國內外公共圖書館PPP模式應用比較研究*

韓 丹

（1.南昌航空大學經濟管理學院，江西 南昌 330038；2.江西省圖書館，江西 南昌 330038）

1 引言

加快構建現代公共文化服務體系，是保障和改善民生的重要舉措，是全面深化文化體制改革、促進文化事業繁榮發展的必然要求，是弘揚社會主義核心價值觀、建設社會主義文化強國的重大任務。近年來，我國高度重視公共文化服務體系頂層設計，陸續出臺了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》（2015 年）、《中華人民共和國公共文化服務保障法》（2016 年）等一系列重要政策法規，為構建我國現代公共文化服務體系指明了方向和目標，公共文化服務體系建設不斷取得突破，呈現出良好發展態勢。然而目前我國現代公共文化服務體系建設仍面臨著巨大挑戰，特別是在政府保障基本公共文化服務均等化的前提下，如何提升服務效率，實現公平與效率的兼顧，是非常棘手的問題。

事實上，公共服務供給效率不高一直是全球性的難題，而通過引入社會力量參與，建立公私合作（Public-Private Partenership，以下簡稱PPP），被認為是破解公共服務提供效率不高困境的一種有效機制［1］。近年來，隨著PPP模式在全球范圍內的不斷實踐且其有效性得到檢驗［2-3］，我國也逐漸重視PPP 在公共服務供給中的作用。2015 年5 月，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府與社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》首次提出在公共文化領域采用PPP 模式，吸引社會資本參與，為PPP 模式在公共文化服務體系建設的應用奠定了基礎［4］。此后，隨著文化部和旅游部的合并，2018 年11 月文化和旅游部、財政部聯合專門發布《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，進一步明確了在文化領域大力引導社會資本投入，著力創新文化供給機制的政策方向［5］。這一系列的政策規劃都在不斷推動PPP在公共文化領域中的落地和應用。

公共圖書館作為公共文化服務體系的重要組成部分，近年來在我國得到了快速發展。截止到2018 年，全國已經建設完成3 176 個公共圖書館，持證讀者數量達7 263 萬人，總藏書量為103 716萬冊。相比2008 年，公共圖書館數量增加了356個，持證讀者數量增長了4.7 倍，總藏量增長了88%［6］。然而，在快速發展的同時也面臨著效率不高、特別是區域發展極度不均衡的情況，極大地影響著我國現代公共文化服務體系的構建［7］。將PPP 模式引入我國公共圖書館服務供給，探索我國基于PPP模式的公共圖書館建設和運營的創新發展模式，不僅有助于破解當前我國公共圖書館服務供給中面臨的困境，同時對我國現代公共服務體系構建也具有重要的實踐價值和理論意義。

2 PPP的概念和基本模式

2.1 PPP的概念

PPP 是Public-Private-Partnerships（公私伙伴關系）的簡稱，目前對PPP的概念并沒有統一的說法。聯合國開發計劃署（UNDP）將PPP 界定為政府、營利性組織和非營利組織基于某個項目而形成的合作模式。歐盟委員會認為PPP是公共部門與私人部門之間的合作關系，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務。美國PPP 國家委員會認為PPP 是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。縱觀這些概念，側重點有所不同，仍可以歸納出共同的幾個要素。

第一，PPP 的合作對象是公共部門和私人部門。在西方國家，公共部門主要以政府為主體，私人部門是指以營利為目標的私人企業。考慮到我國國情，我國的PPP合作對象的定義有其特殊性，文章中PPP是指公共部門與社會資本的合作。我國公共圖書館基本都是事業單位，受上級政府部門管理和監督，所以將PPP 當中的一大主體公共部門是包括政府和事業單位；政府對十三五期間公共文化服務的提供者和承擔者界定為社會組織、事業單位及企業，社會組織即公共管理中的非營利組織，排在公共文化服務主體第一位，可見其在未來公共文化服務領域的重要地位［8］，所以將PPP中另一主體社會資本界定為企業和非營利組織更符合我國政府的規劃。

第二，PPP 的合作內容是提供公共產品和服務。公共部門與社會資本必須緊緊圍繞這一合作內容，一旦偏離合作內容范圍進入到私人產品范圍，就會影響公共產品和服務的公共性。

第三，PPP 是一種合作共贏關系。公共部門與社會資本建立平等、友好、互惠互利的合作關系，攜手合作提供公共產品和服務，提升公共產品和服務的效率和質量［9］。

2.2 PPP的基本模式

在PPP 模式應用實踐中，根據參與主體和風險的不同，可以將公共圖書館PPP 模式細分外包模式、特許經營模式、PPNP 模式及非標準式PPP模式4種。

（1）外包模式：外包模式是社會資本承擔部分或全部的公共產品和公共服務，政府因此向社會資本支付費用。社會資本投資較小，其所要承擔的風險也就較小。

（2）特許經營模式：該模式需要社會資本參與部分或全部項目投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔風險、共享收益，項目資產最終歸公共部門所有，它包含了多種模式，其中應用最多、最常見的是BOT（建設-運營-移交）模式。

航空制造業領域知識本身的屬性可以通過其包含、相關或互動的數據所描述。因此蘊含不同的信息的知識元(Ke，構成知識結構的最小元素，最基本的原子概念)形式、結構、屬性各不相同，在聚合為知識族后，利用相似度對航空制造業領域知識關聯進行判斷[9]。為了判斷知識元的相似度，本文應用加權歐幾里德距離衡量知識元Kei和Kej間的區別度，即：

（3）PPNP（Public Private Partnerships Not-For-Profit）模式：該模式是對PPP 模式的延伸和發展。它是傳統PPP 模式與非營利組織的結合，是對原有模式的補充。

（4）非標準式PPP模式：自2015年我國政府提倡引入社會資本進入公共文化領域，公共圖書館緊跟國家政策，開展了一系列圖書館+社會資本的實踐探索，雖然這些實踐并非標準意義的PPP 模式，但圖書館學界也從PPP 模式的角度進行了學術上的研究和總結。本文為了全面充分反映公共圖書館PPP 模式的整體情況，特將這種模式界定為非標準式PPP模式。

3 PPP 在國外公共圖書館中應用的典型案例分析

縱觀公共圖書館的發展，離不開私人部門的參與和支持，公私合作一直存在公共圖書館的各個方面，比如慈善基金捐建公共圖書館、個人參與公共書館志愿服務等。只是在當時，公私合作還沒有提上政府議程。20世紀80年代，新公共管理主義盛行，部分發達國家遭遇財政危機，發達國家正式將PPP 模式作為一項公共政策，從此，PPP 模式正式進入公共圖書館領域。

3.1 國外公共圖書館建設的PPP 衍生模式：卡耐基慈善圖書館項目

在美國圖書館界，慈善基金對圖書館的發展起著至關重要的作用，其中最令人矚目的是卡耐基圖書館。美國鋼鐵大王安德魯·卡耐基對圖書館有著特殊情結，非常重視圖書館的影響力,他在1883年至1929年間，通過卡內基慈善基金共花費5 616萬美元向全美和其他國家捐建了2 509個圖書館建筑，這其中有大量的公共圖書館建筑和大學圖書館建筑，在當時，全美的圖書館有一半都是由他捐建的。卡耐基捐款興建圖書館對美國圖書館事業的發展起到了決定性的作用［10］。

在捐建公共圖書館時，他要求所有公共圖書館要依照“卡耐基公式”建設，卡耐基公式中最關鍵的3 個條件是：一申請捐助的地區政府必須無償提供土地用于修建圖書館；二當地政府要承諾承擔圖書館員工工資并維護好圖書館，保證今后每年拿出相當于他捐助數額10%的撥款用于圖書館；三為所有人提供免費服務。該公式要求接受捐贈的政府承擔維護和運營的財政義務，從財政制度上保證了美國公共圖書館的可持續運作［10］。經過不斷的發展，美國慈善基金會以及受資助的公共圖書館，相互間都形成了一套成熟的運作機制與資助程序，如與政府合作關系的建立、適當的合作伙伴的選擇，以及對雙方責任義務的約定等，為美國PPNP（Public Private Partnerships Not-For-Profit）模式打下了堅實基礎。

3.2 國外公共圖書館運營的外包模式：LSSI（圖書館系統與服務公司）

在20世紀70年代，國外公共圖書館開始利用外包模式，隨后，美、英、日公共圖書館的外包模式不斷發展。特別是美國，產生了規模較大、模式成熟的圖書館外包公司LSSI（Library Systems&Services），它被稱為美國第三大圖書館系統。截至2020年，該公司整體外包運營了80多家圖書館［11］。LSSI 的發展壯大伴隨著當地政府的財政危機，例如,2017 年4 月，美國俄勒岡州杰克遜縣因為預算的大減，關閉該縣的公共圖書館系統含15個圖書館分館長達6 個月，這也是美國歷史上關閉圖書館最多的一次，為了解決圖書館的危機，當地政府于當年10月與LSSI簽訂了長達5年的PPP合作協議，政府將整個公共圖書館系統以外包的方式交由該公司管理，據當時估算，能在5年內節省大約2 700萬美元［12］。

不過美國社會對它的褒貶不一。紐約時報曾報道它帶來的負面效應，如民眾擔心企業的唯利是圖會影響公共圖書館的公共性，也有人認為由企業運營公共圖書館會對社區氛圍產生負面影響［13］。創始人Pezzanite先生反駁認為原圖書館員工是最反對外包的主要人群，而不是普通讀者，一方面是圖書館員工需要改變并學習新的工作方式，另一方面改變了圖書館員工原來的養老金模式；而使用過該公司的圖書館服務的讀者認為LSSI確實提升了圖書館的效率，降低了預算，并且開展了很多優質的服務項目；美國學者對LSSI 的外包管理進行研究，也得出了總體肯定的結論［14］。

4 PPP在我國公共圖書館中的應用探索

4.1 我國公共圖書館PPP應用實踐

近幾年來，全國各地公共圖書館積極引進社會資本參與公共文化服務建設，進行了公共圖書館PPP模式的實踐探索。不僅有公共圖書館的新館建設，如麗水市圖書館、清遠市圖書館、各地文化中心（包括公共圖書館）；還有公共圖書館服務PPP模式的創新即非標準化PPP模式的應用，如江陰市創建“三味書咖”城市閱讀聯盟、深圳福田區創建的“社區圖書館激活計劃”、上海虹口區的“菜場書屋”、張家港市的“圖書館驛站”等，在這些案例中，麗水市圖書館新館建設項目和江陰市圖書館“三味書咖”項目非常具有代表性。

4.1.1 我國公共圖書館建設的BOT 模式：麗水市圖書館新館

為滿足麗水市民的基本文化需求，完善城市公共文化服務功能，優化麗水市圖書館服務網絡體系，麗水市政府決定實施麗水市圖書館新館建設項目，并采取PPP 模式選擇合適的社會資本來負責項目的投資、建設及運營。2017年，通過公開招投標，與中天建設集團有限公司簽訂麗水市圖書館新館建設PPP 項目合同，按照合同協議，該PPP項目采取BOT模式建設，整個合作期是15年，其中兩年是建設期，另外13年是運營期。由中天負責在兩年內完成新館建設并且承擔所有的建設資金即30 360萬元，新館建成后，由中天本項目公司負責圖書館日常的運營維護工作，主要包括圖書館建筑及設備養護維修、物業管理、公共停車場經營管理、綠化養護及為來館人員提供配套服務等，政府每年為此支付其3 231 萬元，按照物有所值測算，中天公司的收益率為5.36%。到期后，中天將圖書館全部無償移交給政府。為了確保項目始終處于最佳運營狀態，在運營期內，政府會考慮利率的變動等因素，設置財政補貼調整機制，對公司給予適當補貼；而且政府專門制定了圖書館運營評估指標，組織專家或第三方機構對中天的運營、管理、安全及服務等各方面情況進行定期評估，并將評估結果向社會公示，接受公眾監督，確保長期運營質量［15］。

4.1.2 我國公共圖書館運營的非標準式PPP模式：江陰市圖書館“三味書咖”

2014 年下半年以來，江陰市圖書館在全國首創“公共圖書館+咖啡館”的合作模式，推出“三味書咖”城市閱讀聯盟，納入全市總分館“一卡通”體系，為廣大市民提供免費的公共圖書館服務。項目采用非標準式PPP模式，利用咖啡館、茶樓等社會資本的自身資源參與進行分館建設。咖啡館、茶樓等社會服務機構提供場地、必備的借閱設備以及日常服務人員，江陰市圖書館提供圖書資源并定期流轉，形成一個城市閱讀合作聯盟。江陰市圖書館對合作聯盟的閱讀服務工作進行統一管理，并委托第三方進行年度社會服務效益評估。江陰市政府則根據社會效益評估結果確定扶持補助。2014年有5家三味書咖成立，2016年新增一家花店加入，后續又有4家咖啡店和社區加入，截至目前，共建成10 家三味書咖，均取得了較好成效［16］。江陰市圖書館的“三味書咖”引入社會資本建立了多家聯盟分館，在合作的過程中，圖書館提供了圖書資源等少量資源，合作方提供了場地、設備和人員并且承擔了運營費用，這使得公共圖書館可以在盡可能減輕財政負擔的前提下建立更多的分館，從而服務更多的讀者。

4.2 國內外公共圖書館PPP模式應用比較

以上案例是有關PPP模式在公共圖書館應用中較具代表性4個案例，本文從PPP模式的合作主體、合作內容、合作關系的角度對比分析上述案例，總結國內外PPP模式的異同點。

4.2.1 合作主體

通過分析國外公共圖書館的PPP 案例，可以發現，國外PPP 模式的合作主體主要是政府、企業、慈善組織等，其中慈善組織在美國公共圖書館的發展中起到了非常重要的作用，例如，案例中的卡耐基圖書館，以及后來比爾·蓋茨-梅琳達慈善基金對公共圖書館設備改造和信息化建設的捐助。而且在美國公共圖書館的日常服務中，有大量的民眾及企業對圖書館捐款或參加到圖書館的志愿服務中，可見美國公共圖書館的方方面面都離不開非營利組織的參與。在我國公共圖書館PPP模式里，政府、事業單位、企業是PPP模式的主體，慈善組織和志愿組織參與公共圖書館的建設的規模和熱情是遠遠落后美國。兩國間有這樣的區別主要基于這兩點，一是兩國制度不同，我國公共圖書館基本依靠政府的投入和支持，不夠重視非營利組織的作用；二是社會慈善氛圍不夠成熟，各類慈善組織和民眾對于圖書館方面的慈善興趣不大。

4.2.2 合作內容

公共圖書館PPP模式的合作內容涵蓋了圖書館新館建造、圖書館基礎服務、圖書館核心服務和圖書館管理等，中美的PPP 模式都在這些上有所建樹。只是，美國企業可以完全運營圖書館、制定發展規劃等，政府僅僅是監管者；而中國企業絕大部分都是運營圖書館的部分基礎業務，不負責圖書館的頂層管理和規劃設計等關鍵工作，目前只有極少的公共圖書館分館被完全外包。在美國，雖然企業運營圖書館顯著提升了效率和服務水平，但是有許多民眾擔心圖書館的公共性會受到企業的破壞，即使目前企業運營效果良好，但考慮到圖書館的長遠發展，如何保障企業一直提供優質高效的服務，而不是追求超額利潤，也是值得深思的問題。在我國，事業單位作為公共圖書館服務的主要提供者，引入PPP模式，讓企業加入到部分圖書館的管理和服務中來，是逐漸如美國那樣，將合作內容擴大到公共圖書館所有范圍，讓企業完全運營圖書館；還是對合作內容有所保留，讓事業單位繼續擁有圖書館的管理權和規劃權呢？這是一個值得深入探究的問題。

4.2.3 合作關系

PPP 模式的開展依賴公私之間的平等、友好、互惠互利的合作關系。這樣的關系要靠社會的契約精神和完善的法律法規及PPP合同等支持。在西方國家，社會和個人普遍重視契約自由精神，并且有較健全的法律法規的保障，因此能使PPP 的合作關系運行良好，民眾能持續地獲得公共圖書館優質服務，企業也能在PPP 模式中獲得穩定長遠的合理回報，如案例中的LSSI。我國公共圖書館PPP 模式起步較晚，雖有各種宏觀政策指導意見出臺，但沒有制定有關公共圖書館PPP 模式的行業細則。同時我國政府是“大政府”，在PPP 模式中，當涉及政府支付資金給企業時，政企地位的平等性很難得到保障，尋租和毀約現象時有發生；而當政府不用支付資金給企業時，該模式長期性和穩定性又難以得到保障。參考江陰市圖書館“三味書咖”PPP模式，通過百度搜索、大眾點評及查詢無錫市圖書館官網和公眾號，發現2014 年成立的5家三味書咖分館目前只有豐碩分館還在營運，其他館已經銷聲匿跡了，究其原因，在三味書咖式的合作中，圖書館和企業各自提供自己的資源，簽訂平等合作的協議，但是，因為財政不需要支付費用，當企業主營業務（賣咖啡、賣花）無法帶來利潤時，企業只能倒閉，兩者的合作也就無法繼續下去。

5 我國公共圖書館PPP模式應用的建議

5.1 構建多元主體的公共圖書館PPP模式

現階段我國經濟增長放慢，財政壓力不斷加大，而民眾對公共圖書館服務的需求不斷增長，兩者的矛盾是現階段公共圖書館的主要矛盾。為了緩解矛盾，改變以往以政府為主體的發展模式，構建多元主體（政府、事業單位、企業、非營利組織）的PPP 模式是解決當前矛盾的一條全新路徑。PPP模式中企業這一主體的加入能帶來先進的技術和管理手段，提升公共圖書館服務效率和服務水平，還能緩解政府財政短期壓力。例如，BOT模式雖然能緩解財政短期壓力，不過未來政府每年需要向企業支付合同資金，依然無法減輕政府長期的財政壓力；而非營利組織這一主體的加入，如各類慈善基金捐款能切實減輕政府資金壓力，志愿者組織的加入能彌補圖書館人員缺口，進而從根本上減輕政府財政壓力，還能培育良好的社會慈善氛圍。基于以上考慮，構建多元主體的公共圖書館PPP 模式是具有現實價值的，在減輕政府負擔的基礎上，有效結合多個主體的特點，可優勢互補，實現共贏，促進公共圖書館的長遠發展。

5.2 合理界定公共圖書館PPP模式的合作范圍

在公共圖書館PPP 模式合作范圍的界定上，政府需要慎重對待。雖然西方發達國家有大量公共產品和服務被完全外包給企業，但考慮到我國公共圖書館事業單位管理體制的現狀，目前將部分圖書館業務外包給企業是較為平衡的方式，若將公共圖書館全部外包交由企業運營，將遇到許多問題，這不利于公共圖書館PPP 模式順利發展。不過，新建的基層圖書館沒有人員包袱，可以作為試點，由企業完全運營圖書館，一方面可檢驗該PPP 模式能否在實踐中應用并長期存在；另一方面可以比較由不同主體運營的基層圖書館的效率和效能，為政府制定下一步公共圖書館的發展政策提供實踐經驗。

5.3 建立公共圖書館PPP模式的長期保障機制

PPP 模式涉及到公共圖書館建設、營運等全過程，包括了資金獲取、新館建設、圖書館運營等方方面面，參與主體也很多，在實踐中，各個主體面臨較大風險，為了保障PPP模式健康發展，財政部、發展改革委員會等各部委已經出臺了一系列政策。遺憾的是，截至2020年4月，我國還沒有制定有關PPP 模式的法律法規。與市政工程、交通運輸等領域相比，公共圖書館PPP 模式還處于起步階段，發展時間較短，很多方面還在摸索中，更需要政府、文化主管部門、公共圖書館行業攜手保障公共圖書館PPP模式的長期有序發展。政府應在已制定的PPP 政策基礎上，完善PPP 相關法律法規，加快《PPP管理條例》的制定步伐，推出稅收等優惠政策，吸引更多企業關注這一領域；文化主管部門目前制定的政策比較宏觀籠統，還需要進一步制定文化領域的具體指導細則，明確各個主體的合作內容、合作關系；公共圖書館行業也要及時總結本行業的經驗，為公共圖書館、企業、非營利組織提供指導。