農村空置宅基地何去何從

郭煦

“老宅已經空置了近10年，一旦翻蓋，至少需要幾十萬，最關鍵的是，父母都已去世，翻蓋完也沒人住，但如果不翻蓋就有倒塌的風險?！蓖鮽ケ硎荆霞业哪贻p人大部分外出打工或在縣城買了房子，老房子大都屬于閑置狀態。

前不久，中國社科院農村所發布的《中國農村發展報告》指出，21世紀第一個10年，農村人口減少1.33億，農村宅基地反而增加了3045萬畝。每年因農村人口轉移，新增農村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。有數據顯示，目前農村空置宅基地有3000萬畝，相當于目前所有城市建成區的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。

就此，全國政協經濟委員會副主任楊偉民建議，拿出一小部分農村空置的宅基地轉為城市居住用地，同時，允許農村進城落戶的人口在全國范圍內出售宅基地的使用權，賦予農戶對宅基地充分的用益物權，可以長租、流轉、抵押、繼承，也就是說，允許城市人下鄉購買他們的宅基地使用權。

空置宅基地改革初試

宅基地是我國特有的土地制度，其特征可概括為“集體所有、成員使用;一戶一宅、限制面積;免費申請、長期占有;房地分開、差別賦權”。這在某種程度上保障了農民的居住權，無論窮富都有一塊宅基地用于自建住房。

但隨著多年發展也出現了一些問題，如免費申請和占有宅基地，導致一戶多宅、建新不拆舊等問題發生;同時，隨著農村人口的外流以及老齡化程度的加劇，農村空心化、農房空置現象也越來越凸顯，甚至宅基地抵押、超范圍流轉、建造“小產權房”等法外現象大量存在。

數據顯示，我國城鎮建設用地面積為91612平方公里，而農村建設用地面積為191158平方公里。農村建設用地主要包括鄉村企業用地、公益性建設用地和宅基地三部分，其中宅基地面積占大頭。隨著城鎮化的快速推進，當前進城務工農民總數達2.8億人，加上近億人變成城鎮居民，大量的宅基地因此處于低效率利用狀態。

有關專家表示，如果政策不變，農村的土地肯定盤活不了，時間久了就會造成土地荒蕪、宅基地地上建筑物老舊變壞。

一方面是大量閑置的宅基地，另一方面是大城市住宅用地供應緊張，兩者之間能架起一座通道嗎？

《土地管理法修正案（草案）》此前提請十三屆全國人大常委會審議，在探索宅基地流轉方面， 草案62條規定：國家鼓勵進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。

但草案并未詳細規定，宅基地退給誰？或者誰可以買宅基地使用權？外界之所以關注宅基地改革，主要有兩大因素：一方面是隨著農民進城數量的增加，農村宅基地大量閑置，而流轉范圍卻受到很大限制;另一方面則是閑置的宅基地能否轉變為住宅用地，以緩解城市房地產供應問題。

在全國人大常委會對草案的分組審議中，多位委員建議擴大宅基地流轉范圍，鼓勵農房與宅基地流轉。

中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦在農業農村部農村改革40年專題會上表示，這一制度安排對保障農民基本居住權、維護農村穩定發揮了基礎和關鍵作用。隨著農村社會人口結構的深刻變化，實踐中面臨許多新情況新問題，突出表現：一個是“亂”，一戶多宅、超標占地等現象比較突出，城鎮居民到農村購地建房禁而不止;一個是“死”，流轉限制過多、退出機制缺失，農民的財產性收益難以實現。

據了解，我國在推進農村宅基地制度改革方面已經展開試點。2015年3月，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點啟動，限定在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區。

宅基地制度改革主要任務有四項：一是改革完善宅基地權益保障和取得方式;二是探索宅基地有償使用制度;三是探索宅基地自愿有償退出機制;四是完善宅基地管理制度。目標是建立依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。

據悉，截至2018年12月，33個試點縣（市、區）騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農房抵押貸款5.8萬宗、111億元。宅基地制度改革保障了農民土地權益，形成了多樣的農民住房保障形式，有效滿足了農民的多元化居住需求。農房抵押、有償退出、流轉等制度設計，增加了農民財產性收入。但這個進度與外界預期仍有一段距離。陸昊也表示，宅基地“三權分置”的探索和實踐還不夠充分。

2018年12月23日，十三屆全國人大常委會七次會議聽取了《國務院關于全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告》。該報告稱，根據相關規定，允許進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。實踐中，集體經濟組織內部很難找到符合條件的受讓人，農民住宅流轉受到較大限制。

地方經驗鏡鑒

記者注意到，在不突破“城市居民不得購買宅基地”這一底線的基礎上，目前一些地方針對宅基地制度改革進行了多種嘗試，并總結了一定的經驗。根據一些地方出臺的“三權分置”試點方案，相關農戶可從宅基地使用權的流轉中獲得租金、股息、紅利等多項收入。

以山東為例，2018年7月份，山東出臺《關于開展農村宅基地“三權分置”試點促進鄉村振興的實施意見》，賦予村集體依法行使村莊規劃和宅基地分配、使用、退出、流轉等管理職責，使其權責一致。本著“對非法占用的行政強制退出、合法閑置的經濟杠桿調節、自愿退出的合理補償激勵”的原則，探索有償轉讓、有償調劑、有償收回等方式，引導農村宅基地以多種形式規范有序退出。

山東規定，按照房地一體的原則，試點地區要合理確定宅基地和農民房屋通過轉讓、互換、贈予、繼承、出租、入股等方式流轉的適用范圍，設定流轉期限、途徑和用途。明確“城鎮和鄉村居民可利用自有住宅依法從事休閑、旅游經營等。但不得違法買賣宅基地，嚴格土地用途管制，嚴禁下鄉利用農村宅基地建別墅大院和私人會館”。

此外，還明確規定了“三個不能破”：耕地紅線不能破，防止受利益驅使減少農用地規模;轉讓紅線不能破，禁止宅基地農戶資格權轉讓;購買對象不能破，嚴禁城里人到農村買宅基地。根據計劃，山東將在全省17個試點縣（市、區）進行“三權分置”試點工作，2018年12月底前形成初步的制度性成果，2019年6—12月，組織試點驗收。

作為山東17個農村宅基地“三權分置”改革試點，青島市下轄的平度市于2018年9月28日下發了山東首張宅基地資格權證書，引發廣泛關注。據悉，當天拿到宅基地資格權證書的19戶村民，可馬上憑證申請新的宅基地及新建住房系列補貼。

一位村民介紹，他在村里有兩處房屋，其中一套面積230多平方米的房屋閑置了十幾年，在拿到宅基地資格權證書后，他打算借著開發紅色旅游的機會，把閑置的房屋出租出去用作旅游民宿。如此一來，一年可以增加2.5萬元的租金收入，與一年種地收入大致持平。

浙江義烏也被確定為全國農村土地制度改革的試點城市。在義烏農村，有大量淘寶店、批發商需要租住宅基地、民房用于日常運營。如今，隨著農村宅基地和農房納入不動產統一登記，拿到不動產證的村民便可通過農房辦理抵押。

在義烏，全國農村土地制度改革的試點已經推進4年。從宅基地改革起步，看似波瀾不驚，卻已深植當地城鄉融合發展的方方面面。從直接效果看，它增加了農民的財產性收益，促進了土地資源的節約集約利用，但更具改革深意的是，它把土地的受益權給了農民，把選擇權給了農民。

廿三里街道里兆村村民吳建東，在義烏國際商貿城做了多年生意。手頭雖算寬裕，多年來卻是“住房困難戶”——地處山區，村內建設用地緊張，宅基地審批遲遲無法落地，為了給兒女改善居住條件，一家人只得在外租房。

義烏擁有全世界最大的小商品市場，卻面臨地處丘陵盆地、人多地少的現實，用地長期存在缺口。再加上過去農房建設較為粗放隨意，土地資源配置效率不高。2010—2017年，當地傳統商貿業和新興的電商業提供了大量就業和創業機會，常住人口增長了近37%。既要守住耕地紅線，又需要大量土地資源進行城市公共基礎設施建設，可謂“捉襟見肘”。

有意思的是，緊缺中也有富余——義烏福田街道西張村、北苑街道柳二村等村莊，通過舊村改造，集中建設。在滿足農戶建房需求后，宅基地反而還有閑置。

按照國家現行的土地制度，村民建房的宅基地只能在本村申請安置，除了下山脫貧和移民安置等特殊情形外沒有跨村安置的途徑。這就導致當地農村宅基地利用陷入怪圈：一邊是一些村莊土地資源閑置浪費、只能堆積雜物，另一邊是吳建東這樣的村民，因為村內無地建房，無奈只能“漂”在縣城。

為了摸清“家底”，義烏市自然資源和規劃局曾組織過摸底調查，發現農民的建房用地需求和閑置用地，是大體持平的。義烏全市已完成或基本完成新農村建設的174個村中，有97個村可盤活總用地約2200畝;全市正在實施新農村建設的146個村中有用地缺口的約為103個村，按改造現狀需增加用地約2300畝。

在宅基地“三權分置”的頂層設計下，取得置換、抵押擔保、轉讓交易、有償使用、有償退出等舉措連續出臺。但是，新問題也接踵而來：土地是農業最重要的生活生產資料，在充分發揮市場之手、激活農村“沉睡”資產的基礎上，該怎樣嚴守它的保障功能，同時提升農民的生活條件和鄉村發展空間？

試點之初，義烏在規劃上把城與鄉的功能做出區分，203個村劃入城鎮規劃范圍，進行城市化的社區管理;329個村進入村鎮規劃體系，實行總規模控制，鼓勵少占和不占耕地，目標是建設富有特色的和美鄉村。

改革試點4年來，義烏共實現節地7208畝，村級組織共獲益75.06億元，農民每年獲得的財產性租金收益超過40億元。紅利還在源源不斷產生——據測算，義烏全市有宅基地20余萬宗，按平均每宗貸款50萬元推算，理論上可盤活資產1000億元以上。加之當地從2016年開始的集體經營性建設用地入市和土地征收制度改革，“人、地、錢”的問題逐一破解，正極大刺激農村投資。

中國科學院大學國家土地科學研究中心主任董祚繼認為：“義烏的實踐表明，經濟發達地區的土地制度改革，仍可以釋放出巨大的制度紅利?！?/p>

在宅基地改革試點中，各地紛紛加大閑置宅基地盤活力度，探索宅基地自愿有償退出機制。自然資源部公布的數據顯示，截至2018年6月底，試點地區共騰退零星、閑置宅基地9.7萬戶、7.2萬畝。

法律保障是關鍵

隨著城鎮化建設的推進，近年來全國兩會上都有代表委員建議盤活農村閑置用地，實現土地在城鄉間自由雙向流動。

試點 隨著各地開展的試點工程，很多地方已經明確提出了宅基地的金融借貸服務。

全國人大代表、清華大學教授蔡繼明在接受媒體采訪時曾表示，土地改革主要涉及征地制度改革、農村集體建設用地入市以及農村宅基地制度改革，即俗稱的“三塊地”改革，推動土地改革之時，有的地方試點集體建設用地入市，有的地方試點宅基地改革。也就是說，土改試點割裂了“三塊地”之間乃至城鄉之間的內在聯系，“三塊地”的改革應該是三位一體的，而且應該是城鄉互動的。

而就在全國兩會召開之前發布的中央一號文件特別提出宅基地“三權分置”，目標之一就是盤活利用空閑農房及宅基地。這也意味著幾十年來形成的集體所有、無償分給農戶占有使用的宅基地權利，由兩權細化成了三權。集體所有權不變，但農戶的占有使用權，分解為資格權和使用權。

隨著各地開展的試點工程，很多地方已經明確提出了宅基地的金融借貸服務。而將宅基地進行確權，本就是一種“資產固定化”的表現，農民也能夠拿著相關的證件，到銀行辦理借貸抵押服務。如今的農業項目吸引了很多農村人的創業熱潮，但很多人都會困于資金的壓力，并不能很好地享受各項農業政策。放開了宅基地的抵押服務后，農民可就真正享受到政策帶來的好處，也不會為了資金上的難題發愁。

對于當前宅基地現狀，各界看法較為統一，但對于改革進度的評價卻并不一致。

但根據當前相關政策，宅基地使用權轉讓尚設定在集體組織內部成員之間，并未對城市居民放開。

有關專家指出，盤活農村閑置宅基地資源、增加農民收益，需要對原有的一些有關農村宅基地的法律法規進行重新修訂，以增強其流動性，體現其資產價值和賦予合法宅基地使用權人從宅基地使用權和其上建筑所有權退出、轉讓、抵押和收益的權利。

現行法律對宅基地處置存在嚴格的限制。比如《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。第八十一條規定：擅自將農民集體所有的土地的使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收非法所得，并處罰款。

同時，擔保法、物權法也對宅基地抵押進行了限制。

基層干部建議，應逐漸允許將宅基地轉讓范圍擴大到鄉鎮、縣（區）內符合宅基地申請條件的集體經濟組織成員之間，允許宅基地上的房屋向本村集體以外居民出租。

具體來說，可適當鼓勵進城居住的農村村民依法、自愿有償退出宅基地。騰退的宅基地可以由本集體經濟組織與宅基地使用權人協商回購，主要用于滿足本集體內部的宅基地再分配或者根據國家有關規定整理利用。

目前宅基地退出的試點中，還存在很多問題。首先就是現行農村宅基地退出方面存在法律和制度障礙。

由于當前禁止農村宅基地使用權有償流轉，同時對農村宅基地實行嚴格管理，因此，盡管各地區在農村宅基地退出試點中取得了成效，但是難以實現大的突破與創新。

受政策法規的限制，宅基地使用權有償流轉成了缺少法律支撐的空架子，市場機制也難以進入農村宅基地退出系統中，政府主導下的宅基地退出機制難以實現資源的優化配置。此外，增減掛鉤使得試點規模受限、操作困難，資金鏈條薄弱導致補償資金來源不穩定，宅基地退出過程中農戶該如何與政府實現“雙贏”等，都是未來宅基地退出政策要研究的重點。