《公共圖書館法》的立法技術

米傳振

0 引言

2017年11 月，延宕10多年的《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《公共圖書館法》)終于出臺。縱觀《公共圖書館法》漫長的立法進程，自2001年起提出圖書館立法至2017年11月通過《公共圖書館法》，期間至少還產生了2001年由文化部形成的《圖書館法(草案)》第一稿和第二稿、2002 年由文化部審查通過的《圖書館法(草案)》第三稿、2009年11月由文化部起草的《公共圖書館法》初稿、2011年3月《公共圖書館法(草案)》第二稿、2011年12月由文化部上報國務院的《公共圖書館法》(草案送審稿)、2012 年國務院法制辦公室第一次向社會公眾公布的《公共圖書館法(征求意見稿)》、2015年12月由國務院法制辦公室公布的《公共圖書館法(征求意見稿)》、2017年4月由國務院提請全國人大常委會審議的《公共圖書館法(草案)》、2017 年10月31號提請全國人大常委會審議的《公共圖書館法(草案二次審議稿)》等法律草案稿[1-3]。法的草案是指提交給有權立法的主體審議和表決的規范性法律文件的原型[4]442，前述文件均可稱為《公共圖書館法》的草案。

對《公共圖書館法》草案的內容變化進行對比分析，有助于我們更好地理解和把握《公共圖書館法》。目前學界對于《公共圖書館法》某一條文進行解讀或某一具體制度進行分析的文章已經比較多見。本文從立法技術理論切入，將《公共圖書館法(草案)》(以下簡稱“草案”)[5]與《公共圖書館法》進行對比分析。

1 研究《公共圖書館法》立法技術的意義

研究《公共圖書館法》的立法技術具有多方面的意義。任何立法活動均是運用一定技術的活動，科學的立法活動必須發揮好立法技術的作用。立法技術是立法活動中所遵循的用以促使立法臻于科學化的方法和操作技巧的總稱[4]375，是從事立法活動的專業人員基于長期的立法實踐而不斷積累的經驗、方法和技巧，是立法者在開展立法活動時必須遵循的一種技術性規范[6]329-330。有學者曾從立法技術角度對我國現行圖書館地方法規進行分析[7]，但截至目前，尚沒有文章對《公共圖書館法》的立法技術進行研究。法制化是圖書館在建設小康社會實踐中發揮作用的制度保障[8]，而《公共圖書館法》被認為是依法運行、科學管理公共圖書館的基本依據[9]，研究《公共圖書館法》立法技術的最終目的是借助立法技術完善圖書館事業的立法工作。本文認為研究《公共圖書館法》的立法技術有多種意義。

首先，研究《公共圖書館法》的立法技術有利于降低圖書館事業相關法律規范的立法成本，提高立法效率?！豆矆D書館法》從被列入立法規劃、起草草案、征求意見，再到立法機關審議、通過，經歷了眾多部門和程序，走過了漫長的歷程，花費了大量的智力、物力、財力，這其中蘊含著豐富而寶貴的立法經驗。對《公共圖書館法》的立法技術進行研究，有利于降低今后制定圖書館事業其他相關法律規范時的立法成本，提高圖書館事業立法活動的效率。

其次，研究《公共圖書館法》的立法技術有利于提高立法質量。立法技術從立法實踐中來，又回到立法實踐中去，以實踐為最終歸宿。對《公共圖書館法》的立法技術進行研究，能讓我們總結立法實踐經驗，發現《公共圖書館法》立法活動中所遵循的客觀規律，提升圖書館事業立法活動的立法理論?？茖W地運用相關立法技術制定通俗易懂、科學規范、邏輯嚴謹、結構合理的法律條文，最終有利于提高包括中央立法和地方立法在內的整個圖書館事業法律規范的立法質量。目前地方性圖書館法規規章也存在一些問題[10]，研究《公共圖書館法》的立法技術有利于提高各地圖書館法規、規章的立法質量。

再次，研究《公共圖書館法》的立法技術有助于實現立法者的立法目的。“法是統治階級意志的體現”[11]，在將統治階級的意志轉化成人們必須遵守的行為準則、上升為國家意志的過程中，必須借助立法技術精準地描述立法者的立法意圖。黨的主張成為國家意志的基本途徑是將黨的理論、綱領、路線、方針和政策通過立法程序上升為法律[12]，而將黨的主張上升為國家法律的過程必須借助科學的立法技術。《公共圖書館法》必須將黨在文化領域發展的新理念新思想新戰略借助人民意志準確地表達出來，而對《公共圖書館法》的立法技術進行研究有助于我們準確地表達黨的立法意圖。

最后，研究《公共圖書館法》立法技術有助于貫徹落實該法?！豆矆D書館法》雖獲得業界較高認可，然而現代社會日新月異，即便最新的法律也無法反映未來行業改變的狀況并調節行業發展中出現的新矛盾[13]，《公共圖書館法》確立的一些制度還缺乏具體的實施方案、操作規程等[14]。對《公共圖書館法》的立法技術進行研究對今后出臺落實《公共圖書館法》的配套制度以及修訂該法等均具有重要的指引意義，有助于該法真正落地。

2 對比分析的對象

本文對《公共圖書館法》立法技術的分析將以文化部部長在第12屆全國人大常委會第28次會議上關于《公共圖書館法(草案)》的說明中所附的《公共圖書館法(草案)》(以下簡稱“草案”)為主要對比分析對象。與此同時，為體現體系性、時代性和國際性，本文兼顧《中華人民共和國公共文化服務保障法》(以下簡稱《公共文化服務保障法》)的某些具體規定以及國外圖書館行業的立法實踐。從法律位階看，《公共圖書館法》《公共文化服務保障法》同為全國人大常委會審議通過的法律，是專門法和基本法的關系，評價《公共圖書館法》的立法技術時應當考慮《公共文化服務保障法》的規定。前文表明在《公共圖書館法》的漫長立法歷程中產生了一系列的草案，那么，本文將草案作為主要對比分析對象的合理性何在？

第一，草案在內容上最接近現行《公共圖書館法》。提出法律案是最重要的立法程序，有權提出法律案的主體在向全國人大或全國人大常委會提出法律案的同時應當提出法律草案文本及說明，并提供必要的參閱資料。由于一些法律草案的起草主體沒有提案權，因此法律草案的起草主體并不等于法律案的提出主體。就《公共圖書館法》而言，文化部作為國務院所屬部委沒有立法提案權，有立法提案權的是國務院，而2017年4月的《公共圖書館法(草案)》正是國務院提請全國人大常委會審議的法律案中所附的草案。換言之，與《公共圖書館法》最接近的正式草案是全國人大常委會審議的、由國務院常務會議通過的《公共圖書館法(草案)》。

第二，草案在時間上最接近現行《公共圖書館法》。在前述眾多《公共圖書館法》的相關草案中，2015年12月由國務院法制辦公室公布的《公共圖書館法(征求意見稿)》曾引發學界熱議，學界對該征求意見稿的研究也較為豐富。2016年1月，《公共圖書館法(征求意見稿)》研討會在北京大學召開，與會專家對征求意見稿提出修改建議[15]，其中，李國新認為該征求意見稿既有亮點，也有缺失[16]?！秷D書館論壇》在2016年第3期也刊發了王子舟、劉茲恒、楊玉麟、申曉娟、牛淑娟等對《公共圖書館法(征求意見稿)》的討論文章。這些討論對提升《公共圖書館法》的立法質量發揮了重要作用，但是，從立法學角度看，該征求意見稿由國務院法制辦公室公布，而國務院法制辦公室無立法提案權；在時間上，該征求意見稿已經不是最接近《公共圖書館法》的草案了，而《公共圖書館法(草案)》是在時間上最接近現行《公共圖書館法》的草案版本。

3 《公共圖書館法》的結構技術

粗略比對《公共圖書館法》和草案，《公共圖書館法》全文5，054 字，共計55 條，而草案全文4，148 字，共計44 條。無論從條文數量來看，還是從字數增減來看，《公共圖書館法》對草案均作了重大調整。這些調整是否科學合理應當從立法技術的角度進行分析。立法技術一般分為法的結構技術、法的語言表達技術、法的系統化技術。法的結構技術細分為法的形式結構和法的內容結構兩部分[6]337-384。

3.1 《公共圖書館法》的形式結構

現行《公共圖書館法》的形式結構比較合理。法的形式結構包括法的名稱、題注、目錄、序言、編、章、節、條、款、項等，各內容之間應邏輯連貫、結構合理。從形式結構看，《公共圖書館法》的名稱簡潔精煉，使人們能夠容易把握該法的主題；經過對草案的調整，《公共圖書館法》的結構也更為合理。與大多數的中國法律未同時設置總則、分則、附則不同，除了題注，《公共圖書館法》和草案在形式結構上均設置了目錄、總則、分則、附則。根據《立法法》第61條，我國法律可以分編、章、節、條、款、項、目。法律設置編、章、節、條、款、項的目的是使法律更具層次性和邏輯性，《公共圖書館法》設置了章、節、款、項，但是，該法對于章、節、款、項的設置是否合理必然涉及到條文的具體內容，因此，本文將在后文詳盡分析。

《公共圖書館法》對草案的附則部分做了重要調整。法的附則作為法的輔助部分，并非可有可無，它通常包括術語的定義、解釋權的歸屬、授權性規定、宣告生效、失效或廢止的條件等。草案的附則部分共3條，內容分別如下：第42條公共圖書館應當遵守知識產權、文物保護等法律法規，第43條國家鼓勵學校圖書館等其他類型圖書館向公眾開放、與公共圖書館開展聯合服務，第44條法律施行日期。草案第42條為公共圖書館設定了義務，第43條宣示了國家對于其他類型圖書館的態度，草案將這兩條放在附則部分并不合適，《公共圖書館法》對第42條、第43條進行了調整。

從立法技術看，《公共圖書館法》對草案附則部分的調整比較合理?！豆矆D書館法》將草案附則部分第43 條，調整到第4 章服務部分第48條，并調整語序，將國家鼓勵學校圖書館等其他類型圖書館向公眾開放、與公共圖書館開展聯合服務，修改為國家支持公共圖書館與學校圖書館等其他類型圖書館開展聯合服務，并將這一款調整到國家支持其他類型圖書館向公眾開放的前面。本法的調整對象主要是公共圖書館，將國家支持公共圖書館與學校圖書館等其他類型圖書館開展聯合服務放在第一款是合情合理的；國家的態度由“鼓勵”變為“支持”，雖然“鼓勵”和“支持”均具有模糊性，但仍有輕微差別：據《現代漢語詞典》，“鼓勵”指激發、勉勵[17]468，而“支持”指“給以鼓勵或贊助”[17]1666，可知，“支持”在意愿和力度上稍強于“鼓勵”?！豆矆D書館法》將草案附則第42條調整到總則部分第10條，且該條文內容無變化，這無疑是《公共圖書館法》對草案在條文順序上的重大調整，調整后的法律突出了公共圖書館本身應當在國家法律的框架內活動。經過以上調整，《公共圖書館法》的附則部分只保留了法律實施的時間規定，該法對草案附則部分的調整是較為合理的。

3.2 《公共圖書館法》的內容結構

3.2.1 《公共圖書館法》的立法宗旨

與草案相比，《公共圖書館法》的立法宗旨有重大調整。立法宗旨雖多是宣示性條款，但能夠彰顯法的精神氣質，統領全文，因而對于指導法律實施、進行司法解釋、評判具體規定的優劣均有重要意義。相較于草案，《公共圖書館法》的立法宗旨在表述上有重大變化：《公共圖書館法》將“滿足公民精神文化需求”修改為“保障公民基本文化權益”，增加了“堅定文化自信”，并將草案原有的“傳承人類文明”調整到后面。學界總體上認為《公共圖書館法》在立法宗旨上的調整引領了新時代我國公共圖書館事業的發展方向，呼應了社會主要矛盾轉化的歷史要求[18]，體現了新時代中國特色社會主義文化的制度優勢[19]及文化自信的時代精神[13]。

在立法宗旨中增加“堅定文化自信”是值得贊賞的，但將“堅定文化自信”放在“傳承人類文明”后面值得商榷。立法宗旨的表述注重連續性、邏輯性和遞進關系，或按照從具體到抽象、從微觀到宏觀的表述順序，或遵循從抽象到具體、從宏觀到微觀的表述順序[6]361-362。與草案相比，《公共圖書館法》第1條先描述公共圖書館事業和功能，再描述公民基本文化權益和素質，最后提到人類文明和文化自信，遵循了從具體到抽象、從微觀到宏觀的表述順序。黨的十九大報告指出：“堅定文化自信，推動社會主義文化繁榮興盛”，增加“堅定文化自信”以及將“傳承人類文明”放在“提高公民科學文化素質和社會文明程度”的后面，是值得贊賞的。但是，將“堅定文化自信”放在“傳承人類文明”后面的做法值得商榷，因為《公共圖書館法》第1條遵循的是從具體到抽象、從微觀到宏觀的表述順序，而“傳承人類文明”比“堅定文化自信”更為抽象、宏觀。

實際上，《公共文化服務保障法》和《公共圖書館法》同為文化法?！豆参幕毡Ｕ戏ā返?條的表述是“增強文化自信，促進中國特色社會主義文化繁榮發展，提高全民族文明素質”，將“增強文化自信”放在了“促進中國特色社會主義文化繁榮發展，提高全民族文明素質”之前。參照《公共文化服務保障法》第1條的表述，且考慮《公共圖書館法》立法宗旨從具體到抽象、從微觀到宏觀的表述順序，《公共圖書館法》應當將“堅定文化自信”放在“傳承人類文明”之前。因此，本文支持將“堅定文化自信”納入立法宗旨，但表述中應考慮原條文從具體到抽象、從微觀到宏觀的順序。

3.2.2 《公共圖書館法》的立法依據

雖然《立法法》并未明確要求法律明確列出立法依據，但我國的立法活動往往以上位法或相關法律作為立法依據。比如，2017年3月通過的《中華人民共和國民法總則》在第1條提到“根據憲法，制定本法”。此外，一些法律同時將憲法和同位階的法作為立法依據，也有一些條例直接以上位法作為立法依據，還有一些法律不直接說明立法依據。

《公共圖書館法》應當明確宣示“依據憲法，制定本法”。《公共圖書館法》和草案均未提及立法依據，但學界普遍認為憲法是《公共圖書館法》的立法依據。有文章認為我國憲法第22條確立了圖書館事業在我國文化事業中的重要地位，而《公共圖書館法》以憲法為依據對接《公共文化服務保障法》[20]。憲法第22條是公共圖書館立法的憲法依據，是我國圖書館事業發展的最高準則[21]。我國社會主義法制的奠基人彭真在立法工作中亦明確提出：“立法需要有兩個根據，一是實際情況，一是憲法?！盵22]505立法者在制定法律規范時若可以找到憲法等法律作為立法依據，應當明確宣示。既然可以將《公共圖書館法》的立法依據確定為憲法第22條，立法者在制定《公共圖書館法》時應明確宣示“依據憲法，制定本法”，這有利于明確該法與其他相關法的關系以及該法在公共文化服務法律體系、圖書館法律體系中的位置，使法律規范更具系統性和體系性。

3.2.3 《公共圖書館法》對特定術語的界定

在立法技術上，《公共圖書館法》對公共圖書館的定義有很大進步。法律應當對其適用的專有名詞作出較為詳盡的規定。草案第2條對公共圖書館的定義引發了很多批評，比如金武剛認為由于我國尚沒有法律規范對何為“圖書館”進行定義，該定義“留白過多、言不及義”[23]。筆者支持該觀點，與草案第2條公共圖書館“是指經依法登記設立并向社會公眾免費開放的圖書館”相比，《公共圖書館法》第2條對公共圖書館的定義在立法技術上有了很大進步。此外，草案將公共圖書館的構成要素之一設定為“依法登記設立”有重大缺陷。截至2015年，在民政部門登記的公民、企事業單位、社會團體或者其他組織設立的公共圖書館只有50個。如果依照草案第2條對圖書館的定義，那么眾多未能辦理登記的民辦公共圖書館將被排除在公共圖書館法的范圍之外，這并不符合已經將民辦公共圖書館納入公共圖書館體系的要求。相比之下，《公共圖書館法》第2條對公共圖書館的定義闡明了4個構成要素并對何為文獻信息進行進一步界定，顯示出其進步性。

《公共圖書館法》對特定術語的重大調整還表現在將“企事業單位、社會團體”統一修改為“法人”，這一調整亦顯示出其合理性和進步性。比如，《公共圖書館法》第4條規定“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館”，而草案第5條的表述是“公民、企事業單位、社會團體或者其他組織設立的公共圖書館”?！豆矆D書館法》將草案中所有的“企事業單位、社會團體”統一修改為“法人”，這一修改是否合理？按照《民法總則》第57條、第67條、第87條、第96 條的規定，我國的法人包括了營利法人、非營利法人和特別法人。草案所采用的“企事業單位、社會團體”是“法人”的下位概念，其中，企業屬于營利法人，而事業單位、社會團體則同屬于非營利法人。非營利法人包括基金會、社會服務機構等，特別法人包括機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人。同為法人，企事業單位、社會團體和政府機關法人是完全平等的，將“企事業單位、社會團體”統一修改為“法人”，為基金會、社會服務機構、農村集體經濟組織、城鎮農村的合作經濟組織、居民委員會和村民委員會等基層群眾性自治組織等法人也賦予了建立公共圖書館、參與圖書館事業的權利?！豆矆D書館法》第4 條整體上體現了政府、市場、社會共同促進公共圖書館事業發展的新思路[24]。循此，《公共圖書館法》將草案“企事業單位、社會團體”的表述統一調整為“法人”，這樣在完全避免了將民辦公共圖書館納入公共圖書館法時與政府舉辦的公共圖書館之間的銜接問題的同時，還將民辦公共圖書館放在了與政府舉辦的公共圖書館相平等的位置，起到了將兩者一視同仁的法律效果。

3.2.4 《公共圖書館法》的權利性規則

任何法律規范的核心都是權利和義務，理論上常常將法律規范分為權利性規則、義務性規則。權利性規則指規定人們可以為某種行為或者要求他人為或不為某種行為的規范，在法條中通常表現為“可以”“有權”等。義務性規則要求人們應當為某種行為，或者要求人們不得為某種行為，表述中通常使用“應當”“必須”“嚴禁”“禁止”“不得”等。行為人違反義務性規則將受到法律制裁，產生法律責任。

《公共圖書館法》中的權利性規則主要有三大類：第一類是公民、法人和其他組織的權利，第二類是文化主管部門等政府機關的權利，第三類是公共圖書館及其工作人員的權利。第一類公民、法人和其他組織的權利包括：第4 條公民、法人和其他組織可以設立公共圖書館，第6條公民、法人和其他組織有權向公共圖書館捐贈并享受稅收優惠，第6條境外自然人、法人和其他組織有權通過捐贈方式參與境內公共圖書館建設。這些內容被認為是鼓勵各方力量參與公共圖書館事業的重要舉措[5]。第二類文化主管部門等政府機關的權利包括：第34條政府有權單獨設立少年兒童圖書館，第49條文化主管部門有權要求從事或者允許他人從事危害國家安全、損害社會利益的公共圖書館停業整頓、關閉。第三類公共圖書館及其工作人員的權利包括：第19條公共圖書館中的專業技術人員有權參加專業技術職稱評定，這保障了圖書館對專業人才的需求[25]，第20條公共圖書館有權以捐贈者姓名、名稱命名專藏或專題活動，第20條民間公共圖書館有權以捐贈者姓名、名稱命名公共圖書館、公共圖書館館舍或者其他設施，第25條公共圖書館有權以合法方式收集文獻信息，第32條公共圖書館有權與檔案館等單位開展文獻信息互換、舉辦展覽、編輯出版史料或進行史料研究等，第44條公共圖書館工作人員有權對行為人的不當行為進行勸阻、制止；對經勸阻、制止無效的行為人，公共圖書館可停止為其服務。

在權利性規則上，《公共圖書館法》對草案的整體性改動很小，顯示出社會各界對于這些權利性規則的認識較為統一。以上權利性規則為公民、法人和其他組織參與公共圖書館事業提供了合法性和一定程度的激勵，也為文化主管部門等政府機關維護國家安全和社會利益提供了合法性支撐，還調動了公共圖書館接受捐贈、搜集文獻信息、維護館內的正常秩序、與檔案館等兄弟單位開展文獻信息互換、舉辦展覽、編輯出版、進行研究等活動的積極性。

3.2.5 《公共圖書館法》的義務性規則

相較于權利性規則，《公共圖書館法》在義務性規則上的調整力度很大，增加了很多新規則。其中，以針對公共圖書館的條款數量最多，針對文化主管部門等政府機關的次之，針對讀者的條款只有一條，即第44條規定讀者有義務按時限歸還借閱的文獻信息。

與草案相比，《公共圖書館法》對公共圖書館新增加的義務性規則內容如下：第3條第2款增加了公共圖書館應當堅持傳承發展優秀傳統文化，繼承革命文化，該規定符合黨中央提出的堅定文化自信的政策；第27條和第38條分別增加了公共圖書館應當通過其網站或者其他方式向社會公開館藏文獻信息目錄、服務內容、開放時間、借閱規則等，明確了信息的公開途徑，而草案則未明確；第29條第2款增加了公共圖書館的設施設備場地不得用于與其服務無關的商業經營活動，強調了公共圖書館作為公共文化設施的屬性；第31條增加了公共圖書館總館應當加強對分館和基層服務點的業務指導，明確了總館對分管和基層服務點的義務；第33條第1款增加了公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務，明確了公共圖書館向社會公眾服務的原則；第42條增加了公共圖書館應當建立投訴渠道，完善反饋機制，該規定使社會監督機制更具執行性。前述七項義務性規則使相應條款更加完善。第35條全文、第36條全文以及第37條在內容上則是全新的，第35條規定了政府設立的公共圖書館有義務為國家機關制定法律、法規、政策和開展有關問題研究，提供文獻信息和相關咨詢服務；第36條規定公共圖書館有義務通過一些活動推廣全民閱讀；第37條規定公共圖書館應當依法向社會公眾提供文獻信息，不得從事或者允許他人在館內從事危害國家安全、損害社會公共利益的活動。

《公共圖書館法》對政府機關新增加的義務性規則內容如下：第4條第1款增加了縣級以上人民政府應當及時、足額撥付公共圖書館所需經費，該規定在一定程度上保障了經費的撥付；第13條第2款增加了縣級以上地方人民政府在確定公共圖書館的數量、規模、結構和分布時應當考慮交通條件因素，而草案未提到交通因素，該規定使得政府在作相關決定時更細致周到；第18條新增文化主管部門應當在其網站上公布公共圖書館的相關信息，明確了信息公開的途徑，而草案則未提到信息公開的具體途徑；第47條增加了文化主管部門對公共圖書館的考核工作應當吸收社會公眾參與，并將考核結果作為對公共圖書館給予補貼或者獎勵的依據，該規定有利于吸納民意，激勵公共圖書館提高服務水平和質量。

然而，由于未明確設定違反某項義務的法律責任，《公共圖書館法》的大部分義務性規則在結構上是不完整的。上述義務性規則在內容上完善了相應條款，減少了漏洞，使相應條款更具合理性，但這并不意味著這些義務性規則是完美的。法律通過違反法律所產生的責任引導相關主體的行為，法律責任是保障法律規定的權利和義務得以實現的重要保障。一個完整的法律規范在結構上由行為模式和法律后果兩部分組成，相關主體在違反法定義務后應當承擔相應的法律責任。就本部分所考察的義務性規則而言，《公共圖書館法》第49條規定了公共圖書館從事或者允許他人在館內從事危害國家安全、損害社會公共利益的活動的法律責任，第50條規定了公共圖書館違反法律法規向社會公眾提供文獻信息，以及將設施設備場地用于與公共圖書館服務無關的商業經營活動的法律責任；除此以外，《公共圖書館法》對其他十幾項新增的義務性規則均沒有明確設定違反該義務的法律責任。《公共圖書館法》中其他義務性規則的實際遵循情況并不樂觀。比如，對于實務界和學術界重點關注的建立健全法人治理結構問題，《公共圖書館法》第23條建立健全公共圖書館法人治理結構的規定基本上照搬了《公共文化服務保障法》第24條的內容，沒有對法人治理結構提出更為細化的舉措。據考察，一些公共圖書館章程并不能很好地遵循相關法律，《民法總則》第89條明確將事業單位法人的理事會規定為決策機構，而一些公共圖書館在其章程中則直接違反法律規定，將理事會設定為咨詢機構，這樣的規定無疑是無效的。《公共圖書館法》條文中多次出現“應當”“不得”等強制性用語，但卻缺乏由國家強制力保證實施的懲罰措施[26]。循此，由于沒有明確設定違反義務的法律責任，《公共圖書館法》的大部分義務性規則在結構上是不完整的，這將相應條款置于非常尷尬的境地。有研究認為這是一種傳統機制與軟法機制交融的法律實施模式，即對其他組織和個人等私權利主體適用傳統機制，對行政機關和公共文化設施管理單位施加軟法機制[27]。從立法技術上看，與草案相比，《公共圖書館法》增加了不少義務性規則，但由于沒有明確設定違反某項義務的法律責任，《公共圖書館法》的大部分義務性規則在結構上有欠缺，不夠完整，這使《公共圖書館法》的真正落地面臨不少障礙。黨的十九大報告指出我國“更加突出的問題是發展不平衡不充分”，對于《公共圖書館法》諸多具有軟法性質的義務性規范而言，更重要的是全國各地應當結合自身的現實條件出臺具體的、切實可行的實施條例和細則，并根據社會發展狀況及時地對相關規則進行調整和補充。

4 《公共圖書館法》的語言表達技術

立法語言既要準確無誤地表達立法者的意志，還要便于社會公眾理解和遵守，立法技術要求立法語言準確具體、簡潔通俗、嚴謹莊重。當然，以上諸多語言表達技術要求之間亦存在張力，這使得法律內部并非鐵板一塊。法律對立法語言的準確性要求是第一位的，可是，立法語言的準確性并非一成不變，在必要情況下也會有意使用一些模糊語詞。

《公共圖書館法》在必要情況下使用了一些模糊語言，其中的經費條款即是一個典型?！豆矆D書館法》第4條第1款規定，政府應當及時、足額撥付經費。有文章認為該經費條款與立法本質要求和目的存在差距，應增加經費撥付不及時或不足額的法律后果[28]。筆者并非認為“及時、足額撥付經費”的表述沒有缺陷，然而，我們必須具體分析“及時、足額撥付經費”的得與失。立法過程本質上是相關利益方的博弈過程[23]57，法律的目的就是協調、平衡各種利益主體之間的關系[29]172。立法上的博弈現象在地方性法規中也很常見，比如《廣州市公共圖書館條例》將“服務人口”調整為“常住人口”[30]。關于經費保障問題，文化部巡視員劉小琴曾說：“大家一直希望對于經費保障寫得比較具體、比較實，但是要尊重財政部門和有關部門的意見，經過反復的協商，所以現在對于經費保障就是提到要列入本級財政預算，?？顚Ｓ茫坏门沧魉谩盵2]14。換言之，業界人士均清楚意識到該條款本身是不完美的，應當明確相關部門未能撥付經費的法律責任，然而這可能會引發個別部門的抵觸，導致該法久拖不決?！豆矆D書館法》在草案“將所需經費列入本級政府預算”的基礎上增加“及時、足額撥付”已經是很大進步，這是在一定的社會約束條件下運用立法語言表達技術所能達到的最好結果。

立法在必要情況下可以使用一些模糊語詞，但過度使用模糊語詞可能會導致法律成為具文。立法語言的精確性和模糊性是一對矛盾，必須辯證地對待[31]93。前述分析并不意味著《公共圖書館法》的語言表達技術沒有改進余地，比如，總則第7條、第8條、第9條采用“扶持”“鼓勵”“支持”這類具有模糊性的語言表達國家對老少邊貧地區公共圖書館事業、現代科技運用、開展國際交流的態度，更多具有宣示性意義。有觀點認為，《公共圖書館法》在經費保障機制上具體落實了《公共文化服務保障法》的規定[32]，但是，本文認為《公共圖書館法》在經費保障機制上的進步仍然有限。比如，《公共圖書館》第7條國家扶持老少邊貧地區公共圖書館事業與《公共文化服務保障法》第8條的內容基本一致，差別在于將“扶助”改為“扶持”。不但如此，《公共圖書館法》還缺少了《公共文化服務保障法》第46條政府應當通過轉移支付等方式重點扶助老少邊貧地區開展公共文化服務的內容。模糊性的經費條款難以確保經費支持，國外(如美國、法國、德國、瑞士)均在法律條款中明確列出公共文化服務經費的用途、政府投入比例[33]。美國的立法通過要求各州在接受聯邦撥款時必須提供配套資金，且將配套資金數額與當地人均收入掛鉤、限制撥款用途的做法形成了中央和地方資金聯動的良好局面[34]；日本和韓國的公共圖書館法雖未對經費額度作出剛性規定，但日韓通過配套法對經費投入作出了較為明確的表述[35]。因此，應當借鑒國外的實踐經驗，在今后制定相關實施條例或修訂《公共圖書館法》時對經費撥付條款，包括對老少邊貧地區的撥款和扶持力度，進行清晰、明確的規定。與草案相比，《公共圖書館法》第8條、第9條是新增加的內容，規定了國家鼓勵和支持發揮科技的作用，鼓勵和支持開展國際交流。我們難以看到國家鼓勵和支持哪些主體發揮科技在公共圖書館事業中的作用以及以何種方式在公共圖書館領域開展國際交流與合作。這兩條規定在內容上是宣示性的，既不屬于權利性規則，也不是義務性規則，《公共圖書館法》將其寫進法律表明了國家的態度，有一定意義，但是其局限性亦非常明顯。

今后修訂《公共圖書館法》或者制定實施條例時，應當使用語義明確的語詞替換模糊性的語詞?！豆矆D書館法》過度利用了語言的模糊性，多處使用倡議性的動詞。比如，有6處使用“鼓勵”，有9處使用“支持”，有4處使用“推動”、有1處使用“引導”、有3處使用“扶持”。這些詞語在語義上差別不大，均為道義性的倡議。除此以外，《公共圖書館法》全文中還有多處使用“督促”“加強”“提高”“改善”“積極”“必要的”“相應的”“相適應的”等模糊性立法語言，使法律條款處于不確定狀態，亦使該法具有了軟法屬性[26]。這也反映出我國立法活動既積極又慎重的特點，“不要求全，法總是不能一下搞完善的，能寫多少寫多少，以后成熟了，再補充”[22]403，對于不成熟、還沒有把握的問題，不匆忙、勉強制定法律[36]。然而，由于過度利用模糊性語詞，《公共圖書館法》確立的一些制度缺乏具有可行性的實施方案、操作規程或指導意見。為了確保這些“看上去很美”的制度具有可行性，相關部門應當在對《公共圖書館法》的立法效果進行評估[37]，今后在修訂該法或者制定具體實施條例時使用語義明確的語詞替換易產生模糊的語詞，從而使這些制度真正落到實處。

5 結語

公共圖書館法律體系的系統化應當圍繞著《公共圖書館法》展開，盡快出臺配套的規范性法律文件，讓《公共圖書館法》的一系列制度真正落地。法的系統化通常是指對法的規范性文件的整理、分類和加工，主要包括法典編纂和法的匯編。《公共圖書館法》和國務院及其相關部門制定的法規和部門規章，以及地方立法機構制定的地方性法規共同構成了我國公共圖書館的法律體系。目前，就圖書館法律體系的系統化工作而言，雖然有制定統一的圖書館法的呼聲，但統一的圖書館法立法難度較大，條件亦不成熟。因此，切實可行的策略是先立足于完善公共圖書館法律體系。公共圖書館法律體系的系統化應當以《公共圖書館法》為基本法，圍繞著《公共圖書館法》展開，讓《公共圖書館法》的具體規定真正落地。落實《公共圖書館法》所確立的一系列制度需要制定更為詳細、具體的法律規范，有立法權的相關機構應當根據自身實際情況展開對相關規范性法律文件的清理、修訂工作，盡快出臺與《公共圖書館法》相配套的行政法規、國務院部門規章、地方性法規、自治條例、單行條例、地方政府規章等規范性法律文件。此外，與《公共圖書館法》具有相同法律位階的其他法律也應當盡快對其與《公共圖書館法》規定不相符的部分進行調整、補充；學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館亦可以主動參照《公共圖書館法》的規定制定相應條款，加強自身的制度建設和法制化水平。為了方便人們查閱、適用、遵守圖書館業法律規范和相關文件，圖書館學界也可以發揮自身優勢，積極參與圖書館法律體系的系統化工作，編制法律、法規、規章、條例等規范性法律文件，以及圖書館館務規范、行業規范、業務規范、職業道德準則、章程示范文本、圖書館學會章程等圖書館業規范文件。

本文從立法技術視角對《公共圖書館法》進行了分析，闡明了該法在立法技術上的進步性與局限性。按照立法程序，全國人大和全國人大常委會審議法律案的程序并不完全相同?！豆矆D書館法》由全國人大常委會審議通過。根據《立法法》第29條和第30條，全國人大常委會審議法律案一般實行3次審議制，但各方面意見比較一致的法律案，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決。在《公共圖書館法》的出臺過程中，十二屆全國人大常委會第28次會議對草案進行了初次審議，在分組審議時部分委員對草案提出了修改建議[38]；十二屆全國人大常委會第三十次會議對草案二次審議稿進行了分組審議，法律委員會在修改報告中提到“普遍認為，草案充分吸收了各方面的意見，已經比較成熟，建議進一步修改后，提請本次會議通過?！盵39]全國人大常委會審議《公共圖書館法》法律案沒有采用三次審議制，只經過兩次審議便交付表決并順利通過了，可見各方面的意見已經比較一致，這也表明《公共圖書館法》整體上已經成熟。但是，經過本文分析發現，該法在立法技術上仍有改進余地。