新時代全面從嚴治黨的治理效能提升路徑研究

李思學

(中南財經政法大學馬克思主義學院，湖北武漢430073)

黨的十九屆四中全會全面回答了我國國家制度和國家治理現代化的重大問題,明確提出了“國家治理效能”,要求“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”[1]。中國共產黨是執政黨,是最高政治領導力量,是國家治理現代化的領導者和推動者,把握著國家治理現代化的全局和方向。因此,黨的治理是國家治理的先決條件、重要基礎和根本保障,黨的治理效能直接決定著國家治理效能。全面從嚴治黨是十八大以來黨中央抓黨的建設的鮮明主題,在本質上屬于政黨治理的范疇,與政黨治理理念具有高度的契合性,集中彰顯了現代政黨治理的中國智慧。

近年來,學術界基于治理視角對全面從嚴治黨的研究主要集中在兩大方面：一是從國家治理出發研究全面從嚴治黨[2]。二是從政黨治理出發研究全面從嚴治黨,有學者從治理主體、治理環境、治理方式、治理目標等維度出發[3],有學者從主體互動、法治遵循、善治引領等方面出發[4],有學者從執政黨治理現代化出發研究全面從嚴治黨的發展路徑[5]。通過梳理發現,雖有部分成果基于治理視角,然而通過建構系統的政黨治理理論框架來研究全面從嚴治黨治理效能的成果較為稀少。以此為主題進行研究,不僅有助于拓展全面從嚴治黨的研究領域,也有助于深刻認識和科學把握政黨治理的內在規律,提升新時代全面從嚴治黨的治理效能,從而“全面實現國家治理體系和治理能力現代化”[1]。

1 政黨治理的理論框架及其基本特征

有學者認為,“政黨治理分為黨內治理、黨際治理和黨外治理這三種不同的類型”[6]。筆者所探討的政黨治理主要界定在“黨內治理”。政黨治理主要包括三大要素：政黨治理主體、政黨治理機制和政黨治理價值,它們構成了“誰治理、如何治理和治理為了誰”等環環相扣、邏輯嚴密的理論框架。現代政黨治理不同于傳統意義上的政黨管理,體現出“善治”的價值指向,要求實現治理主體現代化、治理機制科學化和治理價值人本化。

1.1 政黨治理主體現代化

政黨治理主體是治理的實施者,包括政黨領袖、政黨成員(或稱黨員)、黨務人員以及政黨的各級組織,回答了“誰治理”的問題,在政黨治理過程中扮演著關鍵角色。政黨治理主體現代化強調主體的權威性、責任性和互動性。

政黨的權威性。《現代漢語詞典》認為,權威包括兩個方面的含義：一是使人信服的力量和威望,二是在某種范圍內最有威望、地位的人或事物。恩格斯曾強調權威的重要性,“能最清楚地說明需要權威,而且是需要專斷的權威的,要算是在汪洋大海上航行的船了。那里,在危急關頭,大家的生命能否得救,就要看所有的人能否立即絕對服從一個人的意志”[7]276,“巴黎公社遭到滅亡,就是由于缺乏集中和權威”[8]500。列寧高度重視領袖權威,他指出：“造就一批有經驗、有極高威望的黨的領袖是一件長期的艱難的事情。但是做不到這一點,無產階級專政、無產階級的‘意志統一’就只能是一句空話。”[9]344政黨權威具有多種功能,有利于維護黨內團結和統一、保證政黨功能正確發揮作用等。因此,權威性是政黨的屬性之一,是對政黨治理主體的基本要求。

政黨的責任性。“責任是社會成員對社會所負擔的與自己的社會角色相適應的應為的行為和社會成員對自己實際所為的行為承擔一定后果的義務。”[10]由于各治理主體在黨內的地位和作用不同,它們承擔的責任也是不同的。政黨領袖是政黨的主要領導人,構成了政黨的核心主體,在政黨治理中承擔首要責任。黨員是構成政黨的基礎,黨員的黨性越強,對政黨的責任性也越強。莫里斯·迪韋爾熱認為：“黨要求黨員的全面投入,黨在黨員中所發展的心心相連和忘我精神,黨所要求的拋棄物欲和建立嚴肅艱苦生活”,“要求黨員遵守的絕對紀律”以及“絕對服從精神”[11]69。這決定了黨員應有“為政黨而生”的情懷,承擔重要的治理責任。黨務人員是政黨工作和活動的操作者和推進者,承擔主要的治理責任。列寧曾強調黨組織的重要性,“無產階級在爭取政權的斗爭中,除了組織,沒有別的武器”[12]526。政黨組織在治理中承擔主要責任。各個治理主體只有牢固樹立責任意識,嚴格履行職責,才能不斷提高政黨治理的效能。

政黨的互動性。現代政黨治理區別于傳統政黨管理,它注重治理主體的互動性。有學者指出,政黨治理的突出優勢就在于更多地強調互動式參與,力求最大限度地調動治理主體的積極性、主動性與創造性,這實質上就是一種協商共治、民主治理,以協商的方式改善治理中信息不對稱的狀況,以民主的方式拓寬互動的渠道,從而增強政黨治理的有效性[4]。結合這些論述,筆者認為,政黨治理主體的互動是指各個主體之間以信息交流為基礎,以實現政黨治理為共同目標,通過自上而下或自下而上等多種形式進行全方位的交流、對話與合作的過程。這種互動主要包含四個維度：互動的向度、互動的廣度、互動的深度和互動的頻度。政黨治理主體應著眼于這四個維度不斷提高互動的質量和水平,以便及時、有效地解決治理過程中的各種問題,進一步提升政黨治理的效能。

1.2 政黨治理機制科學化

政黨治理機制是指作為一個整體的政黨在治理過程中協調各個部分或各個要素之間的關系以更好地發揮其整體功能的具體運行方式,主要回答了“如何治理”的問題,是影響政黨治理效能的核心要素。政黨治理機制科學化主要體現在三個方面：治理的制度化、決策的民主化和運行的法治化。

政黨治理的制度化。林尚立認為,制度是黨的組織的基礎,而制度化是黨產生組織力量的關鍵。政黨和一般組織一樣,有組織就一定有相應的制度框架,如規則與規章。制度化強調制度權力與權威在政黨運作中的地位與作用。在現代民主政治下,提高政黨自身的制度化水平,是聚合和積累其組織力量的重要途徑[13]8-9。事實上,制度化是一個過程,在形式上表現為格式化,在程度上表現為成熟化,在實踐上表現為持久化,在動態上表現為與時俱進。在政黨治理過程中,充分運用制度規則,強化制度的嚴肅性和權威性,注重治理主體間的協商合作與管理約束,以制度機制創新推動政黨治理結構和運作體系的規范化和程序化,成為推動現代政黨治理的價值選擇。有學者指出,政黨治理的制度化、規范化要求以法治思維和改革精神建立完備的制度體系、樹立制度的嚴肅性和權威性、增強制度信仰和執行力[14]。鑒于此,筆者認為,治理的制度化是指政黨通過不斷健全和完善黨內相關制度,綜合運用制度對黨的組織、干部以及普通黨員進行管理和約束,使政黨獲得持續的規范化、程序化和穩定性的一種過程。治理制度化是政黨治理的重要保障,是衡量政黨成熟與否以及政黨自身治理效能如何的標尺。

政黨決策的民主化。從政黨起源上看,民主思想的傳播是政黨產生的思想前提。資產階級民主思想反映了資本主義生產關系的本質要求,民主鼓勵了人們反抗統治權威、參與政治的精神,其傳播為政黨的產生提供了思想前提和條件。從政黨定義上看,民主是政黨的本質要求。王韶興指出：“政黨是民主政治發展的產物和中介,政黨政治是民主政治的形態和機制；黨內民主、黨際民主、國家民主和社會民主是政黨政治的本質要求和價值指向。”[15]因此,民主是政黨的靈魂,政黨的產生和發展離不開民主。決策的民主化是政黨民主的重要組成部分,決策民主應該貫穿政黨決策的整個過程,從決策議題的提出到決策方案的設計與選擇以及到決策的最終落實,都面臨民主的問題。有學者認為,決策的民主化離不開在各個環節上發揚民主,“只有通過發展政黨民主,疏通政黨民主的各種渠道,健全政黨民主的各項制度,完善政黨民主的良性運作,才能夠使政黨的各項決策和全部工作充分反映廣大黨員和各級黨組織的意愿,集中全黨的智慧和力量,保證政黨的路線、方針、政策的正確性”[16]61。結合這些論述,筆者認為,政黨決策的民主化是政黨通過建立和完善黨內民主機制,征求廣大黨員在決策制定和實施中的意見、建議和看法,發揮黨員的民主監督作用,從而實現決策科學化和合理化的過程。決策的民主化能夠保證政黨政策提出的廣泛性、科學性,保證決策參與的集體性,是提升政黨治理效能的重要舉措。

政黨治理運行的法治化。亞里士多德最早探討了法治,他認為,“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”[17]202。這里揭示了法治的兩大要義：“良法”和“服從”。法治是衡量現代化的重要指標,不僅是現代國家治理的基石,也是現代政黨治理的基本方式。對于政黨來說,法治蘊含政黨治理的科學原則、理念和方法,包含民主、權利、義務等豐富的制度意蘊,融匯法規至上、依規治黨等諸多價值目標,貫穿于政黨自身事務管理的全過程。當前,傳統的政黨管理思維和運行模式遇到了前所未有的挑戰,為了有效應對挑戰,政黨治理需要法治化的運行方式。有學者指出,黨的治理法治化,從實質上講,意味著黨要接受規則之治；從形式上講,規則至上、權力約束、程序剛性、有責必究和權利保護應成為其主要邏輯[18]。借鑒此觀點,筆者認為,政黨運行的法治化是指政黨治理主體秉承法治的基本理念和思維方式,綜合運用政黨綱領、章程、紀律等一系列黨內法規來指導、規范和約束黨內關系,推動政黨治理不斷走向規范化。它在理念上追求黨內法規的權威性,在實施方式上要求依規治黨。政黨運行的法治化,有助于規范和約束治理主體的行為,推進管黨治黨的程序化、規范化,是提升政黨治理效能的必由之路。

1.3 政黨治理價值人本化

政黨治理不僅要有現代化的治理主體、科學化的治理機制,更重要的是要有正確的價值取向。政黨治理價值反映了政黨治理主體在治理過程中的基本價值立場、價值態度和價值追求,主要回答“治理為了誰”的問題,集中體現了政黨治理的目的。人本化是政黨治理的根本價值取向,它要求堅持以人為本,貫徹治理為了民眾的價值理念。政黨治理價值是由政黨性質決定的。西方國家政黨的形成最初是統治階級內部權力爭奪和利益爭奪的產物,主要代表部分人和利益集團的利益,其治理價值在于追求個人利益和團體利益的最大化。與此不同的是,馬克思主義政黨是無產階級政黨,代表最大多數人民的利益,正如《共產黨宣言》中所指出的,“共產黨人強調和堅持整個無產階級共同的不分民族的利益；另一方面,在無產階級和資產階級的斗爭所經歷的各個發展階段上,共產黨人始終代表整個運動的利益”[19]413。由此決定了馬克思主義政黨的治理價值在于為民眾謀利益,實現每個人的自由全面發展。也就是說,馬克思主義政黨的治理價值在于追求人本化。政黨治理價值直接關系到治理效能,當今中西方政黨治理成效的鮮明對比為這一結論做了最好的注腳。

2 政黨治理對提升全面從嚴治黨治理效能的意義

政黨治理在一定程度上反映了管黨治黨的內在規律,為提升全面從嚴治黨治理效能提供全新視角、理念指引和科學思維方法。

2.1 為提升全面從嚴治黨治理效能提供全新視角

“從嚴管黨治黨”是馬克思主義政黨治理的基本規律。基于這一視角,黨明確指出,全面從嚴治黨,關鍵在“嚴”。黨通過抓思想從嚴、抓管黨從嚴、抓執紀從嚴、抓治吏從嚴、抓作風從嚴、抓反腐從嚴,取得了全面從嚴治黨的卓著成效,在很大程度上提升了全面從嚴治黨的治理效能。有學者認為,“全面從嚴治黨既要尋求馬克思主義政黨自身治理的特殊規律,也要探索世界范圍內政黨自身治理的一般規律”[4]。筆者比較認同這一觀點。中國共產黨作為現代性政黨,首先要以馬克思主義政黨治理的基本規律為根本原則,同時也需要借鑒現代政黨治理的經驗,遵循現代政黨發展的一般規律。政黨治理反映了現代政黨發展的總體趨勢和一般規律,以治理為基本手段,通過推動治理主體現代化、治理機制科學化和治理價值人本化,不斷提升政黨治理的效能。因此,政黨治理為提升全面從嚴治黨治理效能提供全新視角。

2.2 為提升全面從嚴治黨治理效能提供理念指引

中國共產黨作為現代性政黨,作為世界第一大黨和長期執政的黨,如何取得管黨治黨的成效?傳統政黨管理的弊端決定了我們必須突破這種管理模式。同時,中西方政黨具有本質區別,并且西方政黨普遍處于衰落中,正如王紹光所說,“今天西方各國都面臨著嚴重的政黨危機,其表現形式是各國登記為政黨黨員的人數大幅下降,各黨黨員占選民比重大幅下降,使得幾乎所有歐美政黨都不得不放棄繼續維持大眾組織的假象……總體而言,西方的傳統政黨正處于衰落當中”[20]。對于長期執政的中國共產黨來說,正面臨著執政黨治理的重大理論和實踐問題。政黨治理倡導責任、互動、合作、民主、制度、法治等治理理念,關注治理主體的現代化,要求增強政黨治理主體的權威性、責任性和互動性；重視治理機制的科學化,要求治理的制度化、決策的民主化、運行的法治化；追求治理價值的人本化,要求治理中貫徹以人為本的價值理念。因此,政黨治理內含科學的治理理念,為提升全面從嚴治黨治理效能提供理念指引。

2.3 為提升全面從嚴治黨治理效能提供科學思維方法

政黨治理蘊含了科學的思維方法。一是蘊含了整體性思維,以政黨整體為認識對象,系統回答了“誰治理、如何治理和治理為了誰”等系列問題,形成了環環相扣、邏輯嚴密的整體性理論框架。二是蘊含了層次性思維,內含治理主體、治理機制和治理價值三個層面,三個層面相互聯系、相互作用,形成政黨治理的合力。三是蘊含了開放性思維,不是局限于某一特定區域或特定政黨,而是關于世界政黨發展的經驗總結。全面從嚴治黨是由各個環節的交互作用形成的一項復雜的系統工程,其運行有一定的規律,離不開科學的思維方法。借鑒整體性、層次性、開放性等思維方法,將全面從嚴治黨視為一個整體,從治理主體、治理機制和治理價值等層面提出管黨治黨的舉措,加強各項舉措的系統集成、協同高效,同時以開放的眼光,借鑒古今中外政黨治理的有益經驗,并且隨著管黨治黨的實踐不斷進行理論創新和實踐創新,推進全面從嚴治黨系統治理,從而進一步提升全面從嚴治黨的治理效能。

3 新時代提升全面從嚴治黨治理效能的路向

黨的十九大明確指出,全面從嚴治黨永遠在路上,要“堅持問題導向,保持戰略定力,推動全面從嚴治黨向縱深發展”[21]49。深刻認識和準確把握政黨治理的科學理念和內在規律,從治理主體、治理機制和治理價值三大要素出發,探索進一步提升全面從嚴治黨治理效能的路向,從而推動全面從嚴治黨向縱深發展。

3.1 從治理主體上講：動員全黨主體力量，是提升治理效能的首要前提

全面從嚴治黨的主體有哪些?習近平明確指出：“黨的建設必須全面從嚴,各級黨組織及其負責人都是責任主體”[22]。郭廣銀認為,全面從嚴治黨的主體包括“兩隊伍一組織”,即領導干部、全體黨員和各級黨組織[23]。可見,全面從嚴治黨的主體由三部分構成：各級黨組織、領導干部和廣大黨員。政黨治理主體現代化集中體現在權威性、責任性和互動性,反映在全面從嚴治黨中就是要求堅決做到“兩個維護”、落實主體責任制和推動黨內主體全方位互動。

堅決做到“兩個維護”,不斷增強全面從嚴治黨的領導力。堅決做到“兩個維護”,是政黨治理主體權威性的必然要求。一是牢固樹立“四個意識”。要增強政治意識,旗幟鮮明講政治,站穩政治立場；增強大局意識,強化整體思維和大局觀念；增強核心意識,堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威；增強看齊意識,在思想上政治上行動上全方位向黨中央看齊,做到表里如一、知行合一。二是嚴格政治紀律和政治規矩。“兩個維護”是最根本的政治紀律和政治規矩。要把政治紀律和政治規矩挺在前面,切實增強防范和遏制“七個有之”的政治自覺和政治擔當,嚴肅查處政治上離心離德、思想上蛻化變質、組織上拉幫結派、行動上陽奉陰違等問題。三是保持頑強的斗爭精神,敢于和善于同各種違背原則、違反黨紀黨規、損害黨中央權威的言行作堅決斗爭。堅決做到“兩個維護”,鍛造堅強的中央領導核心,為全面從嚴治黨提供強大的領導力,從而提升全面從嚴治黨的治理效能。

落實主體責任制,不斷增強全面從嚴治黨的動力。政黨治理主體責任性要求各個主體在管黨治黨中必須擔負相應的責任。首先,各級領導干部要有敢抓敢管的責任擔當。各級黨委書記作為落實主體責任的第一責任人,要在思想認識上增強管黨治黨的使命感和緊迫感,時刻把從嚴管黨治黨放在心上、扛在肩上、抓在手上,不斷增強全面從嚴治黨的責任擔當。其次,加強履行主體責任的能力建設。各級黨委和領導干部要提升學習能力,主動學習、深入學習,尤其要學習新時代黨建理論和全面從嚴治黨新要求；注重培養“發現和解決問題”的能力,以解決管黨治黨中突出問題為突破口,逐步提高落實主體責任的能力。再次,落實黨員在從嚴治黨中的民主監督責任。要增強黨員的民主監督意識,從被動者、旁觀者轉為主動者、參與者、監督者,把愛黨、憂黨、興黨、護黨落實到工作生活的各個環節,自覺擔起民主監督的責任,將落實主體責任制轉化為全面從嚴治黨的動力。

推動黨內主體全方位互動,不斷增強全面從嚴治黨的活力。互動性是政黨治理主體現代化的基本特征。從政黨治理主體的視角看,提高全面從嚴治黨的治理效能,必須推動管黨治黨主體的全方位互動。首先,拓寬全面從嚴治黨主體的互動渠道。一方面,認真落實黨的基層會議制度,利用好傳統的互動渠道。要開好支部黨員大會和黨小組會,堅持民主生活會和組織生活會制度,健全黨內重大決策論證評估和征求意見等制度。另一方面,創建移動互聯網平臺,拓寬新型互動渠道。利用移動互聯網容量大、傳輸快、時效強等技術優勢,將黨章黨規、黨內重要會議精神、黨的路線方針政策等單一的文字內容轉化為集符號、圖片、影像等一體化形式向黨員實時推送；利用大數據優勢進行黨內輿情分析,精準把握黨員思想動態,促進組織與黨員之間的交流,進一步提升治理主體的互動質量。其次,拓展全面從嚴治黨主體的互動領域。當前和今后一段時期,要圍繞管黨治黨的各個領域,如思想建黨、制度治黨、監督執紀等領域,促進從嚴治黨主體間的互動交流。推動黨內主體的全方位互動,有助于調動各主體的積極性、主動性、創造性,不斷增強管黨治黨的活力,進一步提升全面從嚴治黨的治理效能。

3.2 從治理機制上講：完善管黨治黨機制，是提升治理效能的關鍵環節

治理機制是政黨治理的核心要素,政黨治理機制科學化強調治理的制度化、決策的民主化和運行的法治化,是提升政黨治理效能的關鍵環節。新時代著眼于政黨治理機制推進管黨治黨,就是要完善和執行全面從嚴治黨制度、深化黨內民主、堅持依規治黨,從而激發全面從嚴治黨的治理效能。

一是完善和執行全面從嚴治黨制度,不斷將制度優勢轉化為治理效能。韓強認為,“黨內制度”和“黨內法規”是有區別的：一是概念的外延不同；二是制定主體及權限不同,前者是黨的各級組織,后者是黨的中央組織、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委等；三是黨內制度體系包括以民主集中制為核心的黨的根本制度、黨的組織體制和活動機制的基本制度和黨的各項具體制度,黨內法規包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法和細則。“我們應該看到兩個概念的區別,在不同情況下使用不同的概念,以使我們的表述更準確。”[24]筆者認同這一觀點。制度化是現代政黨治理的根本機制,是政黨治理科學化的必然要求。從政黨治理制度化的視角看,必須完善和執行全面從嚴治黨制度,不斷將制度優勢轉化為治理效能。這里所講的“制度”主要側重于“黨內制度”。

完善全面從嚴治黨制度。黨的十九屆四中全會明確提出“完善全面從嚴治黨制度”,這要求不斷推進黨的制度創新。首先,在繼承中推進制度創新。我們絕不能為了標新立異因而否定黨史上行之有效的制度,而是要對已有相關制度進行梳理,經實踐檢驗行之有效、群眾認可的,要予以重申,繼續堅持、抓好落實,形成剛性約束。同時,要對我國古代優秀的廉政思想和制度進行借鑒。其次,在實踐中推進制度創新。一方面,要做好管黨治黨制度上的頂層設計,尤其要貫徹十九屆四中全會的要求,“建立健全以黨的政治建設為統領,全面推進黨的各方面建設的體制機制。堅持新時代黨的組織路線,健全黨管干部、選賢任能制度。完善和落實全面從嚴治黨責任制度”[1]。另一方面,基層黨組織在實踐中要積極探索創新工作方法,根據群眾反映的強烈問題和黨內存在的突出問題,以解決實際問題為出發點探索制定新的制度,不斷豐富全面從嚴治黨制度體系。

嚴格執行全面從嚴治黨制度。制度的生命力在于執行。首先,黨員領導干部要強化制度意識。領導干部是黨內“關鍵少數”,要帶頭維護制度權威,嚴格將制度落實到實踐中,用制度管權管事、管己管人,以身教作執行制度的榜樣。二是建立監督檢查機制。“加強經常性檢查督辦,發現制度執行方面的問題,要緊盯不放,及時督促整改落實。要把執行全面從嚴治黨制度的情況作為黨委(黨組)黨建述職、各級各部門黨組織負責人特別是黨委(黨組)書記考核、領導班子民主生活會開展批評和自我批評的重要內容。”[25]三是嚴格責任追究。問責追責是推進制度落實的關鍵。要把執行管黨治黨制度情況作為評判全面從嚴治黨責任是否落實的重要標準,層層壓實執行制度的主體責任。要堅持有責必問、問責必嚴,對執行制度不力造成嚴重后果的黨組織和領導干部,嚴肅進行問責,對不按制度辦事的干部要進行批評教育甚至組織處理,不斷將制度優勢轉化為治理效能。

二是深化黨內民主,不斷增強全面從嚴治黨的實效性。習近平指出：“強調維護黨中央權威和集中統一領導,是不是就不要民主集中制了、不要發揚黨內民主了呢?絕對不是!不能把這兩者對立起來……我們黨歷來高度重視發展黨內民主。”[26]586民主決定黨的活力與黨內團結,是政黨存在和發展的內在要求,是政黨治理的本質特征,直接影響政黨治理的實效。從政黨決策民主化的視角看,要嚴格貫徹民主集中制、構建黨內民主文化,提高管黨治黨決策的科學性,從而增強從嚴治黨的實效性。

嚴格貫徹民主集中制。民主集中制是最有效的領導方式和組織制度,既是黨的根本組織原則,也是群眾路線在黨內生活中的運用。林尚立認為,“黨不是一般的社會組織,而是具有高度政治性和目的性的組織。這種組織性質決定了黨內民主雖然決定黨的活力,但是黨內民主與黨的活力之間不是簡單的正比關系,也就是說,不是黨內越民主,黨的活力就越大”[27]72。因此,在發揚民主的同時,必須把握好原則,堅持集中指導下的民主,嚴格遵守黨章以及黨的政治紀律和政治規矩,合理有序地參與民主討論,確保黨的集中統一,保證管黨治黨決策的科學性,形成既有集中又有民主,既有紀律又有自由,既有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面。

構建黨內民主文化。民主也是一種文化,“民主不僅表現在規則、制度層面,也表現在人們的思想、觀念層面,從這個意義上考察,可以把民主理解為一種文化”[28]。黨內民主文化是黨內政治文化的重要組成,對黨員行為將產生深刻影響。構建黨內民主文化,一方面要加強民主文化教育。將此作為黨員培訓的基礎內容,通過教育,使黨內民主的基本原則、基本精神在廣大黨員干部中形成“通識”,不斷加強對黨內民主精神的認知和理解。另一方面,領導干部要樹立平等意識。列寧曾指出：“民主意味著平等……民主意味著在形式上承認公民一律平等,承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利。”[29]201領導干部要樹立平等意識,發揚民主作風,虛心接受黨內監督,自覺營造黨內民主的氛圍。此外,培養黨員的民主素養。廣大黨員要自覺和深入學習黨章黨規,提高運用民主的途徑捍衛權利的能力。通過學民主文化、講民主文化到踐行民主文化,做到“知”與“行”的統一,進一步增強管黨治黨的實效性。

三是堅持依規治黨,不斷增強全面從嚴治黨的規范性。法治化是政黨治理機制科學化的題中之義,是政黨治理的重要要求。田芝健提出,“建設法治型馬克思主義政黨,推進黨內治理法治化”[30]。從政黨運行法治化的視角看,要健全黨內法規制度體系和黨內法治保障體系,堅持依規治黨。這里的“依規”主要是依“黨內法規”,“黨內法規制度”也主要側重于“黨內法規”。

健全黨內法規制度體系。這是堅持依規治黨的重要前提。目前已初步形成了“1+4”黨內法規制度體系,然而,“四大板塊中基礎主干性黨內法規不夠齊全,存在不少法規制度空白；配套法規制度跟不上,無法形成上下緊密銜接的制度合力；一些法規制度沖突重復、疊床架屋,還有一些法規制度老化嚴重,明顯滯后于實踐”[31]。還需要進一步健全黨內法規制度體系。一方面,完善黨內法規制度體系的基本框架。需要根據實際情況,研究制定黨的思想道德、密切聯系群眾方面的相關準則,為規范黨組織活動和黨員行為提供基本準繩。從當前的條例來看,需要重點制定關于中國共產黨中央委員會工作的條例、中國共產黨紀律檢查委員會工作的條例、國有企業黨組織工作的條例、中國共產黨組織工作的條例等黨內法規。另一方面,充實黨內法規制度體系的內容。黨內一系列的規則、規定、辦法、細則等是對準則和條例的具體化,是黨內法規制度體系的重要內容。要重點制定加強黨的政治建設方面的法規、黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規定、黨內關懷幫扶辦法、組織處理辦法等黨內法規。這將成為今后黨內法規建設的著力點。

健全黨內法治保障體系。首先,推進黨內法規學習教育常態化。要將黨內法規作為各級黨委(黨組)中心組學習的重要內容,納入各級黨校(行政學院)、干部學院的必修課程；利用“三會一課”的制度和平臺,集中學習黨章和黨內法規；探索建立領導干部黨內法規知識考試機制。其次,推動黨內法規落嚴落實。在管黨治黨中,要堅持用黨內法規管權管事管人,做到“有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究”。再次,充實配強黨內法規工作人才隊伍。堅持把政治建設擺在首位,采取集中學習培訓、實務操作、研討交流等方式,不斷提升其業務能力和水平,集中力量做好黨內法規工作人才隊伍建設。此外,可以考慮聯合高校、社會科學研究機構開展黨內法規理論專項研究,建立黨內法規研究中心,為開展黨內法規工作提供重要支撐。

3.3 從治理價值上講：以人民為中心是提升治理效能的價值旨歸

政黨治理最終目的是為了人民,治理效能要由人民來檢驗,人本化是政黨治理的根本價值取向。從政黨治理價值的視角看,提升全面從嚴治黨的治理效能,必須堅持以人民為中心。

其一,推進全面從嚴治黨向基層延伸。堅持以人民為中心管黨治黨,必須推進全面從嚴治黨向基層延伸。首先,全面從嚴治黨與脫貧攻堅相結合。一方面,要加強農村基層黨組織建設,把夯實農村基層黨組織同脫貧攻堅有機結合起來,選好一把手、配強領導班子,解決部分基層領導班子軟弱渙散的問題,全面提升基層黨組織在脫貧攻堅中的組織力和戰斗力。另一方面,持續開展扶貧領域腐敗問題專項治理,“圍繞打贏脫貧攻堅戰,加強基層黨風廉政建設,堅決查處侵害群眾利益的腐敗問題,讓人民群眾有更多獲得感”[21]155。其次,推進基層“微腐敗”治理。“微腐敗”消減基層群眾對黨的信任,降低了黨的威信和治理的效能。深入推進基層“微腐敗”治理,一是全面推進巡察工作。把問題導向作為巡察監督的生命線,把能否發現問題作為衡量巡察工作成敗的標準,聚焦侵害群眾利益事件,圍繞“六項紀律”,深化“四個著力”,在“發現問題、形成震懾”上下工夫。二是嚴肅治理“懶政庸政怠政”。通過批評教育、組織處理、紀律處分等對“混日子”“不作為”的黨員干部嚴厲問責。三是積極開展掃黑除惡專項斗爭。堅決查處黨員干部和公職人員涉黑涉惡腐敗問題,嚴肅查辦,夯實從嚴治黨的群眾基礎。

其二,始終保持中國共產黨人的初心。“初心”是一個政黨的政治承諾,是一個政黨動員人民和凝聚力量的旗幟。中國共產黨人的初心就是為人民謀幸福。保持共產黨人的初心,是堅持以人民為中心的集中體現。首先,要堅定理想信念。引導黨員學習和掌握馬克思主義的思想理論武器,尤其要深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想,堅定對社會主義和共產主義的信念,堅定為人民服務的根本宗旨,自覺抵制各種腐朽思想的侵蝕。其次,要傳承紅色基因。紅色基因是共產黨人的“生命密碼”,是中國共產黨人初心的真實寫照。要不斷加強革命傳統學習教育,繼承共產黨人的紅色基因,永葆清正廉潔的政治本色。再次,要勇于自我革命。堅持從人民立場出發開展批評和自我批評,以刮骨療毒的決心和意志消除一切損害黨的先進性和純潔性的因素,從嚴管黨治黨,不斷增強黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。只有堅守初心,從人民的根本利益出發推進管黨治黨,才能筑牢全面從嚴治黨的根基,激發管黨治黨的偉大力量,從而提升全面從嚴治黨的治理效能。