自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)初探與實(shí)踐
——以六盤(pán)水市鐘山區(qū)為例

賀 書(shū)， 曾 潔

(貴州省第一測(cè)繪院信息遙感分院， 貴陽(yáng) 550025)

0 引 言

十八大以來(lái)，黨中央明確提出全力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力打造生態(tài)中國(guó)。開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016年工作要點(diǎn)》確定的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，調(diào)查明確各類自然資源種類的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途等基本屬性，是保護(hù)和合理利用相關(guān)自然資源的重要前提和根本準(zhǔn)則，同時(shí)也體現(xiàn)出中國(guó)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的強(qiáng)烈意愿，按照自然資源部、貴州省委省政府、貴州省自然資源廳統(tǒng)一部署安排，選定六盤(pán)水市鐘山區(qū)作為國(guó)家級(jí)試點(diǎn)地區(qū)之一，全域、全面、據(jù)實(shí)地開(kāi)展自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)登記工作。

1 項(xiàng)目區(qū)基本概況

鐘山區(qū)地處六盤(pán)水市中心，位于貴州省西部，是云貴高原結(jié)合部。東經(jīng)104°35′34″～105°4′13″，北緯26°28′57″～26°51′29″之間，該區(qū)西北部與畢節(jié)地區(qū)威寧、赫章、納雍等縣相鄰，其余區(qū)域與水城縣接壤，總體地勢(shì)為西北高東北低。鐘山區(qū)海拔最高點(diǎn)在大灣鎮(zhèn)境內(nèi)的韭菜坪主峰，海拔高度為2 902.79 m，同時(shí)也是貴州省的最高點(diǎn)；最低點(diǎn)在月照社區(qū)獨(dú)山村界河出境處，海拔高度為1 489.74 m，平均海拔高程1 951.55 m。

目前全區(qū)轄3鎮(zhèn)15社區(qū)，面積為478.99平方公里，總?cè)丝?9.94萬(wàn)人，由于多種原因，鐘山區(qū)境內(nèi)無(wú)大江大河，無(wú)國(guó)有林場(chǎng)且原始植被尚存較少。

2 總體技術(shù)路線

通過(guò)收集相關(guān)職能部門(mén)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，并對(duì)其進(jìn)行分析、評(píng)估，疊加鐘山區(qū)最新0.05分辨率航飛影像圖，依照《貴州省自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)技術(shù)方案》并結(jié)合鐘山區(qū)實(shí)際情況，對(duì)鐘山區(qū)全域范圍內(nèi)符合指標(biāo)的自然資源單元進(jìn)行預(yù)劃，編碼，經(jīng)外業(yè)實(shí)地核查篩選，摸清國(guó)有自然資源單元和獨(dú)立自然資源單元的類型、邊界、面積、數(shù)量、質(zhì)量以及權(quán)屬關(guān)系，最后對(duì)全民所有自然資源單元和獨(dú)立自然資源單元整飾，建庫(kù)，圖件編制，為當(dāng)?shù)夭粍?dòng)產(chǎn)登記部門(mén)頒發(fā)自然資源產(chǎn)權(quán)證書(shū)提供數(shù)據(jù)支撐保障。研究可得，鐘山區(qū)自然資源單元登記確權(quán)總體技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 鐘山區(qū)自然資源單元登記確權(quán)總體技術(shù)路線圖

Fig. 1 The technical route of registration and confirmation of natural resource unit in Zhongshan district

3 關(guān)鍵技術(shù)與新思路探索

(1)預(yù)劃全要素自然資源單元。結(jié)合鐘山區(qū)實(shí)際情況，依照相對(duì)完善的生態(tài)性能、達(dá)到貴州省自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)采集指標(biāo)表給出的資源類型最小面積、符合集中連片的原則，預(yù)劃全要素自然資源登記單元，登記單元可包括一種或多種自然資源類型。貴州省自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)采集指標(biāo)詳見(jiàn)表1。

(2)預(yù)劃獨(dú)立自然資源單元。經(jīng)批準(zhǔn)的省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)(不含已登記的設(shè)施)、城市公園、濕地按照相關(guān)部門(mén)批復(fù)范圍界線預(yù)劃為獨(dú)立自然資源單元。省級(jí)以下的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)(不含已登記的設(shè)施)、城市公園、濕地，符合條件的，作為本次調(diào)查的全要素單元進(jìn)行調(diào)查。

(3)單元內(nèi)各類自然資源類型確定。充分利用土地利用現(xiàn)狀、地理國(guó)情普查等已有資料，將劃定范圍內(nèi)的各類自然資源對(duì)象進(jìn)行提取，對(duì)模棱兩可、判別不清的單元采用無(wú)人機(jī)舉證與外業(yè)實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的方式進(jìn)行核實(shí)，并結(jié)合其他相關(guān)行業(yè)部門(mén)數(shù)據(jù)，對(duì)單元內(nèi)自然資源類型數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行核算。

(4)自然資源公共管制確定。以三區(qū)三線劃定范圍為依據(jù)，結(jié)合資源管理部門(mén)對(duì)登記單元范圍內(nèi)自然資源在用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、公共管制、特殊保護(hù)等方面需求，將各部門(mén)行業(yè)數(shù)據(jù)疊加分析， 統(tǒng)計(jì)匯總各自然資源單元內(nèi)部涉及相關(guān)公共管制區(qū)域的面積和占比。

表1 貴州省自然資源統(tǒng)一調(diào)查確權(quán)采集指標(biāo)表

4 取得成效

(1)通過(guò)本次調(diào)查六盤(pán)水市鐘山區(qū)首次登記12個(gè)自然資源單元。面積約2 223公頃，內(nèi)含國(guó)有自然資源面積約350公頃(其中，森林約62公頃、水流約218公頃、草地約45公頃、灘涂約15公頃、荒地約10公頃)；集體自然資源單元約1 186公頃(其中，森林約1 154公頃、草地約32公頃)、非自然資源約687公頃，因登記單元內(nèi)未有相對(duì)高差達(dá)到500米的山嶺、故鐘山區(qū)自然資源登記單元內(nèi)無(wú)山嶺要素存在。

(2)通過(guò)該項(xiàng)調(diào)查明確了權(quán)責(zé)關(guān)系和邊界界線，為生態(tài)文明建設(shè)和自然資源資產(chǎn)改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(3)整理了包括林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利等多部門(mén)的權(quán)屬資料，為進(jìn)一步摸清自然資源家底奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(4)在城市自然資源調(diào)查中做了大量探索，結(jié)合鐘山區(qū)行政區(qū)域面積較小，屬于城市自然資源的區(qū)域較多，且境內(nèi)無(wú)大江大河和國(guó)有林場(chǎng)等特點(diǎn)，綜合考慮，對(duì)省廳制定的水流類型最小劃分指標(biāo)(10 Km)進(jìn)行了相應(yīng)的下浮。

其次，鐘山區(qū)劃定的國(guó)有自然資源單元和獨(dú)立自然資源單元多處于城區(qū)部分，若以街坊(地籍子區(qū))進(jìn)行簽字、確權(quán)、蓋章，涉及到的街坊數(shù)量較多且不利于工作配合開(kāi)展，故將城區(qū)范圍內(nèi)涉及的自然資源單元確權(quán)蓋章至上級(jí)主管部門(mén)(社區(qū))一級(jí)。

5 問(wèn)題與難點(diǎn)

(1)三權(quán)重疊、一地多證。在資料分析階段，普遍存在相關(guān)部門(mén)之間的數(shù)據(jù)權(quán)屬界線不清，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與林權(quán)、水權(quán)相互重疊、壓蓋的情況，導(dǎo)致出現(xiàn) “一地兩證”情況。針對(duì)自然資源單元范圍內(nèi)，會(huì)同相關(guān)部門(mén)共同協(xié)商，對(duì)存在權(quán)屬交叉的地塊進(jìn)行重新調(diào)查確權(quán)，劃準(zhǔn)三者之間的權(quán)籍界線，形成自然資源一張圖與現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍登記無(wú)縫銜接。

(2)數(shù)據(jù)來(lái)源多樣、面積差異。針對(duì)同一自然資源單元，不同管理部門(mén)提供的面積范圍差異較大，以“涼都森林公園”為例，省林業(yè)廳批復(fù)規(guī)劃面積為1 649.5公頃，涼都森林公園管理處提供的范圍面積為1 623.77公頃，鐘山區(qū)生態(tài)文明建設(shè)局提供的面積為1 605.12公頃。最終采取批復(fù)紅線疊加最新影像，查找面積差異原因，明確最終范圍界線，形成公共自然資源的一套統(tǒng)計(jì)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

(3)歷史遺留問(wèn)題多、資料缺失。“鐘山公園”、“鳳池園”、“德塢兒童公園”、“明湖濕地公園”4個(gè)單元，通過(guò)多方努力仍無(wú)法收集相關(guān)批復(fù)文件和權(quán)屬來(lái)源材料；水利資料未涵蓋到所要登記的河流水庫(kù)的徑流量、庫(kù)容、水質(zhì)狀況等信息，導(dǎo)致該部分單元的數(shù)量與質(zhì)量信息無(wú)法填寫(xiě)。

6 結(jié)束語(yǔ)

(1)服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)、助力自然資產(chǎn)改革。通過(guò)自然資源統(tǒng)一確權(quán)調(diào)查登記全面摸清了鐘山區(qū)轄區(qū)內(nèi)各類自然資源“生態(tài)家底”，為生態(tài)文明建設(shè)、“山水林田湖草”生命共同體打造和自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革起到基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)支撐、科學(xué)性決策依據(jù)、系統(tǒng)性成果判定的作用。

同時(shí)，可在地方編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)時(shí)提供基底數(shù)據(jù)，為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)及政府生態(tài)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)提供量化依據(jù)；支撐建立權(quán)屬明晰、權(quán)責(zé)分明和監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向以綠色GDP衡量的可持續(xù)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

(2)服務(wù)三變改革、助力精準(zhǔn)扶貧。結(jié)合當(dāng)前六盤(pán)水全市上下正火熱開(kāi)展的資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東“三變”改革，通過(guò)自然資源統(tǒng)一確權(quán)調(diào)查登記可讓當(dāng)?shù)卣案骷?jí)集體組織對(duì)自己目前擁有的自然性資源做到心中有數(shù)，合理分配及處置各類自然資源，將村集體所有的閑置土地、林地、水域等自然資源要素形成一種股權(quán)形態(tài)，將“死資源”盤(pán)活為“活資產(chǎn)”。

(3)服務(wù)不同層級(jí)政府治理決策，助力社會(huì)和諧。通過(guò)自然資源統(tǒng)一確權(quán)調(diào)查登記，準(zhǔn)確界定國(guó)有與集體之間的自然資源邊界和不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，明確自然資源資產(chǎn)權(quán)屬所有者和使用者、管理者的權(quán)益與責(zé)任，進(jìn)一步減少因界線不明、權(quán)責(zé)不清而引起的爭(zhēng)議和糾紛。