晉中市全面實施預(yù)算績效管理的問題與對策

□王 勇

為推進“不忘初心、牢記使命”主題教育深入開展，結(jié)合晉中市重點改革任務(wù)“全面實施預(yù)算績效管理”工作要求，通過發(fā)放問卷、開展實地調(diào)研、召開座談會等方式，對晉中市全面實施預(yù)算績效管理進行了深入調(diào)查研究。

一、全面實施預(yù)算績效管理的意義

一全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。政府預(yù)算集中體現(xiàn)著政府活動的范圍和方向，詮釋了政府公共受托責(zé)任的履行與實現(xiàn)情況。而作為衡量政府職責(zé)履行與實現(xiàn)程度的重要標(biāo)尺，就是公共財政所提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的效率與質(zhì)量。全面實施預(yù)算績效管理體現(xiàn)了不斷優(yōu)化政府治理體系與提升政府治理能力的時代要求。

二全面實施預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。在黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確了建立現(xiàn)代財政制度的財稅改革總體方向。在黨的十九大報告中，針對現(xiàn)代預(yù)算制度進一步強調(diào)指出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。全面實施預(yù)算績效管理改革戰(zhàn)略的提出，正是我國改革處于從“高速度”走向“高質(zhì)量”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)換節(jié)點，從而構(gòu)成了深化財稅體制改革、建設(shè)現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。

三全面實施預(yù)算績效管理是優(yōu)化財政資源配置提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。進入21世紀(jì)以來，我國政府預(yù)算收支規(guī)模不斷邁上新臺階，晉中市2018年一般公共預(yù)算收入150.8億元，一般公共預(yù)算支出322.8億元。面對如此龐大的財政資金，如何才能做到“好鋼用在刀刃上”，如何有效避免預(yù)算執(zhí)行中的“跑冒滴漏”現(xiàn)象，如何最大限度發(fā)揮財政資金的效益，全面實施預(yù)算績效管理成為關(guān)鍵舉措。

二、晉中市實施預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

（一）市本級預(yù)算績效管理工作開展情況

2019年，晉中市研究搭建的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)正式上線。依托信息化手段，市直200多個部門全部納入系統(tǒng)管理，績效目標(biāo)、績效監(jiān)控和績效評價的填報、審核全部通過系統(tǒng)完成，開展績效管理的市直部門達(dá)到全覆蓋。績效目標(biāo)管理方面，應(yīng)編制績效目標(biāo)的項目全部完成編制，共159個單位申報績效目標(biāo)657個，涉及金額53.78億元，并在年中對納入績效目標(biāo)管理的全部項目進行跟蹤監(jiān)控；績效評價方面，完成部門整體支出績效自評198個，項目支出績效自評506個，并確定了涵蓋扶貧、民生、教育等重點領(lǐng)域的重點評價部門12個、項目20個，委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)實施重點評價。

同時，為提升財政資金使用績效，防止出現(xiàn)資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費等問題，晉中市于9月印發(fā)了《晉中市財政局關(guān)于貫徹落實〈山西省委 省政府關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見〉的通知》，對市直部門和縣級財政部門全面實施預(yù)算績效管理提出了意見和要求，為全面實施預(yù)算績效管理奠定扎實基礎(chǔ)。

（二）縣級預(yù)算績效管理工作開展情況

2019年，晉中市12個縣級財政部門已全部開展預(yù)算績效管理，占全部縣級財政部門的100%。在組織保障方面，榆次、平遙、靈石、介休、壽陽成立了專門預(yù)算績效管理機構(gòu)，占全部縣級財政部門的41.67%，其余各縣都已明確專職人員；制度建設(shè)方面，有5個縣出臺了頂層制度，8個縣制定了操作細(xì)則；交流培訓(xùn)方面，有5個縣舉辦了績效管理相關(guān)培訓(xùn)或工作會議，6個縣建立了交流平臺。截止9月底，除榆次外11個縣都開展了績效目標(biāo)管理，目標(biāo)管理總金額64.06億元，占2019年年初預(yù)算項目支出總金額的48.42%，其中占比達(dá)到60%以上的有4個縣；有7個縣開展了績效監(jiān)控，實施績效監(jiān)控的總金額占績效目標(biāo)管理總金額的73.86%，其中有4個縣達(dá)到了100%；有9個縣實施了項目績效評價，評價總金額占2018年項目支出總金額的28.67%，有6個縣占比達(dá)到30%以上。

三、晉中市全面實施預(yù)算績效管理存在的問題

（一）績效管理理念尚未全面樹立

一些縣級財政部門和預(yù)算單位對預(yù)算績效管理工作還不夠了解和熟悉，對實施績效管理的意義認(rèn)識不清，績效觀念不強，重視不夠。調(diào)查顯示，23%的人對全面預(yù)算績效管理的相關(guān)內(nèi)容比較清楚，31%的人認(rèn)真學(xué)習(xí)過，46%的人僅停留在聽說過的層面。很顯然，預(yù)算部門重資金、輕管理，重支出、輕績效的觀念沒有從根本上扭轉(zhuǎn)，即使財政部門也存在對預(yù)算績效認(rèn)識不到位問題。

從具體工作來看，部分預(yù)算單位工作缺乏主動性，存在拖延或被動應(yīng)付的現(xiàn)象；申報績效目標(biāo)不夠明確，設(shè)計的評價指標(biāo)體系不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)；對“效”的理解不夠，還停留在是否按計劃完成任務(wù)上，而沒有將工作重點放在效益和效果方面，認(rèn)為預(yù)算申報的項目能落實到位和預(yù)算安排的資金能用出去就不會有大的問題。部分財政資金管理科室對預(yù)算績效管理工作的意義、框架、操作規(guī)程認(rèn)識不夠深入，資金分配者在編制預(yù)算時不能充分考慮績效目標(biāo)的設(shè)定情況，審核也不夠仔細(xì)，認(rèn)為此項工作與財政預(yù)算安排關(guān)聯(lián)不大。造成這種局面最根本的原因就是對績效管理的理念不清，認(rèn)識不明，沒有對績效管理有深刻認(rèn)識。

（二）全市預(yù)算績效管理推進不平衡

在市級預(yù)算績效管理工作全面穩(wěn)步推進的同時，縣級財政預(yù)算績效管理也展開。但調(diào)查顯示，38%的人表示基本開展了預(yù)算績效管理，62%的人表示只開展了部分工作。盡管我們每年在目標(biāo)責(zé)任制中都對縣級財政部門提出工作要求，近兩年的全市財政工作會上也跟縣級部門一把手多次強調(diào)，但縣級預(yù)算績效管理工作還是相對滯后，大部分縣并未全面推進。這其中很大的一個原因是沒有設(shè)置專門的機構(gòu)和人員，經(jīng)辦科室和經(jīng)辦人員的頻繁變動導(dǎo)致這項工作缺乏連貫性，無法有序推進。

雖然，晉中市今年將全面實施績效管理作為改革內(nèi)容重點推進。但是，有些縣級財政部門預(yù)算績效管理工作步子邁得還不夠大、方法不夠多，領(lǐng)域不夠?qū)挘ぷ魍七M、經(jīng)驗實踐等方面存在明顯差距。

（三）績效管理工作質(zhì)量有待提高

預(yù)算績效管理是系統(tǒng)工程，覆蓋面廣、專業(yè)性強，包含了財政管理、項目管理、業(yè)務(wù)管理等多維度內(nèi)容。從9月24日赴太谷縣財政局實地調(diào)研情況來看，發(fā)現(xiàn)績效評價報告過于簡單，質(zhì)量不高，究其原因，一是工作人員水平參差不齊，二是審核不到位。

一方面，從事預(yù)算績效管理工作人員素質(zhì)整體不高。現(xiàn)在一些人員編制少、管理職能比較單一部門的財務(wù)人員大多是兼職工作人員，而一些中介機構(gòu)聘用不能滿足工作需求的實習(xí)生或初級職稱人員，推進績效管理既缺乏工作經(jīng)驗也缺乏專業(yè)技能，難以做到程序規(guī)范、管理科學(xué)和績效顯著。另一方面，預(yù)算績效管理機構(gòu)專業(yè)人才匱乏。盡管有些縣級財政部門設(shè)立了專門機構(gòu)、配備了管理人員，但是人員力量嚴(yán)重不足，既沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒，又缺乏專業(yè)性很強的技能儲備，只能是邊工作、邊學(xué)習(xí)、邊積累，短期內(nèi)很多工作只能停留在表面，難以深入推進。目前我們在績效目標(biāo)和績效評價報告審核過程中，主要是通過績效科和業(yè)務(wù)科室工作人員依靠自身的業(yè)務(wù)能力，從格式、內(nèi)容等方面進行審核，缺乏一定的客觀公正性，并且各環(huán)節(jié)的審核機制尚未建立，審核標(biāo)準(zhǔn)不明確，也給審核工作帶來很大難度。

（四）績效評價結(jié)果應(yīng)用不夠

預(yù)算績效管理的強制力、約束力，直接影響到預(yù)算績效管理的實際成效和工作的深入開展。從以往工作看，部分單位落實問題整改意見不是很到位，績效評價結(jié)果不能更快更多地轉(zhuǎn)化成管理措施。在工作落實中，沒有真正將績效理念和績效管理貫穿到預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)果運用全過程中，績效評價結(jié)果同預(yù)算資金分配、項目資金管理等工作沒有緊密聯(lián)系起來，績效管理工作效果不明顯。

目前，晉中市績效評價結(jié)果更多的體現(xiàn)在反映情況、找出問題、提出建議的層面，在與預(yù)算管理相銜接方面做的還不夠，尚未建立預(yù)算和績效的有機融合運用機制。并且由于工作機制不健全等原因，還存在績效管理與預(yù)算管理脫節(jié)問題，出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，評價結(jié)果對于支出分配和支出項目管理應(yīng)有的導(dǎo)向作用、參考作用和制約作用尚未得到充分體現(xiàn)。

四、對策建議

（一）理源頭，強化績效管理理念深入

績效管理不但需要領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”的高度重視，財政部門和預(yù)算部門積極組織推進，也需要社會各界的理解支持。一方面，要采取召開會議、出臺規(guī)范性文件、專題培訓(xùn)、分類指導(dǎo)等多種形式，組織預(yù)算單位和工作人員學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理的法律法規(guī)、規(guī)范要求，有效擴大、加深績效管理的認(rèn)知度，讓績效理念深入人心、讓績效管理人員熟知政策、知行合一。另一方面，要進一步擴大預(yù)算績效管理工作的覆蓋面，明確每個環(huán)節(jié)每個步驟的責(zé)任部門和責(zé)任人，通過剛性約束不斷強化預(yù)算部門的主體意識、責(zé)任意識，引導(dǎo)預(yù)算部門切實提高預(yù)算績效管理工作的自覺性和主動性，不斷提升預(yù)算單位的績效意識。

（二）補短板，推進全市績效管理平衡發(fā)展

要統(tǒng)籌規(guī)劃市級和縣級預(yù)算績效管理，探索有效管理方式，加強績效管理工作全面推進。一方面要加強預(yù)算績效管理與深化各項財稅改革統(tǒng)籌推進，謀劃好全面實施預(yù)算績效管理的路徑和制度體系，在全市財政工作會、預(yù)算會等各項會議培訓(xùn)中反復(fù)強調(diào)、講解，使績效管理主體對做什么、怎么做、做到什么程度都要心中有數(shù)，抓重點、抓關(guān)鍵，以點帶面，整體推進。另一方面要完善考核機制，把縣級財政部門績效管理工作考核辦法切實執(zhí)行起來，同時制定預(yù)算部門績效管理考核辦法，將預(yù)算部門實施績效管理情況納入政府績效考核范圍，有效提高預(yù)算部門的責(zé)任意識，提高預(yù)算部門對績效管理工作的重視度和自覺性。

（三）抓管理，提高績效管理工作質(zhì)量

一是建立績效評審機制，強化績效信息審核。要借助各方面力量強化審核，采取第三方與專家相結(jié)合，逐步融入人大、政府、行業(yè)專家等組成的專家組，對績效目標(biāo)和績效評價結(jié)果進行審核，提升審核的全面性、客觀性和公正性。另外，制定績效評價報告評審制度，對第三方機構(gòu)的報告質(zhì)量進行評分，根據(jù)評審結(jié)果建立準(zhǔn)入和退出機制，切實提高績效評價報告的質(zhì)量。

二是進一步培育第三方機構(gòu)，注重做好聘請中介機構(gòu)的管理工作，真正發(fā)揮專長和權(quán)威。可集中力量先期打造幾家能力水平達(dá)到中等水平的中介機構(gòu)隊伍，滿足市場的本地化需求，然后在開展業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上帶領(lǐng)本領(lǐng)域市場得到充分培育發(fā)展。

三是加強對預(yù)算部門、項目單位的指導(dǎo)，及時為單位開展績效管理提供政策理論和專業(yè)操作技術(shù)指導(dǎo)，使其具備獨立完成目標(biāo)編制、過程監(jiān)控及績效自評等環(huán)節(jié)的專業(yè)能力。

（四）建機制，突出評價結(jié)果導(dǎo)向作用

積極探索績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用機制，將績效管理工作落到實處。一是加強結(jié)果反饋，評價工作結(jié)束后，做好績效評價結(jié)果的匯總、分析，并在下年度預(yù)算編制之前將結(jié)果反饋給預(yù)算管理部門和預(yù)算部門。二是強化整改措施，做好績效評價結(jié)果反饋和公開工作，針對評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，督促相關(guān)預(yù)算單位制定切實可行的整改方案，讓單位在過往事項中總結(jié)經(jīng)驗和研究措施。三是促進預(yù)算融合，將績效評價結(jié)果與部門預(yù)算資金的安排緊密掛鉤，作為編制中期財政規(guī)劃、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和完善政策制度的重要依據(jù)，評價結(jié)果在下年度安排財政預(yù)算時作為重要參考。對績效評價優(yōu)良的項目，在安排下年度預(yù)算時著重考慮；對未使用財政資金的項目或者無正當(dāng)理由未達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)、以及對績效評價意見未實施整改的項目單位，在下一年度減少財政資金安排，倒逼預(yù)算單位加強資金管理，提高財政資金使用績效。

圖片新聞

近日，忻州市財政國庫集中收付中心干部職工和忻州團市委希望辦工作人員走進忻州師范學(xué)院外國語附屬中學(xué)和忻州市第十一中學(xué)為今年資助的兩位同學(xué)送來了愛心捐助，大家與兩位同學(xué)及其科任學(xué)校老師進行了座談交流，進一步了解了他們的家庭狀況和生活學(xué)習(xí)近況，愛心接力，再現(xiàn)真情。

忻州市財政局/供稿