動了貧困戶如期脫貧。貧困村產業空白村實現了清零，全市1 024 個貧困村中，村集體經濟年收入50 萬元以上的村3 個，10 萬～50 萬元的67 個，5 萬～ 10 萬元的671 個，貧困村集體經濟收入明顯增加。

2 懷化市產業扶貧面臨的風險

近年來，懷化市產業扶貧在促進地區經濟發展、增加貧困農戶收入等方面發揮了重要作用，成效顯著，但在推進過程中依然存在扶貧產業選擇不準、主體帶貧能力不足、項目后續管護不力、生產災害較多、產品滯銷、貧困戶利益兌現難等風險，值得關注和重視。

2.1 扶貧產業選擇不準

部分扶貧產業沒有充分依托和發揮當地資源稟賦優勢，與當地主導特色產業關聯不緊密，少數新特異產業扶貧項目缺乏發展基礎，技術不成熟、市場不成熟，項目失敗的風險較大。比如一些地方選擇美國山核桃、藍莓等產業，由于缺乏發展基礎和生產技術支撐，產業發展難以為繼。

2.2 主體帶貧能力不足

部分項目對實施主體的選擇把關不嚴，對主體的經濟實力、經營狀況審查不細，選擇的主體經濟實力不強、帶動能力不足，導致產業扶貧項目成功率難以得到保證。另外，2017 年以前，懷化市實施的村級產業扶貧項目，以村集體或者村支兩委成員牽頭成立的合作社實施為主，管理人員變動大、能力和精力不足，合作社經營管理能力嚴重不足，產業扶貧項目成功率不高。

2.3 項目后續管護不力

有些地方在產業扶貧項目上重建設、輕管理，項目實施后管理跟不上。特別是村級產業園，基本是依靠財政資金建設，建成后缺乏后續管護資金，許多產業園粗放管理甚至放棄管理。部分扶貧產業缺少成熟的技術支撐，導致產業發展不正常，存在失敗的風險。比如，麻陽縣2014—2016 年共建設村級扶貧產業園46 個，經湖南省農業科學院2018 年10 月調查認定，運行良好類產業園17 個，可以盤活類產業園27 個，經營失敗類產業園2 個，調查分析主要原因是后續管護的資金和技術跟不上。

2.4 抵御自然風險能力不強

懷化扶貧產業主要以農業產業為主，受自然災害、動植物病蟲害等因素影響較大，因災害、疫病造成的損失難以防控，不少產業扶貧項目因此而失敗。近年來，懷化市連續遭受了洪澇、高溫高濕、干旱、冰凍等自然災害，全市扶貧產業因災造成的損失十分嚴重。例如，因降水量過多新晃縣實施的魔芋產業項目基本失敗，非洲豬瘟疫情導致生豬養殖產業扶貧項目虧損嚴重等。

2.5 農產品銷售渠道不暢

2018 年以前，懷化市的扶貧產業中小規模生產、分散經營仍然占據主導地位，分散的“小生產”與“大市場”對接困難，除部分龍頭企業的產品訂單不愁銷售外，多數均存在農產品銷售價格不高、渠道不暢的問題。特別是農業生產周期與市場需求存在矛盾，部分產業扶貧項目建設時市場行情很好，但到產業投產時，市場行情已經發生了較大變化。比如2015 年以前，高山葡萄價格達到4 元/kg 以上，供不應求，當時貴州、四川、重慶等地高山葡萄產業也正在起步，芷江、中方等縣也大力發展高山葡萄產業。大面積高山葡萄豐收后面世，葡萄價格大幅度下滑，2017 年甚至降到了1 元/kg，成本難以收回。由于市場飽和、產品滯銷、價格下跌等情況，導致了一部分扶貧產業項目虧損。

2.6 貧困戶利益兌現難度大

貧困戶分紅兌現的風險主要有3 類。一是扶貧產業項目失敗。扶貧產業失敗的項目，貧困戶利益不但分紅兌現不了，而且土地流轉租金、勞務收入等利益也將受到嚴重影響。二是經營主體失信。有些經營主體不講誠信，有能力兌現卻不主動、不及時兌現貧困戶分紅，部分項目實施主體經督查后才兌現分紅。三是項目不盈利暫未兌現分紅。部分扶貧產業項目回報周期較長，短期內項目未產生實際經濟效益，貧困戶分紅未兌現。據調查，2017 年以前實施的村級產業扶貧項目，大部分在利益聯結協議中明確提到產業項目盈利后貧困戶可享受分紅。但目前來看，村級產業園盈利的很少，能夠兌現分紅的更少。如果產業扶貧項目一直不能實現盈利，貧困戶永遠分不到紅。

3 防范產業扶貧風險的建議

作為脫貧重要手段的產業扶貧，也是鞏固脫貧攻堅成果的重要手段。只有在風險有效防范下穩步推進產業扶貧，才能帶動農村貧困人口脫貧致富。為有效防范化解產業扶貧風險，懷化市先后出臺了《關于推進產業扶貧精細化管理的指導意見》《關于規范農業產業扶貧發展防范和化解農業產業扶貧風險的指導意見》等文件，確保產業扶貧健康持續發展。

3.1 圍繞“一縣一特”選產業，防范扶貧產業選擇不準的風險

近年來，懷化市牢固樹立“資金跟著窮人走、窮人跟著能人走、能人跟著產業項目走、產業項目跟著市場走”的“四跟四走”精準扶貧理念，指導各縣市區圍繞省、市明確的“一縣一特”產業及其關聯產業實施產業扶貧項目，優先選擇當地具有資源稟賦優勢、銷售渠道優勢、標準化生產優勢、帶動主體優勢的產業。在湖南省“一縣一特”主導特色產業發展指導目錄的基礎上，立足懷化實際制定了《加快發展“一縣一特”推動鄉村產業振興的實施方案》，進一步明確了縣市區主導特色產業發展方向，基本形成了“一特兩輔”的縣域產業布局。

3.2 堅持“四個良好”擇主體，防范主體帶貧能力不足的風險

推行帶貧主體遴選機制，通過查詢銀行征信、查閱財務審計報告、現場考察等方式，遴選符合“良好的法人信譽、良好的經營業績、良好的社會責任心、良好的產業基礎”這“四個良好”標準的主體實施產業扶貧項目，優先選擇市級以上龍頭企業和示范性合作社。例如，中方縣遴選了省級農業產業化龍頭企業湖南海聯食品公司實施產業扶貧項目，投入扶貧資金1 250 萬元，聯結帶動貧困戶17 186 人，每年為貧困戶保底分紅131.6 萬元，累計分紅約400 萬元。同時與11 個非貧困村、7 個貧困村簽訂刺葡萄保底收購協議，帶動貧困戶發展產業成效明顯。

3.3 落實“五項制度”強化監督管理，防范項目后續管護不力的風險

落實產業指導員制度，根據貧困村產業發展實際和貧困戶生產發展需要配置產業指導員，組織進村入戶指導產業發展。落實培訓指導制度，建立市縣產業扶貧技術專家團隊，深入基地開展技術指導。落實監事會制度，每個產業扶貧項目成立有監事會，督促指導監事會積極履行監督職責。建立例行監測制度，每年對帶貧產業項目運行狀況進行監測，直到項目合同到期為止，根據監測結果對運作不正常的項目采取針對性整改措施。推行托管服務制度，對運行不正常、主體經營能力不足的項目，探索將項目進行托管服務，項目托管后“聯結的貧困戶利益不變”。

3.4 搭建產銷對接平臺，防范扶貧產品滯銷的風險

大力實施“品牌強農”行動，提升農產品市場影響力、競爭力，培育了新晃黃牛、黔陽冰糖橙、靖州楊梅、麻陽柑橘、中方刺葡萄、芷江鴨、溆浦鵝、辰溪稻花魚等一批地方特色鮮明的知名農業品牌。推進扶貧產業農產品對接大市場，建立供銷平臺、電商平臺、展示展銷平臺，舉辦本土特色農產品節會等多方位營銷，加強扶貧產業農產品銷售。例如辰溪稻花魚節、靖州楊梅節、麻陽柑橘節、中方葡萄節等活動有力促進了農產品銷售。

3.5 落實農業保險制度，防范生產災害的風險

擴大農業保險覆蓋面，推動扶貧產業落實農業保險，開發特色農業保險，探索推進天氣指數、價格保險等特色保險，構建扶貧產業保險保障綜合體系。懷化市開辦農業保險險種60 余種，其中柑橘、魔芋、獼猴桃、茶葉、生豬價格指數、楊梅氣象指數等農業保險20 余種，形成了中央、省、市、縣4 級農業保險補貼品種體系，有效控制了貧困戶因市場變化、自然災害造成的損失。

3.6 推行“三項措施”強化利益保障，防范貧困戶利益兌現的風險

推行合同規范文本。按照《合同法》8 個要素，制定全市統一的合同文本，明確貧困戶前5 a 保本保底分紅，不承擔產業風險，約定幫扶模式、分紅比例、時限及違約責任，從合同上保障貧困戶利益。建立抵押擔保機制。要求帶貧主體用良性資產、實體項目或法人家庭資產作為抵押擔保，保證貧困戶利益兌現，防范因主體失信或產業虧損難以兌現貧困戶分紅的風險。建立利益兌現監督機制。委托幫扶和股份合作模式主要使用銀行專賬監督、財政直接監督和監事會現場監督方式發放貧困戶分紅。直接幫扶模式采取“主管部門+監事會”方式，對帶貧主體提供的生產資料、技術指導、保底收購等服務進行監督。

4 小 結

產業扶貧是動態持續的過程，地方政府發揮主導作用，龍頭企業、農村經濟合作組織、貧困農戶等均是重要參與主體，各主體之間的有效分工與溝通交流機制是產業發展成功的重要保障[4]。在產業扶貧過程中不可避免會遇到風險問題。如何有效規避與防范產業扶貧風險，是產業扶貧可持續發展不得不考慮的問題。產業扶貧風險的產生與防范均與地方政府、營業主體和貧困戶的決策、行為選擇等密切相關，且產業扶貧風險的后果并非局限于某一方面或者某一時間段內，因此，產業扶貧風險的防控應是連續的過程[3]，應加強風險識別意識與識別機制研究，總結經驗，發現規律，鞏固產業扶貧風險防控成效，最終促進扶貧產業的可持續性發展。