地方政府專項債支持高標準農田建設投資機制研究

王占行

高標準農田建設是實施“藏糧于地”戰略、保障國家糧食安全的關鍵措施。今年7月，中央農辦等七部門聯合印發《關于擴大農業農村有效投資加快補上“三農”領域突出短板的意見》，要求擴大地方政府專項債用于農業農村規模，支持包括高標準農田在內的11個農業農村重點領域補短板重大工程項目建設。通過地方政府專項債支持高標準農田建設，從戰略意義、實際需求和政策選擇上看，都是一舉多得、潛力巨大。

發行地方政府專項債支持高標準農田建設意義重大

一是有助于保障國家糧食安全，夯實國家安全基礎。糧食安全是國家安全的基礎。在當前新冠肺炎疫情防控形勢嚴峻、國際形勢復雜、不穩定性不確定性明顯增強的情況下，確保國家糧食安全尤其重要。統籌疫情防控和經濟社會發展，堅決守好“三農”這個戰略后院，要千方百計確保國家糧食安全，統籌用好政府直接投資、債券融資等渠道全面支持高標準農田建設。

二是有助于帶動農民就業增收，促進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接。受新冠肺炎疫情影響，部分地區農民工不能及時外出務工，嚴重影響工資性收入，對脫貧攻堅造成一定影響。高標準農田建設項目地點位于廣袤農村，建設需要大量勞動力，需要廣大農民籌工籌勞，是拓寬農村就業渠道、增加農民收入的重要平臺。通過發行地方政府專項債投入高標準農田建設，能夠更大范圍、更大力度帶動農民就業增收，有效促進脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接。

三是有助于實現多方受益，推進城鄉融合發展。發行高標準農田建設專項債，有助于提高高標準農田建設標準，帶動廣大農民建設積極性。同時，建設中產生的新增耕地指標收益用于償還債務，既短期緩解了地方財政支出壓力，也通過跨區域耕地占補平衡滿足了城市建設用地需求。此外，新增耕地調劑收益償還債務后剩余部分優先用于支持實施鄉村振興戰略，有利于推動改善農村基礎設施和農村公共服務條件，促進城鄉融合發展。

發行地方政府專項債支持高標準農田建設具有現實可行性

一是符合中央政策要求。《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確提出“支持地方政府發行一般債券用于支持鄉村振興領域公益性項目”。2019年中央一號文件明確提出高標準農田建設要“創新投融資模式，建立多元籌資機制”。《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發〔2019〕50號），鼓勵地方政府在債務限額內發行債券支持符合條件的高標準農田建設。這些文件為發行地方政府專項債支持高標準農田建設提供了政策依據。

二是有現實迫切需求。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出確保到2022年建成10億畝高標準農田。近年來，中央安排資金每年支持8000萬畝左右高標準農田建設，今后兩年的建設任務更加繁重。從地方實踐情況看，中央和地方資金投入與實際需求存在較大差距，僅依靠政府直接投資難以為繼，迫切需要創新投融資方式，加大地方政府專項債發行，支持高標準農田建設意義重大。

三是建設收益能夠滿足償債需要。通過歸并零碎土地、整治荒草地、合并大田減少田埂、填埋堰塘等途徑推進的增加耕地面積，并通過土地調劑收益，能夠滿足專項債償債需要。初步測算，全國高標準農田建設項目新增耕地指標跨區域調劑收益達到上千億元的規模。從江西、四川等省的實踐來看，項目收益完全能夠覆蓋還本付息需要，發行高標準農田建設專項債具有現實可行性。

部分地區在發行高標準農田建設專項債上進行了有益探索

近年來，部分地區在發行地方政府專項債支持高標準農田建設方面，有了一些探索和實踐，主要有兩種模式。

第一種是專項債單一模式。單一模式即是指地方政府專項債只用于高標準農田建設項目，償債來源也主要為高標準農田建設產生的新增耕地等相關收益。如，江西省人民政府繼2019年在上海證券交易所發行全國首單用于高標準農田建設的鄉村振興專項債29.41億元之后，2020年又發行高標準農田建設專項債48.98億元，兩期累計發行78.39億元，期限5年。該模式下，償債資金主要來源于高標準農田建設完成后新增耕地指標收入及原有耕地產能指標提升收益。

第二種是專項債組合模式。組合模式即是指地方政府專項債不僅用于高標準農田建設，而是將農業農村相關項目組合打包成一個項目申請專項債支持，相關償債來源于申報項目的綜合收益。如，四川省探索將高標準農田、農業園區、農產品倉儲冷鏈物流等打捆包裝，探索基于項目多元化綜合收益發行的井研現代農業建設模式。該模式下，償債來源不僅有新增耕地指標出讓收益，還有現代農業園區產業經營收入、數字農業園和農產品倉儲冷鏈物流的服務性收入綜合形成項目收益，收益多元。目前，四川省用于高標準農田建設等農業農村基礎設施的債券資金超過30億元，推動高標準農田建設畝均投入由1500元提高到3000元。

這兩種模式，都是地方在項目管理實踐中的有益探索，具有一定的復制、推廣價值。從實踐看，發行地方政府專項債正在成為彌補農業農村投資不足的重要渠道，也是財政撬動金融和社會資本投資農業農村的創新模式，更是盤活農業農村資源支持農業農村建設的有效途徑。

推進地方政府專項債支持高標準農田建設的幾點思考

推進發行地方政府專項債，充分體現了其在擴大投資、防范風險中的重要作用。但在推進過程中，也有部分地方出現了發行規模與需求不匹配、項目上不來或者項目質量不高、專項債管理不規范等現象，需要引起特別注意。今年中央大幅增加地方政府債券發行額度并加快提前下達地方，是應對新冠肺炎疫情影響和嚴峻經濟形勢的重要政策舉措，各地也在全力抓住政策機遇，爭取用好政府專項債來支持高標準農田建設，高質量推進高標準農田建設。

一是加強高標準農田建設專項債項目儲備。根據各地經濟發展水平和糧食綜合產能，優先在糧食生產功能區、新增耕地潛力較大的地區發行高標準農田專項債，并堅持因地制宜、因時制宜，選擇適用的項目模式，并加強從專項債申請、發行、使用、還款等全過程測算，提高項目質量，確保專項債額度到了，儲備項目能上得去。

二是創新高標準農田建設專項債融資模式。借鑒部分地區的有益實踐，將全省或分區域高標準農田建設項目打包，整體發債融資，也可以按不同類型項目打包，以產生土地增值收益相對高的項目帶動公益性、低收益的項目，整體設計。同時，積極爭取財政資金協同支持，創新“財政資金+專項債資金”“財政資金+專項債資金+融資”等不同融資模式。

三是強化高標準農田建設專項債評估。在發債規模上，準確測算發行額度，既要避免發行量過小，雷聲大雨點小，起不到作用，又要避免超量發行，出現大水漫灌，甚至償還困難；在融資方式上，要通過對在建項目投資規模、投資標準、投資收益、償債情況等進行系統分析評價，不斷優化專項債的發行及償債方式等，要注意防止出現資不抵債的情況，確保資金安全和項目建設順利實施。

四是進一步下放專項債發行主體權限。目前我國地方政府專項債只有省級政府有權限發行，轉貸給市縣級政府，市縣政府再分配使用。這種方式，省級政府為市縣級政府承擔了一定的隱性擔保責任，容易導致地方政府市場意識和償債責任不足。建議將發行主體權限下放到市縣級政府，省級政府和評級機構加強對市縣級政府及項目的監督、評價，從垂直內部和橫向外部審計兩個方面加強對專項債發行和使用的管理。

五是進一步加大地方政府專項債信息公開力度。地方政府專項債歸根結底是“借”來的錢，要在信息公開上做足功夫。在專項債發行上，要及時公開發債主體、發行單位、債券期限、利率、購買渠道和方式等信息；在支持項目上，要及時公開項目承擔主體、建設規模及內容、項目收益主要來源及償債情況等信息；在資金使用上，要及時公開資金撥付進度、項目建設進展、建設預估效果等信息。加快建立統一的專項債信息公開平臺，方便各方獲得相關數據，做到信息及時公開，消解公眾顧慮。

（作者單位：農業農村部工程建設服務中心）