發揮財政職能支持中部崛起戰略

□蘇慧磊

中部六省地處祖國內陸腹地，起著承東啟西、接南進北的作用，在全國地域分工中扮演著十分重要的角色，促進中部崛起戰略是落實協調發展理念的重大任務。財政是國家治理的重要基石，在促進中部崛起戰略中起著至關重要的作用。晉城市作為中部區域的一個地級市，近年來借勢中部崛起戰略安排，深入推進財政體制改革、充分發揮財政職能作用，整體經濟實力和發展規模明顯增強，區域競爭力和影響力顯著提升。

一、晉城市簡介和產業發展概況

晉城市位于山西省東南部，東枕太行，南臨中原，西望黃河，北通幽燕，是山西通往中原的重要門戶，有著比較好的區位和交通優勢。現轄一市、二區、四縣（含開發區），總面積9490平方公里，總人口234萬人。晉城的煤炭、煤層氣資源豐富。鑄造業、煤機裝備制造、陶瓷、蠶桑等產業具有發展優勢。富士康高精密制造、風電總裝基地等高科技產業發展迅速。山水風光、沁河古堡群等旅游資源獨具特色，是最佳的旅游康養勝地。

市委、市政府立足晉城實際，順應時代要求，在2018年1月提出了建設轉型綜改示范區的先行區、能源革命排頭兵的領跑者、對外開放新高地的橋頭堡三大目標，吹響了開創新時代美麗晉城高質量轉型發展新局面的進軍號。晉城發展通過培育新興產業和傳統產業升級兩條腿走路的方式進行，主要是瞄準轉型戰略重點，持續用力抓好五大產業發展：一是煤層氣產業，晉城煤層氣地質儲量達6141億m3，探明儲量3073億m3，具有資源埋藏淺、開采性好、甲烷純度高等特點，是目前全國勘探程度最高、煤層氣儲量條件穩定、開發潛力最好的煤層氣氣田，是國內最大的煤層氣開發利用基地。煤層氣產業，對晉城而言既是能源革命的重要內容，又是轉型綜改的主攻方向。我們將依托煤層氣資源稟賦，進行建設全國煤層氣“一區三基地一中心”大布局，5年內將產能由現在的每年35億立方米增加到200億立方米，為晉城轉型提供騰飛的一只翅膀。二是制造業。制造業作為我市著力培育的產業，瞄準了光機電、煤機制造、新能源裝備三大主要方向。光機電，著力培育光機電一體化的產業集聚區，利用好“50+10”億元的產業基金，重點推動富士康光學鏡頭和光通訊連接的企業入駐光機電產業園。煤機裝備，重點抓好金鼎煤機、江淮重工、天巨重工等企業，發展成套煤機裝備制造。新能源裝備，加快中船重工新能源裝備產業園二期和長征動力三元鋰電池項目一期建設。軌道交通裝備，加快推進清慧制造5000萬件軌道交通新型材料結構件項目達產達效。三是鑄造業。鑄造業升級是我市轉型的重要支點，加快建設南村綠色智能鑄造創新產業園和晉鋼集團智能鑄造科技產業園，完成高爐資源優化布局、高爐替代和園區升級。四是煤化工。以蘭花集團、天澤集團為龍頭，加快“造氣島”建設，建設巴公循環經濟產業園區綜合改造升級項目，推動傳統煤化工向精細化工轉變。五是全域旅游。以南太行和太行古堡群為景點依托，以“太行一號國家風景道”為交通依托，以大中原為客源依托，構筑環太行山旅游景區循環圈，打造復合型旅游目的地，叫響叫亮“晉善·晉美·晉城”品牌。

二、2018年財政收支情況及特點

（一）一般公共預算收支情況

2018年全市一般公共預算收入完成125.3億元，為年初計劃的115.5%，同比增長23.6%，增收23.9億元。其中，稅收收入完成87.5億元，同比增長16.7%，增收12.5億元；非稅收入完成37.8億元，同比增長43.4%，增收11.4億元。從收入結構看，全市2018年稅收收入87.5億元，稅收收入占一般公共預算收入69.8%，其中增值稅、企業所得稅和資源稅分別為38.1億元、12.8億元和16.2億元，三大主體稅種占稅收收入76.7%；非稅收入37.8億元，其中國有資源有償使用收入18.6億元，專項收入7.7億元，行政事業性收入2.8億元。我市屬于典型的資源型城市，全市第二產業稅收占一般公共預算收入稅收比重為77.1%，其中煤炭行業稅收占一般公共預算收入稅收比重60.2%。

2018年一般公共預算支出228.2億元，同比增長27.9%，增支49.8億元。與民生密切相關的支出執行187.3億元，占全市總支出的82.1%。其中，市本級一般公共預算支出執行57.5億元，同比增長49%，增支18.9億元。

（二）全市財政收支運行特點

一是財政收入保持平穩較快增長，收入增幅超過全省平均水平。2018年全市一般公共預算收入總量位居全省第六，增幅位居第四，增幅位次較上年同期提升三位，超過全省平均水平（22.8%）0.8個百分點。二是稅收收入增速呈逐季放緩態勢，減稅降費效應進一步顯現。2018年，我市稅收收入完成87.5億元，同比增長16.7%，較第二季度27.1%的增幅下降10.4個百分點，較第三季度19.3%的增幅下降2.6個百分點，呈逐季趨緩態勢。在我市經濟運行總體平穩的情況下，稅收收入逐季放緩，充分表明我市落實國家減稅降費的政策效應正在逐步顯現。三是主導產業稅收拉動作用明顯，產業稅收結構分化仍然較大。2018年，三次產業稅收結構為0.1∶77.1∶22.8，與上年同期的占比基本趨同，稅收收入結構總體延續二、三、一的產業順序結構，與產業結構相協調。其中煤炭行業稅收提供的一般公共預算收入達52.7億元，同比增長21.7%，占稅收增長總額的75.2%，占二產稅收比重由上年的75%升至78%，占全部稅收比重由上年的56.8%升至60%。我市產業結構過度依賴二產、依賴于煤炭等發展不平衡不充分的矛盾依然突出，這也是制約稅收收入增長的根本原因。四是積極財政政策聚力增效，民生等重點支出保障有力。2018年，我市一般公共預算支出228.2億元，同比增長27.9%，增支49.8億元，增幅位居全省第二。其中，教育、社會保障和就業、醫療衛生等13項民生支出共完成187.3億元，同比增長27.8%，增支40.8億元，占全市一般公共預算支出的82%。從支出科目看，20個支出科目中有18個保持不同程度的增長，其中，節能環保支出、交通運輸支出、資源勘探信息支出及金融支出增長較快，增幅均在50%以上。

三、2016-2018年中央財政對晉城市轉移支付以及人均財政支出對比情況

（一）中央財政對晉城市轉移支付情況

近年來，中央財政不斷加大對晉城等中部地區資源型城市轉移支付力度，極大推動了資源型城市產業轉型和可持續發展。

2016年中央下達我市專項轉移支付資金240013萬元，其中一般公共預算236031萬元，政府性基金3982萬元。分功能科目來看，主要為教育方面11388萬元、文化體育與傳媒方面8638萬元、社會保障和就業方面52902萬元、醫療衛生與計劃生育方面19377萬元、節能環保方面38234萬元、農林水方面44383萬元、住房保障方面50539萬元。

2017年中央下達我市專項轉移支付資金168657萬元，其中一般公共預算165152萬元，政府性基金3505萬元。分功能科目來看，主要為教育方面16256萬元、文化體育與傳媒方面4202萬元、社會保障和就業方面48260萬元、醫療衛生與計劃生育方面20909萬元、節能環保方面17859萬元、農林水方面27061萬元、交通運輸方面9726萬元、住房保障方面15378萬元。

2018年中央下達我市專項轉移支付資金294178萬元，其中一般公共預算288292萬元，政府性基金5886萬元。分功能科目來看，主要為教育方面13955萬元、文化體育與傳媒方面6722萬元、社會保障和就業方面53926萬元、醫療衛生與計劃生育方面23839萬元、節能環保方面102816萬元、農林水方面35887萬元、住房保障方面42272萬元。

三年期間，中央共下達我市專項轉移支付資金702848萬元，重點支持了以下方面：一是發展公平優質教育。主要用于免費提供教科書、家庭經濟困難學生生活補助、農村義務教育寄宿制學校后勤保障、普通高中中職教育國家助學金、免學費補助等。二是提升社會保障水平。主要用于基本養老保險、基本生活救助、基本公共就業服務等。三是推進醫療事業發展。主要用于城鄉居民基本醫療保險補助、醫療救助、基本衛生計生服務等。四是加強基本住房保障。主要用于城鄉保障性安居工程等。五是加大節能環保支出。主要用于大氣污染防治、煤層氣抽采補貼、北方地區冬季清潔取暖、生活垃圾分類處理等。六是加快推進鄉村振興。主要用于加快現代農業、農村飲水安全和改善農村人居環境等。

（二）人均財政支出與全國平均水平對比情況

根據公開數據測算，2016年全國一般公共預算支出187841億元，人均財政支出13585元；山西省一般公共預算支出3442億元，人均財政支出9348元，較全國水平低4237元；晉城市一般公共預算支出173億元，人均財政支出7457元，較全國水平低6128元，較全省水平低1891元。2017年全國一般公共預算支出203330億元，人均財政支出14627元；山西省一般公共預算支出3757億元，人均財政支出10149元，較全國水平低4478元；晉城市一般公共預算支出179億元，人均財政支出7682元，較全國水平低6945元，較全省水平低2467元。2018年全國一般公共預算支出220906億元，人均財政支出15831元；山西省一般公共預算支出4285億元，人均財政支出11525元，較全國水平低4306元；晉城市一般公共預算支出228億元，人均財政支出9744元，較全國水平低6087元，較全省水平低1781元。可以看出來，作為中部地區的山西省人均財政支出在全國屬于較低水平，在2017年度差距達到30%以上。而晉城市，差距甚至達到48%，而且直至2018年度人均財政支出尚未過萬元。反映出中部地區在本級財力有限的前提下，獲得的國家財政轉移支付資金也較少。

2016-2018年人均財政支出情況

四、相關政策建議

（一）轉移支付制度需要進一步完善

目前的轉移支付制度可能造成部分地區間一定程度的苦樂不均，有待進一步優化。以晉城市為例，2018年，我市財政總收入完成263.8億元，其中：國稅部門收入完成131.3億元、地稅部門完成收入96.6億元、財政部門完成收入37.8億元，政策性退稅1.9億元。2018年我市上劃中央、省級收入138.5億元，占財政總收入的52.5%。其中：上劃中央收入88.5億元，上劃省級收入50億元。2018年上級對我市下達轉移支付86.7億元，比上年增長21.8%。其中：返還性收入0.2億元，一般性轉移支付44.1億元，專項轉移支付42.3億元。我市上劃收入與上級補助收入相抵，我市財政總收入中中央、省級凈集中51.8億元，凈集中收入占財政總收入比重高達19.6%。另一方面目前中央和地方間，省市縣之間財政事權與支出責任劃分還在逐步完善。一般性轉移支付占比仍然不高，提前下達比例依然偏低，地方預算的完整性有待提高。專項轉移支付下達時間偏晚，有的設立還不夠科學，和基層實際情況有偏差，加之資金分配層級多，資金在長途跋涉中難以及時發揮效益。

相關建議：一是建議中央進一步完善轉移支付制度，在分配財政資源時，統籌考慮東部、中部、西部地區差異和各省省內地區差異。在分配各類轉移支付時兼顧資金分配的公平、效率和激勵效果，合理調節地區差異，保障地方政府運轉財力。二是在明確劃分事權和支出責任基礎上，按照“財力下移，服務基層”的原則下放財力，進一步明確政府間收入劃分范圍，增強地方財政民生保障能力。上級財政部門應完善一般性轉移支付的穩定增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，更好發揮市縣政府貼近基層，就近管理優勢，對保留的專項轉移支付進行甄別，屬于市縣事務且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付，并根據經濟社會發展及時清理專項轉移支付項目，打破部門利益固化藩籬，促進基本公共服務均等化。

（二）中部地區資源型城市轉型發展需要政策扶持

建國以來，資源型城市為國家和地方經濟建設做出了巨大貢獻，并且在區域發展過程中仍發揮著重要作用。但隨著所依賴資源的不斷減少，許多城市相繼進入資源開發的成熟期和枯竭期，同時城市面臨的問題如經濟倒退、環境嚴重污染、失業率高等越來越多，經濟發展逐步陷入困境，因此資源型城市轉型應當盡早，越到后期轉型越困難。晉城市屬于典型的資源型城市，無煙煤探明存量為273億噸，占全國的1/4還要多，年產量占到全國總產量的一半。我們的問題主要表現在，一是產業結構單一。2018年晉城市三次產業稅收結構為0.1∶77.1∶22.8，第二產業稅收占一般公共預算收入稅收比重接近八成，其中煤炭行業稅收占一般公共預算收入稅收比重為60%。從三次產業稅收數據來看，煤炭占比過高，制造業增長乏力，服務業主導優勢尚未形成將是制約我市財政收入持續增長的突出難題。二是在整體競爭力和資本、勞動力、技術等要素領域上處于“相對劣勢”，營商環境吸引力相對不足。三是由于煤炭開采造成的地表沉陷、山體滑坡、生態破壞、水土流失等災害已經給人民財產及生命安全造成極大損失和威脅，嚴重影響了沉陷區群眾生產生活和經濟社會發展。

相關建議：一是給予資源型城市出臺支持接替產業發展政策的主動性。資源型城市要轉型就要發展接續替代產業，使城市不再僅僅依賴現有資源發展。國家應當賦予資源型城市“先行先試”的政策主動性，采取財政、稅收、金融、土地等政策，扶持替代產業的發展，使產業結構、就業結構等跳出資源的約束陷阱，最終實現經濟結構調整，使單一的資源型城市向綜合性城市轉變。二是加大扶持資源型城市的專項轉移支付力度。國家應當對并對“去產能”過程中形成的失業勞動力、貧困人口，予以社會保障資金、教育培訓資金等財政支持；提高對采煤沉陷區的資金補助比例，增加對資源型城市擴大就業、消除貧困、維護社會穩定、解決資源型企業歷史遺留問題等專項資金補助。三是對資源型城市的基礎設施（如電力、電信、水資源）實行差別定價，以提升資源型城市的營商競爭力。

（三）煤層氣資源稅稅率等方面需要調整

我市地處世界儲量最大的高煤階煤層氣田之一沁水盆地腹部，煤層氣資源量約6070.03億立方米，已探明可采資源量911.32億立方米，是目前全國勘探程度最高、煤層氣儲量條件穩定、開發潛力最好的煤層氣氣田。但目前我們面臨三方面問題，一方面，煤層氣稅收貢獻率低。2018年，我市煤層氣產量達到38億立方米，同比增長7.7%；行業增加值增長11.9%，增速領跑煤炭、化工、冶鑄、電力等其它四大工業主導行業，對全市規模工業增長的貢獻率達到15.5%。全市煤層氣企業利潤豐厚，2018年實現主營業務收入101.6億元，利潤總額29.3億元，但稅收貢獻率卻很低，對全市稅收貢獻率僅為2.2%，與其產值及行業地位嚴重不匹配，對地方財力貢獻甚少。主要原因之一，就是目前實行的資源稅率過低所致。對比現行煤層氣企業發展的狀況以及我市在煤層氣產業發展方面做出的貢獻，執行1%的低稅率，稅負顯失公平。另一方面，煤層氣抽采造成的環境影響需要大量資金投入進行恢復。煤層氣開采大多采用壓裂工藝，通過排水采氣，增大煤儲層的滲透率和孔隙度，提高煤層氣的產出率，但對地質層破壞比較嚴重，造成了地淺中層井水位下降、小泉水干枯斷流、土壤植被破壞、水環境污染及鄉村道路損毀等后果，需要后續的恢復和治理，晉城人民在造福社會的同時承擔了很大的環境經濟損失，而國家目前并未對此建立相關補償機制。第三方面，根據《財政部、國家稅務總局關于外國石油公司參與煤層氣開采所適用稅收政策問題的通知》規定，開采陸上煤層氣資源的企業所得稅按照開采海洋石油資源的企業所得稅規定執行。目前在晉城市抽采煤層氣的中外合作企業美中能源公司、亞美大陸煤層氣開發公司、格瑞克能源公司必須在天津海稅局辦理稅務登記，但這些企業實際生產經營主要在晉城市范圍內，天津市僅憑這一規定就能分享這些中外合作企業的企業所得稅，而這些企業的利潤全部來源于資源開采地，企業所得稅應當在開采地繳納。

相關建議：一是統一煤層氣與天然氣資源稅稅率。煤層氣與天然氣成分高度相似、熱值相當，在同一管道內混輸混用。2016年資源稅改革后，國家將煤層氣列入從價計征改革，設計幅度1%-2%，我省目前執行的是1%的稅率。而天然氣資源稅稅率則為6%，兩者稅率差別較大。煤層氣與天然氣同質不同稅，加之煤層氣企業同時享受增值稅先征后退等一系列優惠政策，煤層氣企業整體稅負明顯低于天然氣企業，可能導致市場價格扭曲，不利于形成合理的資源要素價格形成機制，也不利于市場主體公平競爭。按照稅負公平原則，建議參照天然氣資源稅稅率，將煤層氣資源稅稅率調整為6%，進一步完善資源性產品價格形成機制，建立統一規范公平競爭的市場環境。二是加大對煤層氣開采環境治理和生態修復轉移支付力度。建議參照國家采煤沉陷區相關扶持政策，加大對煤層氣開采生態補償轉移支付力度，建立煤層氣開采生態補償長效機制。三是調整中外合作陸上煤層氣開采企業在有關海洋稅務局辦理稅務登記的相關規定，相關企業嚴格按照《中華人民共和國征收管理法》在資源開采地辦理稅務登記，實現企業所得稅稅款在開采地全額繳納和公平稅制。