民國政府對南海權(quán)益的維護(hù)與教訓(xùn)
——以海軍部籌設(shè)西沙永興島氣象臺的經(jīng)過為中心*

郭 淵

(暨南大學(xué) 中外關(guān)系研究所， 廣東 廣州 510632)

19世紀(jì)20年代-30年代初民國時期南海疆域的建設(shè)規(guī)劃與籌設(shè)西沙永興島氣象臺頗有關(guān)聯(lián)，這不僅是民國政府回應(yīng)國際社會對西沙航海安全的要求，更是因其地緣作用頗為重要的緣故，在列強(qiáng)不斷非法勘查乃至于覬覦南海諸島的背景下顯得格外重要。自1924年起北洋政府而后是南京國民政府海軍部幾次籌劃永興島氣象臺的建設(shè)，以固海疆，建臺之事在1931年法國挑起西沙爭端的背景下顯得尤為迫切。此事曾得到行政院、中央研究院等諸多政府部門的支持，國內(nèi)報刊紛紛予以報道，然而因國家財政支絀而被一再擱置。海軍部后來雖有再議永興島建臺，但因法國的反對，致使建臺之事被迫停止。近些年來，國內(nèi)外學(xué)者多將民國政府籌建永興島氣象臺作為一種歷史事實(shí)來運(yùn)用，(1)參見曲金良主編：《中國海洋文化史長編》(近代卷)，中國海洋大學(xué)出版社2013年版，第51頁；Ulises Granados,As China Meets the Southern Sea Frontier: Ocean Identity in the Making 1902-1937, Pacific Affairs, Vol. 78, No. 3, Fall 2005; 前幾年我們曾著文討論過西沙建臺，但不為專論，隨材料的積累和挖掘，筆者對一些問題有新的認(rèn)識，見王靜、郭淵：《中法西沙爭議及西沙氣象臺的籌設(shè)》，《中國邊疆史地研究》2013年第4期。未深入剖析其經(jīng)過情形及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而某論者對這段歷史混淆是非，指責(zé)民國政府正當(dāng)?shù)木S權(quán)行為，[1](P74-75)為此有必要回溯這段歷史予以批駁。本文根據(jù)筆者近年搜集的資料，主要剖析民國政府籌劃永興島氣象臺的經(jīng)過情形、社會各界的支持，以及建臺擱置的原因和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以還歷史本來面目。

一、籌設(shè)建臺及中法西沙交涉

自近代以來氣象觀測就與海上船舶航行、海難救助以及海防布置等事宜有著密切關(guān)系，進(jìn)入民國后中國政府加快自主氣象臺的建設(shè)，尤其沿海氣象臺建設(shè)工作進(jìn)入了自主設(shè)計、建設(shè)和獨(dú)立運(yùn)行階段，這對于海疆建設(shè)與鞏固緊密相關(guān)。同時，19世紀(jì)20年代初海軍部海道測量局、海岸巡防處的相繼成立，為規(guī)劃沿海氣象臺的建設(shè)奠定了職能部門的基礎(chǔ)。1924年6月至1926年7月，前述部門負(fù)責(zé)東沙島建氣象臺，這是我國海軍首建的第一個氣象臺，為沿海氣象臺的建立積累了經(jīng)驗(yàn)，在此背景下西沙建臺之事提到議事日程上來。

西沙群島北臨中國華南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)之地，與南沙群島一起構(gòu)成中國“南向門戶”；該群島與中沙群島之間的海域，自近代以來為重要的國際海上貿(mào)易通道；該群島西向中南半島，19世紀(jì)末就被法屬印度支那當(dāng)局視為半島的“安全屏障”，覬覦之心早已有之，因此西沙群島的地緣形勢較東沙群島更重要，形勢也更迫切。海軍部尚在東沙島氣象臺即將完工之際，就向北洋政府提出西沙建臺計劃，時間是1925年夏季。北洋政府批準(zhǔn)海軍部所請，國務(wù)會議議決照辦。海軍部隨后令海岸巡防處查勘西沙建臺適合地點(diǎn)，該處派工程人員乘坐“海籌”軍艦前往。根據(jù)勘查結(jié)果，海岸巡防處認(rèn)為西沙永興島為建臺的合適地點(diǎn)。主要原因有二： 1、永興島為西沙最大的自然島嶼，島之南可泊大船，且靠近國際航線，地勢頗高的島北可建燈塔。2、該島曾為日本人經(jīng)營十余年，尚有基礎(chǔ)設(shè)施可資利用，如長約700尺的鋼質(zhì)碼頭、輕便鐵路、可容納駐島人員的多間房屋等。巡防處還設(shè)計了西沙臺屋及鐵塔草圖,海軍部批準(zhǔn)照辦。[2]海軍部呈請建臺及設(shè)備經(jīng)費(fèi)為12萬元，高于東沙島建臺所需之款(9萬多)，如果考慮到西沙路途遙遠(yuǎn)，地理環(huán)境復(fù)雜于東沙，那么預(yù)算經(jīng)費(fèi)并不算高。

海軍部呈請的永興島建臺，為固守海疆之舉，頗符合南海地緣形勢的發(fā)展，國內(nèi)報刊對此多表贊同?！渡陥蟆穲蟮勒f：“海軍部以東沙臺業(yè)經(jīng)成立，西沙群島島倍于東沙，地勢亦關(guān)系重要，因自動提議建筑該處觀象臺?！盵3]《新聞報》《民國日報》亦做了相同內(nèi)容的報道。[4][5]值得注意的是，當(dāng)時政府和社會各界對外部勢力向西沙群島滲透的關(guān)注，主要集中在日本人假借中國商人之手盜采西沙資源之事上，并為此進(jìn)行了廣泛的社會抗議活動，但是未提及法屬殖民者對西沙群島的非法勘測活動，更未引起應(yīng)有的警覺。

海軍部提出上述永興島建臺方案，因經(jīng)費(fèi)無著落，故未能實(shí)施。迨至1930年，永興島建臺之議再起。1930年5月16日，在廣東省第五屆委員會第七十九次會議上，廣東省建設(shè)廳根據(jù)同年4月30日遠(yuǎn)東氣象會議議決中國應(yīng)在西沙島及覓高士菲濱島(中沙)建設(shè)氣象臺之事，提出應(yīng)根據(jù)此議決，將籌設(shè)之西沙氣象臺及無線電臺一并歸廣東政府就近管理、指揮建議。該委員會議議決此事時指出：“呈國府請飭東沙島氣象臺與廣東通報，并建議國府連[速]籌設(shè)西沙島氣象臺及無線電臺?！盵6](P393)5月26日，廣東省政府主席陳銘樞向南京國民政府主席蔣介石呈文此事，內(nèi)中包含廣東省建設(shè)廳建議及廣東省第五屆委員會決議之事。同年6月，南京國民政府文官處函知廣東省政府，已將該呈文“奉諭交行政院核辦”。[6](P403)

因原北洋政府海軍部在1925年間建設(shè)有案，故行政院將廣東省政府上述呈文交由交通、海軍兩部會商辦理。1930年7月4日，海軍部會同交通部復(fù)函行政院，首先從軍事戰(zhàn)略角度強(qiáng)調(diào)西沙群島的重要性，“查西沙群島形勢，東瞻呂宋，西顧東京，南襟安南，北枕香港，為英美法三國屬地航線必經(jīng)之路。該群島地勢平衍，天陰之后，若隱若現(xiàn)，每遇風(fēng)云陡變，狂飄驟起，船舶在此沉沒者甚多，較之東沙，同稱險要”；[2]繼而堅持仍由海軍部籌備以符原案，并呈請行政院轉(zhuǎn)呈國府飭令財政部，將建筑西沙無線電及觀象臺費(fèi)用18萬元按期撥款，以便興建；至于建臺的電務(wù)、技術(shù)之事，則由交通部辦理。然而從其所述來看，海軍、交通兩部對西沙形勢的分析頗為宏觀(而這種說法在當(dāng)時社會是很普遍的)，未提及中國船只對西沙海域利用率，即中國對外經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易往來對該航線的依存度，似乎也未考慮南部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求。這頗能反映出兩部對上述問題并未進(jìn)行調(diào)查和深入思考，依然停留在大而不當(dāng)?shù)暮暧^敘述之中，并未尋找到永興島建臺的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動因素，在此背景下廣東地方政府的積極作用有意無意地被忽視了。

考慮西沙戰(zhàn)略位置的重要，行政院同意海軍部、交通部所請，[7]令財政部、廣東省政府遵照執(zhí)行。[8]南京國民政府也指令海軍部會同交通部負(fù)責(zé)籌建工作，而不提廣東省作用之發(fā)揮。上述之事在短短一個月內(nèi)完成，不可不說政府決策之快捷，然而因財政部經(jīng)費(fèi)支絀，未能向海軍部撥款，以致永興島建臺之事被擱置。法屬殖民者對西沙局勢頗為關(guān)注，法駐廣州領(lǐng)事將中方情況匯報給法國外交部說：“自此以后(1933年7月——筆者注)，關(guān)于此事再無消息，中國政府之財政捉襟見肘，而有較西沙建臺更為迫切之事需要應(yīng)付?！盵9]

正當(dāng)永興島建臺遷延之際，法國見隙不斷向西沙滲透。1931年3月，法國通信船“永久”號(Inconstant)前往西沙“考察”，目的是探聽虛實(shí)，它發(fā)現(xiàn)“在任何島上，未有任何工作過的痕跡”。[9]因未得到遏制，法屬殖民的侵略野心更加膨脹，一方面加快編織西沙為其所有的“歷史依據(jù)”，為與中國交涉做準(zhǔn)備，另一方面不斷派人前往西沙，顯示其存在。因見法人意圖占據(jù)西沙，主權(quán)面臨挑戰(zhàn)，1932年4月1日南京國民政府海軍部密呈行政院，認(rèn)為永興島建臺關(guān)系疆域固守，請財政部撥款興建。行政院同意海軍部所請，令財政部在2個月內(nèi)分期撥足建臺款項(xiàng)。

此時法國已向中國提出西沙交涉，南京國民政府外交部搜集資料、研究對策，這在客觀上需要我方海上力量存在于西沙，以作為外交之奧援。然而財政部表示一時無款可撥，海軍部復(fù)于1932年5月4日呈文行政院，再次懇請撥款。行政院電飭財政部籌付建臺款項(xiàng)，海軍部長亦致函財政部商請撥付。[10](P492)5月25日，財政部無奈復(fù)函稱：“當(dāng)以國難期內(nèi)，金融停滯，財政異常竭蹶，維持現(xiàn)狀，已苦不易，前項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為數(shù)既巨，一時委實(shí)無款可撥，業(yè)經(jīng)具情呈復(fù)在案。茲奉前因，現(xiàn)在時局雖略見和緩，而金融來源仍形枯竭，前項(xiàng)用款，惟有懇寬以時日，一俟財政稍裕，再行遵照籌款?！盵2]西沙建臺之事，因無經(jīng)費(fèi)又被擱置下來。1932年是中法西沙爭議的關(guān)鍵一年，法屬殖民者雖有強(qiáng)占西沙的野心，但對中國頗為顧忌，一是因?yàn)橹蟹綋碛形魃车臍v史依據(jù)確鑿，對其照會所謂的“依據(jù)”批駁得在情在理，致使法方一時無法反駁，他如在西沙采取行為，給國際社會的印象就是“師出無名”；二是尚不清楚中方西沙交涉的底線，即中方對法屬殖民者進(jìn)入西沙會采取何種措施。在這一背景下，如果中方采取切實(shí)措施(西沙建燈塔、氣象臺以及駐兵)，在與法爭議中彰顯自己的決心和立場，那么這無疑會對法方起到震懾作用，能及時掐斷其覬覦之念，這對經(jīng)略南沙也會起到促進(jìn)作用。另外，永興島建臺之議早已有之，如能及時動工修建，法方因上述原因難以提出反對意見；法方在1931年12月、1933年9月兩次照會中，均未對中方籌設(shè)永興島氣象臺發(fā)表意見就頗能說明問題，然而此時因南京國民政府財政部無款可撥而作罷。

西沙群島地處邊陲，其邊務(wù)涉及到的政治、外交和軍事等方面，按照當(dāng)時的慣例應(yīng)為外交、軍事部門協(xié)同處理，地方政府未得參與。這種模式在東沙島開發(fā)和治理過程中并不理想，島上駐軍對日本人強(qiáng)取豪奪中國漁民、資源開發(fā)者的行為應(yīng)對不力，乃至于為獲取經(jīng)濟(jì)利益而對日本人有意偏袒，引發(fā)了廣東地方政府與海軍部的矛盾，雖經(jīng)雙方溝通，但問題并未得到根本解決，致使雙方糾葛不斷。因?yàn)閲裾＼姴吭谖魃硾]有建臺，少有軍事力量存在，因此與地方政府的矛盾具有一種潛在性，但在性質(zhì)上與東沙島的情形是一樣的。廣東省政府提議永興島建臺，著眼于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是對外貿(mào)易的發(fā)展。無論是廣東省政府還是省委員會，籌議此事時均未提及西沙群島的軍事功能。前述廣東省建設(shè)廳向該省委員會的建議，僅提出對于擬設(shè)的永興島氣象臺由廣東省“就近管理指揮，較為便利”之議；再如在該省的19世紀(jì)20年代施政規(guī)劃之中未列永興島建氣象臺、燈塔等內(nèi)容。

邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和建設(shè)，本身就是維護(hù)和捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)行為，如果不從這一點(diǎn)上認(rèn)識和解決問題，那么相關(guān)方之間的糾葛斷然不會根本解決，其必然的結(jié)果是貽誤海疆建設(shè)時機(jī)。這里涉及到中央政府部門如何與地方政府相互協(xié)調(diào)，以充分發(fā)揮后者積極作用的問題，換句話說，如何將地方政府的作用納入到海疆建設(shè)和鞏固之中，這是一個需雙方不斷探索的問題，然而終南京國民政府在大陸的統(tǒng)治，這一問題并未得到根本解決。因東沙和西沙群島為軍事管轄區(qū)域，廣東地方政府主要職權(quán)范圍是制定群島資源的開采條例，并進(jìn)行招標(biāo)和人員管理，而與海疆主權(quán)捍衛(wèi)相關(guān)的工程建設(shè)、巡弋等未得參與；不僅如此，廣東地方政府在開發(fā)群島資源過程中，某些時候需要海軍部門的支持與保障(打擊、制止他國之人非法盜采資源行為以及交涉、必要的海上運(yùn)輸)，但并未得到后者的積極配合。這種對地方資源的閑置、民眾參與的漠視，對海上力量相對薄弱的南京國民政府來說是不利于海疆建設(shè)的。

雖然從客觀的角度(經(jīng)濟(jì)、技術(shù)力量)來看，廣東省當(dāng)時并不一定具備建設(shè)、管理永興島氣象臺的實(shí)力。1910-1930年廣東省氣象觀測業(yè)務(wù)的發(fā)展過程頗能說明這一問題。1912年，廣州農(nóng)林試驗(yàn)場因農(nóng)事需要附設(shè)一“氣象觀測所”，但因經(jīng)費(fèi)不足，致使該所設(shè)備簡陋，“除每日規(guī)定觀測外，余如氣象之預(yù)測，與磁力地震，及其他實(shí)地觀測均未舉行，故只可作一氣象記錄所耳。”[11](P179)1923年8月，廣州農(nóng)業(yè)專門學(xué)校(后改稱“國立廣東大學(xué)農(nóng)科學(xué)院”“中山大學(xué)農(nóng)學(xué)院”)接管農(nóng)林試驗(yàn)場觀測所；1926年，該所改稱“中山大學(xué)農(nóng)學(xué)院觀測所”。[12](P227)然而筆者查閱相關(guān)資料，未發(fā)現(xiàn)該所如何加強(qiáng)氣象觀測的文獻(xiàn)記載，那么似乎可以推論該所氣象觀測在相當(dāng)長的時間里進(jìn)步不大，致使其儀器、技術(shù)和人員等乏可陳述。上述事實(shí)，并不能必然導(dǎo)致廣東省不能建設(shè)永興島氣象臺，這與地方政府的政策導(dǎo)向，尤其是國家層面的協(xié)調(diào)和助推關(guān)系極大。1933年6月，廣東省政府擔(dān)憂于西沙地緣形勢的惡化，制定了《管理西沙群島計劃書》，提出海防重要之處先行建設(shè)的規(guī)劃(短波無線電臺一座、燈塔兩座、氣象臺一座等)，并要求第一集團(tuán)軍海軍司令部擔(dān)任輪船運(yùn)輸及糧食接濟(jì)。[14]然而因政局混亂，軍事部門未予配合，致使廣東省政府建設(shè)西沙計劃未能實(shí)施。

二、建臺計劃最終擱置及對某些論點(diǎn)的辨析

自法國挑起“南海九小島事件”后(1933年4月)，日法之間圍繞西沙、南沙問題糾纏不清，為謀求地緣利益，雙方都顯示出不斷加強(qiáng)南海力量的趨向。日本和臺灣總督府竟公然宣稱，欲效仿法國之手段，強(qiáng)占西沙群島。與此同時，在中法交涉九小島之際，法國謀奪西沙并未放松，一方面不斷重復(fù)舊說，在外交上糾纏于中國，另一方面采取實(shí)際行動進(jìn)入西沙，不斷彰顯其存在。自此之后西沙和南沙的爭議交織在一起，由此前中法之間的西沙交涉，演變?yōu)槎鄠€域外力量介入南海問題，中國在南海所面臨的地緣壓力不斷增大。上述情形，需要南京國民政府有所作為，應(yīng)及時展示自身力量在南海地區(qū)的存在。

而在此關(guān)鍵時刻，《中央日報》《京報》《大公報》等報刊紛紛登載法國媒體鼓吹進(jìn)占西沙群島的消息，呼吁南京國民政府和海軍部及時建設(shè)西沙氣象臺，以杜絕法方侵占之心。這成為促動海軍部再次呈請永興島建臺的直接動因。(2)1934年4月9日，海軍部呈文行政院，指出：“本月七日，滬京各報登載，最近法報鼓吹進(jìn)占西沙群島。其最大理由，則因西沙群島，為夏秋颶風(fēng)進(jìn)襲安南必經(jīng)之路，該島未有氣象臺設(shè)置，安南一帶，事先不得氣象報告，無從準(zhǔn)備，故非及時準(zhǔn)備，實(shí)難施展，等語……現(xiàn)在法報既有此種論調(diào)，若再不圖，難保不成事實(shí)”，因此建設(shè)西沙氣象臺已萬難再緩。《呈行政院西沙島設(shè)立氣象臺一案前經(jīng)本部縷晰瀝陳現(xiàn)據(jù)報載法有鼓吹進(jìn)占企圖事勢危急究應(yīng)如何辦理乞察核由》，《海軍公報》1934年第58期，“公牘”，第239頁。上海《申報》說出了當(dāng)時社會民眾的共同呼聲：“夫西沙群島，向?yàn)槲覈I(lǐng)土，其地距法屬安南甚近。法人之注意，已非一日。故我國當(dāng)局曾擬于該群島規(guī)劃建設(shè)觀象臺，一則以利航海之旅行，一則以杜野心者之覬覦?！盵14]在中法西沙交涉之前(1931年)，國內(nèi)報刊對西沙群島的報道主要是廣東地方政府對群島的資源勘探和開發(fā)，以及反對日本人對西沙資源的掠奪活動；中法西沙交涉發(fā)生之后，建臺之事關(guān)系到南海權(quán)益的維護(hù)，國內(nèi)報刊跟蹤報道建臺之事明顯增多，隨后西沙交涉與九小島事件又交織在一起，一時間報界刊載的消息、論文達(dá)百余條(篇)，呼吁執(zhí)政者加強(qiáng)國防。這不能不對當(dāng)局者形成一定輿論壓力，海軍部不得不多次回答報界的質(zhì)詢。

面對國內(nèi)外壓力，海軍部不得不有所動作，1934年3月9日呈文行政院，指出法國對西沙有所圖謀，因此永興島建臺不容拖延。行政院很快批準(zhǔn)海軍部所請，敦促財政部分期撥款建臺。同時，海軍部協(xié)調(diào)分工建臺之事：中央研究院氣象研究提供氣象儀器、上海大華無線電公司承辦長短波無線電機(jī)件、上海陳椿記營造廠負(fù)責(zé)建筑工程，上述各種手續(xù)陸續(xù)完成。1934年5月下旬，海軍部長陳紹寬在接受報界訪談時指出，永興島建臺的一切手續(xù)均已辦妥，待建筑經(jīng)費(fèi)撥付后，即派人前往開工建設(shè)，計劃兩個月就可完成?！渡陥蟆贰兑媸缊蟆返葘Υ思娂娪枰詧蟮?，[15][16]對海軍部的舉措予以肯定。然而有一事實(shí)不容忽視，海軍部規(guī)劃永興島建臺依然按照原來思路，而不是對西沙詳細(xì)勘察之后的設(shè)計結(jié)果。自1925年北洋政府海岸巡防處對西沙群島勘查之后，截止到1934年近十年間，海軍部門并無勘查、巡弋西沙之行為，群島具體情形如何、采取何種措施能有效地維護(hù)主權(quán)，海軍部對此并無縝密研究，不言而喻，永興島建臺是維護(hù)主權(quán)的關(guān)鍵步驟之一，但并不等于全部內(nèi)容?？梢?，海軍部治理南海疆域的舉措依然因循舊路，其戰(zhàn)略思維已經(jīng)落后于南海形勢的發(fā)展了。

盡管海軍部的治疆措施有上述局限，但如果能順利建設(shè)永興島氣象臺和燈塔，尚可亡羊補(bǔ)牢，然而事態(tài)發(fā)展并非如此。根據(jù)海軍部的上述建臺規(guī)劃，財政部擬先行簽發(fā)支付8萬元，咨送到部，但礙于審計手續(xù)，海軍部未領(lǐng)出。為解決西沙建設(shè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算事，4月7日行政院第159次會議議決催辦此事，主計處、財政處最終審核通過，決定撥款。然而恰在此時，法國聞中國西沙建臺，遂向中國駐法公使館提出交涉，以西沙主權(quán)商談未決為借口，要求中方停止西沙建臺。[17](P216)6月7日，駐法公使館根據(jù)外交部指令對法嚴(yán)加駁復(fù)。[17](P215)然而因擔(dān)心建臺之事影響中法關(guān)系，財政部終未撥款，如此籌建多年的西沙工程就這樣功虧一簣了。值得注意的是，南京國民政府各部門并無不建永興島氣象臺的明確文件或指令，而事實(shí)上此次建臺擱置的時間應(yīng)在9月。這里有兩則史料可以說明此問題：一則是1934年中央研究院氣象研究所在年度報告中的記載：“本所極愿與海軍部合作供給儀器，限期籌設(shè)西沙氣象臺……延至九月，以無的款，遂至擱置?！盵18](P119)二則是1934年9月海軍部派遣中央研究院氣象研究所學(xué)習(xí)之人員要按期結(jié)業(yè)，原計劃為西沙建臺之用，最后只能回原單位服役。該月底，陳紹寬致電各艦隊(duì)司令，令接收各結(jié)業(yè)人員。

此階段海軍部建臺之議從提出到戛然而止，為時僅幾個月。海軍部在此過程中，擔(dān)負(fù)著一個推動者的角色，政府各部如中央政治會議、行政院、主計部等機(jī)構(gòu)對此事均予以支持，對海軍部所請之事，辦理頗為快捷，籌議多年之事似有結(jié)果。然而建臺之事，終因法國的反對戛然而止，除此之外，還與如下原因有關(guān)：

首先，對南海諸島戰(zhàn)略定位不明，缺乏對南海局勢的戰(zhàn)略預(yù)判。中法西沙爭議發(fā)生后，南京國民政府外交部向海軍部、參謀本部以及廣東省政府搜集資料，通信征詢意見，然后與法交涉，然而南京國民政府相關(guān)部門并未對中法交涉進(jìn)行過深入討論，并明確南海諸島在中國海疆戰(zhàn)略規(guī)劃中所處地位，以形成對法交涉策略等指導(dǎo)性意見。正是因?yàn)閷ι鲜鰡栴}定位不明，才導(dǎo)致永興島建臺之事時起時落。

其次，與法西沙交涉、南沙爭議立場軟弱。為應(yīng)對日本咄咄逼人的侵略擴(kuò)張，南京國民政府不斷尋求法、英、美等國的支持或居中調(diào)停。在這種背景下，他擔(dān)心因西沙、南沙爭議而影響與法關(guān)系，所以無論是西沙交涉還是九小島事件，都報以克制態(tài)度，以求息事寧人。實(shí)際上當(dāng)時中法關(guān)系尚可，南海問題并未影響兩國關(guān)系的大局，充其量只是兩國關(guān)系發(fā)展中的不和諧音符。南京國民政府處理南海疆域之事瞻前顧后，誤判了當(dāng)時形勢。

最后，國民黨在外患威脅民族生存之際，卻將共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日武裝視為心腹之患，處置國內(nèi)矛盾成為南京國民政府的重中之重。1933年7月28日，汪蔣聯(lián)名發(fā)出《儉電》稱：“今日救國方策，治本莫要于充實(shí)國力，治標(biāo)莫急于清除共匪?！盵21](P55)自1933年至1934年初，海軍部將本應(yīng)前往調(diào)查南海九小島、西沙巡弋的艦隊(duì)，派往福建沿海配合中央軍隊(duì)對紅軍進(jìn)行“圍剿”、進(jìn)攻“福建人民革命政府”。[10](P524)這種對國防戰(zhàn)略寶貴資源的自我消耗，再加上海疆戰(zhàn)略規(guī)劃的失序和經(jīng)費(fèi)投入的嚴(yán)重不足，不僅顯示出南京國民政府對海疆經(jīng)略的短視，更折射出執(zhí)政者在近代國運(yùn)轉(zhuǎn)折關(guān)頭的顢頇和迷茫。

盡管中國在南海局勢上形格勢禁，但是始終未有在外交場合上妥協(xié)或者放棄主權(quán)的意思表達(dá)。近些年來有論者混淆史實(shí)，曲解中國西沙主權(quán)立場，稱國民政府曾向法國通報西沙建氣象臺之事，“1933年10月27日，中國通知法國，會在西沙島上建立觀象臺，受到法國抗議，要求中國暫停計劃，連駐法大使顧維鈞也認(rèn)為在主權(quán)有爭議的情況下，如此舉動‘實(shí)有未便’”，并注明引文。[1](P74-75)查核文獻(xiàn)，該論者引用之文為1934年3月21日中國駐法公使顧維鈞致外交部的請示電文，全文為：“西沙島案上年十月二十七日函，頃法外部函稱：聞中國擬在該島建觀象臺，行政院與海軍部現(xiàn)正審議該島主權(quán)問題，未決前建臺實(shí)有未便請注意等語。除錄寄外，應(yīng)如何答復(fù)，乞核示鈞。”[17](P217)

該論者引文錯誤有三：1、“1933年10月27日，中國通知法國”，應(yīng)為1933年9月27日法國外交部照會中國。1934年3月21日，中國駐法公使館在給外交部長的信函中，確曾出現(xiàn)1933年10月27日字眼。然而查核1934年3月19日法國外交部致中國駐法公使館的信函，乃是公使館誤譯日期之故，該信函明確標(biāo)明日期是“en date du 27 Septembre 1933”，[17](P215-216)即1933年9月27日。2、法國“聞”中國西沙建氣象臺，才向中國提出異議。從字面意思看，不排除法方有途說之意，即他對所說之事還不確定。此時期中、法相關(guān)文獻(xiàn)，均未有如該作者所說的“中國通知法國”之記載。實(shí)際上未有此事，否則不會有南京國民政府外交部在接到顧維鈞來電次日回復(fù)他說“該島本屬中國，法方何得過問”之語。[17](P216)建臺為中國自主行為，法方之說無理之極。外交部還告訴顧維鈞，以該部所列舉中國擁有西沙的歷史依據(jù)，“痛加駁復(fù)”法方。3、“實(shí)有未便”之語，為法國外交部致函中國駐法公使館中所述，并非為顧維鈞所說，該論者誤為顧說。[17](P215-216)

這里涉及到駐法公使顧維鈞對永興島建臺的態(tài)度問題，有論者說顧維鈞對建臺持不贊成立場，即“(顧維鈞)認(rèn)為，法國現(xiàn)在還是強(qiáng)調(diào)和平解決，中國的最佳策略是從速依法解決，而不是貿(mào)然建立燈塔而惡化關(guān)系”。(3)參見黎蝸藤著：《南海百年紛爭史》，臺灣五南圖書出版有限公司2017年版，第74頁。該作者引用的是1934年4月14日顧維鈞致電外交部所說之語(陳鴻瑜、俞寬錫主編：《“外交部”南海諸島檔案匯編》(上冊)，臺灣“外交部研究設(shè)計委員會”1995年5月印刷，第218頁)。該論者還注明此語出處。然而查閱該文獻(xiàn)，可知1934年4月14日顧維鈞向國民政府外交部電陳與法外次會談之內(nèi)容，而不是勸阻建臺之事，該論者對此文獻(xiàn)理解有誤。為還原歷史場景，本文擇其要者剖析：

首先，法方對建臺的意見，即在西沙交涉期間，中方建臺會惡化雙方關(guān)系。顧維鈞向外交部轉(zhuǎn)述法方意見說：“該島在主權(quán)未解決前，盼我暫勿有何建設(shè)，現(xiàn)法海軍對我建設(shè)觀象臺頗為詫異。渠意該島主權(quán)問題在交涉期間，中國不宜有積極行動，否則法方亦積極進(jìn)行維持主權(quán)，勢必立現(xiàn)沖突，有礙兩國友誼。法對此事始終主張和平解決，如愿付諸公斷亦所贊成。此時建臺與否，無俾根本解決。”[17](P218)法方談的是法國外交部、海軍部對西沙事態(tài)的意見，向中國提出“和平解決”爭議之意，并勸說中國永興島建臺不會使問題根本解決，但也軟中帶硬地表示他也可以派遣力量“積極進(jìn)行維權(quán)”。這應(yīng)是法方一種外交試探，而不是外交或軍事上的威脅，更何況法國政府或內(nèi)閣并未表示強(qiáng)硬立場(向中國遞交正式照會)。

其次，顧維鈞對法方的回復(fù)，并未有妥協(xié)的意思表示。顧向外交部陳述與法外次談話內(nèi)容：“鈞告以建臺原系舊議，我方駁復(fù)的詳細(xì)理由，日內(nèi)可收到轉(zhuǎn)達(dá)。”[17](P218)由其用語來看，顧知曉永興島建臺之事，以及外交部對此事的立場，所以才有上述之語。然而他未當(dāng)場駁復(fù)法方，主要原因是如其所說尚未收到外交部的指示，這也不排除他不甚了解永興島建臺具體情況，故不能作出直接答復(fù)之語。不過他向外交部陳述的對“暫停”永興島建臺之意見，似乎受到法方上述之語的影響，原文如下：“彼對我素抱好感。托鈞電陳勿令問題惡化，情詞懇摯。竊思此事要在根本解決，我國理由既充分，似宜從速依法解決。建臺能否暫停，以免意外枝節(jié)，乞核奪電示鈞?！盵17](P218)顧維鈞表達(dá)的個人看法，其意待問題解決后再永興島建臺，以免破壞雙方關(guān)系，這個提法并未超越其權(quán)限。

最后，顧維鈞按照外交部的指示與法交涉。前述某論者所述顧維鈞之“語”，頗有顧指責(zé)海軍部謀事不周、惡化中法關(guān)系之意，實(shí)乃論者斷章取義之論。實(shí)際上，如何與法進(jìn)行交涉，顧與外交部不斷交流意見，并服從該部指示。4月22日，他致電外交部，專門問詢?nèi)缗c法外次會晤時，法方詢問建臺之事，他如何應(yīng)對。[17](P219)次日，外交部回電說，西沙建臺原我主權(quán)以內(nèi)之事，惟此事籌備頗需時日，原定建臺計劃尚未至實(shí)現(xiàn)之時。[28]外交部的回復(fù)，表達(dá)西沙歸我的立場很明確，但有模棱之處，即未說明顧在外交場合應(yīng)如何回答法方的詢問。顧維鈞在與法外次會晤時，對其詢問西沙建臺事只能“隨機(jī)應(yīng)變”，“以我政府或須與地方當(dāng)局接洽，故答復(fù)稍遲”來應(yīng)復(fù)。[17](P220)顧未充分表達(dá)外交部所說中方在西沙問題上的強(qiáng)硬立場，這或許與其顧及中法外交和緩有關(guān)。但有一點(diǎn)可以肯定，外交部并未采納顧維鈞之意見，顧也未堅持前述意見。1934年6月7日，顧維鈞根據(jù)外交部的指示照會法外交部，抗議法國的西沙聲稱及所謂的“依據(jù)”，言辭強(qiáng)硬。此后法國政府在相當(dāng)長的一段時間未有回復(fù)。

三、遠(yuǎn)東氣象會議及中央研究院支持西沙建臺

對于海軍部西沙建臺，政府多部門表示支持，其中就包括中央研究院。這與前述1930年4月30日遠(yuǎn)東氣象會議頗有關(guān)聯(lián)。此次會議實(shí)際是遠(yuǎn)東氣象臺臺長會議，這是自1930年起召開的高規(guī)格國際氣象會議，參會代表為各國或地區(qū)的官方或軍方所派遣，如香港總督、香港英國海軍航空代表，馬尼拉、香港、青島、徐家匯、印度支那氣象臺臺長，以及中央研究院氣象研究所所長竺可楨與東沙島觀象臺代表等人。中方代表在會上報告了中國沿海氣象臺的建設(shè)情況及所做工作，與會者對中國的氣象工作予以充分肯定，并希望中國政府在西沙、中沙建臺以增進(jìn)航海安全，會議最終議決“由東沙島觀象臺臺長呈請中國政府從事創(chuàng)設(shè)該兩島之氣象機(jī)關(guān)”。[17](P236)1930年7月31日，南京國民政府行政院第80次會議議決，“令行海岸巡防處克日籌備”兩處觀象臺。[2]這樣西沙氣象臺的建設(shè)工作再次被提出，而中沙群島尚未勘測，故行政院議決先由海岸巡防處派艦勘測再興建氣象臺。

在1932年與法交涉時，海軍部、竺可楨分別將其掌握的遠(yuǎn)東氣象會議資料提供給外交部，海軍部明確提出將此會議列為對法交涉的證據(jù)之一，指出該會議期間“安南觀象臺(印度支那氣象臺——筆者注)臺長法人勃魯遜(E.Bruzon)，上海徐家匯法國天文臺主任勞積勛(L.Troc)與會，亦共同請求我國代表在西沙建設(shè)觀象臺，國際公會對我西沙領(lǐng)有權(quán)又為公認(rèn)可據(jù)”。[17](P156)自此之后，該例證為國內(nèi)各界廣泛引用，成為我南海歷史證據(jù)鏈的重要一環(huán)。

南京國民政府外交部充分吸收海軍部的建議，1932年9月29日，在對法國照會中，所列中國擁有西沙的主要理由之一就有遠(yuǎn)東氣象會議內(nèi)容，指出：“不特國際間早認(rèn)西沙屬我領(lǐng)土，即法人自身亦有同樣之表示?！盵17](P189)而法方則以該會議為科學(xué)會議，為航海便利之計，不涉及政府立場，以無解決政治問題之權(quán)來反駁中方。解決這一問題的關(guān)鍵是法方代表是否具有官方身份、該氣象臺與法國及其殖民機(jī)構(gòu)的關(guān)系如何。從前述分析可以看出，此次遠(yuǎn)東氣象會議，是各國政府、軍方倡導(dǎo)和支持的會議。法方氣象代表參會亦是政府行為。針對法方上述之說，1934年9月，南京國民政府海軍部指出，海防天文臺(印度支那氣象臺)設(shè)于法國所轄境內(nèi)，并受法國政府資助，“完全系法國政府機(jī)關(guān)，前年遠(yuǎn)東氣象之會議，該臺代表人，自系法國政府官吏”。[17](P242)臺灣學(xué)者丘宏達(dá)指出，參加此次遠(yuǎn)東氣象會議的法方代表有請求中國西沙建臺的說法，“唯一合理的解釋是這塊領(lǐng)土根本不屬于該國，所以該國代表才有此種舉動”，[20]且事后該國并未發(fā)表任何主權(quán)之說明或解釋。直到中法西沙交涉之事起，法方才有說法，此為事后之論，無法理意義。

當(dāng)時各國氣象臺、無線電臺的主體業(yè)務(wù)，是為該國的航海、對外貿(mào)易以及海上軍事行動提供服務(wù)，均受該國政府的管理和經(jīng)費(fèi)支持。從法屬印度支那氣象臺的建設(shè)及規(guī)劃來說，它是在印度支那總督府管理下進(jìn)行的，也完全是官方行為。1897年，時任徐家匯天文臺臺長法國人勞積勛應(yīng)印度支那總督杜梅爾之請，前往考察和選址印度支那氣象臺。[21](P179)三十年之后，勞積勛對此回憶說：“當(dāng)吾應(yīng)我會院長，后為印度支那總督之杜梅爾(M.Paul Doumer)之命，于該相鄰殖民地成立與本臺相似之觀象臺時，吾亦只如一馴服學(xué)子依樣照作而已?！盵22](P240)不僅如此，法國人控制的徐家匯天文臺，還經(jīng)常將其掌握的中國氣象情報提供給法屬印度支那殖民者，這就不能簡單地說是氣象業(yè)務(wù)的溝通了。

同樣道理，中央研究院及其所屬的氣象研究所(4)該所成立于1929年，竺可楨為首任所長，業(yè)務(wù)范圍包括地面氣象觀測、高空氣象觀測、天氣預(yù)報、氣象廣播、物候等各項(xiàng)業(yè)務(wù)和研究工作。天氣預(yù)報業(yè)務(wù)是氣象研究所工作的核心。是在南京國民政府的管理下開展工作的，該所自覺將其氣象業(yè)務(wù)的開展與海權(quán)的維護(hù)聯(lián)系起來。南海九小島事件發(fā)生之后，中央研究院分析南海局勢，認(rèn)為西沙形勢將更加緊迫，并從氣象專業(yè)角度認(rèn)為法國宣傳的最大理由，則是西沙群島未設(shè)氣象臺，為此向南京國民政府提出西沙建臺已刻不容緩，建議政府及早采取行動。中央研究院在1934年度總報告中明確指出：“西沙籌設(shè)氣象臺一事，即不為氣象預(yù)報著想，而為鞏固領(lǐng)土主權(quán)計，亦應(yīng)及早進(jìn)行，刻不容緩?！盵18](P119)與西沙建臺相比，中央研究院認(rèn)為西沙群島所蘊(yùn)藏的磷礦以及漁業(yè)的開發(fā)工作居于次要位置。這就揭示出當(dāng)時西沙建臺實(shí)為主權(quán)捍衛(wèi)的必要手段，而其他工作只是起到輔助性作用。

中央研究院在公開場合多次表示，將從技術(shù)、儀器以及人才培訓(xùn)等方面支持西沙建臺工作，其責(zé)任就落在該院的氣象研究所肩上。正是秉持上述主權(quán)維護(hù)之理念，氣象研究于1934年3月8日呈文行政院、海軍部，表示在西沙建臺上“極愿與海軍部合作，供給儀器”。[18](P119)當(dāng)時氣象研究所按照東沙氣象臺的設(shè)備規(guī)模，擬向海軍部照撥儀器20件，(5)中央研究院氣象研究所提供的儀器，包括水銀氣壓表2個、自記風(fēng)向速全副、最高及最低溫度表2套、干濕球溫度表2套、測云鏡1個、日照計1個、量雨器2個、量雨尺2個、自記氣壓計1個、自記溫度計1個、自記濕度計1個、毛發(fā)濕度表1個。國立中央研究院文書處編：《國立中央研究院二十二年度總報告》，國立中央研究院總辦事處1934年印行，第119頁。并已裝箱待運(yùn)，儀器經(jīng)費(fèi)無需海軍部撥款，而為中央研究院支付。中央研究院負(fù)責(zé)人還向報界表示，支援西沙氣象臺建設(shè)的儀器及技術(shù)人員，已經(jīng)做好準(zhǔn)備。[23]如果上述儀器投入使用后，能使西沙氣象臺的觀測達(dá)到東沙島的水平。《申報》《益世報》《華北日報》等報刊對此紛紛報道，對這種行為予以肯定。

同時，海軍部積極與中央研究院聯(lián)系，請予技術(shù)、人員方面的指導(dǎo)。1934年3月10日，海軍部致函中央研究院，對研究院支持建臺表示贊賞，并將該部呈文行政院建臺之請抄錄一份給中央研究院，[24]以表示啃嚙合作之意。3月13日，海軍部派員到中央研究院接洽氣象儀器、技術(shù)支持等事宜。為熟悉氣象儀器的操作和管理，5月15日，海軍部致函中央研究院，協(xié)商派遣擬定的“西沙臺”測候4人前往實(shí)習(xí)，分別為：江元軍艦副電官鄭國英、通濟(jì)軍艦副電官羅孝珪、海軍馬尾電臺副電官周宗琪、海軍部電臺副電官彭常暉。[25]上述4人此前從事過電臺工作，學(xué)有基礎(chǔ)，經(jīng)過短暫培訓(xùn)即可投入西沙氣象工作。5月17日，海軍部長陳紹寬電令各艦隊(duì)司令、電臺，責(zé)其“暫支原薪”，[26]以解決學(xué)習(xí)人員的后顧之憂。

在中央研究院氣象研究所成立之前，徐家匯天文臺在儀器配備、氣候觀測等方面較為先進(jìn)，亦是海軍部派員學(xué)習(xí)的地點(diǎn)，其任務(wù)之一是為東沙臺、西沙建臺培訓(xùn)人才。1931年7月，印度支那氣象臺臺長勃魯遜向一法國艦長說，他剛接到上海徐家匯天文臺臺長龍相緒(the R.P.Guerzi S.J.)的報告，他正在訓(xùn)練兩名中國海軍軍官學(xué)習(xí)氣象業(yè)務(wù)，以準(zhǔn)備服務(wù)中國西沙氣象臺。這位法國艦長對此事譏諷：“這個問題當(dāng)時似乎成了當(dāng)務(wù)之急，惟不先建臺，而先學(xué)測候，未免輕重倒置耳。”[9]無論從海上航運(yùn)還是邊疆建設(shè)來說，中國沿海氣象事業(yè)起步較晚，為加強(qiáng)自主運(yùn)行和管理，海軍部自1920年代起就陸續(xù)向德、法、英、美、日等國派員學(xué)習(xí)氣象、測量等知識。法國艦長所說雖為偏見之語，但并未否定中國西沙建臺。再聯(lián)系1930年遠(yuǎn)東氣象會議上勃魯遜、勞積勛等人共同提議中國建西沙氣象臺之事，那么似乎可以看出當(dāng)時法國人并不反對中國西沙建臺。中法西沙交涉之后，海軍部再無派遣人員前往徐家匯天文臺學(xué)習(xí)的記載，這似乎與該臺與法國聯(lián)系過于緊密有關(guān)。由上述可見，無論中國還是其他國家，氣象臺的管理、人員的培訓(xùn)以及技術(shù)交流，均是一種官方行為。

四、歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

進(jìn)入20世紀(jì)后，因不斷有外來勢力侵?jǐn)_西沙，促使民國政府對群島地緣作用的認(rèn)知逐漸加深，社會各界不斷呼吁加強(qiáng)西沙群島的資源開發(fā)和國防建設(shè)，而籌建永興島氣象臺正是在此背景下浮出水面。從某種角度說，外來勢力對西沙的侵?jǐn)_喚醒了中國的主權(quán)意識，這一過程亦是中國海洋意識逐漸覺醒的過程，并呈現(xiàn)出政府、軍隊(duì)和社會各界廣泛參與的景象。首先，海軍部門對社會各界認(rèn)知西沙局勢起到助推作用。這不僅表現(xiàn)在1925年對西沙群島的勘察設(shè)臺的工作上，而且還有為廣東地方政府勘查西沙資源工作的保駕護(hù)航(1928年派遣艦船護(hù)送考察人員)；同時，海軍部幾次西沙建臺的呈請，都成為報刊界宣傳南部海疆的主要內(nèi)容，在某種意義上可以說，海軍部的工作引領(lǐng)了政府和社會各界對南海局勢的認(rèn)知和形勢的評估。其次，海軍部對西沙群島的資料搜集和建議報告，成為中國對法交涉的前提條件和重要內(nèi)容。西沙群島為軍事管轄區(qū)域，更由于幾次呈請建臺，使海軍部在資料和情報的掌握方面有其獨(dú)特性，在與法最初交涉中，海軍部對中國經(jīng)略西沙群島的歷史梳理，以及歷史上中法簽署的條約、國際社會對中國權(quán)利的肯定性分析，構(gòu)成了外交部對法交涉照會的基本內(nèi)容。在此后對法交涉過程中，海軍部積極配合外交部的工作，均提出有針對性的建議和對策，從而在一定意義上保證外交部撰寫的對法照會有理有據(jù)。最后，報刊界對海軍部門維權(quán)的肯定，不僅使社會各界認(rèn)識到南海局勢的緊迫，更能使其體會到建設(shè)西沙氣象工程的重要意義，而這無形中又是一次南海局勢的社會啟迪過程。進(jìn)入1930年代后，報刊界不斷報道列強(qiáng)侵凌東沙、西沙和南沙群島，呼吁地方政府加強(qiáng)對群島資源的開發(fā)，敦促海軍部西沙建臺、增強(qiáng)管控，這對中央和地方政府、軍事部門無疑起到警醒和鞭策作用。

在西沙問題上，19世紀(jì)30年代初南京國民政府對法交涉，歷史和法理依據(jù)占有明顯優(yōu)勢，但因未有海上力量及時進(jìn)入西沙群島，致使其外交優(yōu)勢并未很好地鞏固下來。如前所述，在1933年之前，與其說法方未曾注意中方建臺(實(shí)際上早注意此事)，不如說法方當(dāng)時反對中國西沙建臺的底氣還不足。在中法交涉之前，法方進(jìn)行西沙“歷史依據(jù)”的搜集，但對“依據(jù)”的效用尚存狐疑，自然難以對中國提出永興島建臺的交涉或抗議，一個最明顯的例證是20年代日本人盜采西沙資源引起中國社會各界廣泛抗議時，法國人作壁上觀。正因?yàn)槿绱耍?933年之前海軍部籌設(shè)永興島氣象臺時，法國未提出反對意見，可以說南京國民政府此時尚處于建臺的主動狀態(tài)，在南海局勢的掌控和主權(quán)建設(shè)上有施展空間。

然而進(jìn)入1933年之后，南京國民政府進(jìn)一步陷入內(nèi)憂外患，日本向關(guān)內(nèi)侵略擴(kuò)張、長城血戰(zhàn)、福建事變、第五次“圍剿”紅軍等事接連發(fā)生，國民政府傾耗國力進(jìn)行應(yīng)付。恰在長城血戰(zhàn)之際，法國挑起南海九小島事件、加強(qiáng)在西沙活動，并采取強(qiáng)硬態(tài)度與中方交涉。法國趁中國之危，在兩群島問題上接連向中國發(fā)難，乘隙加強(qiáng)自身力量的存在，自此之后中國在應(yīng)對南海局勢上處于被動狀態(tài)，在此背景下中國永興島建臺就被擱置了。可見，南京國民政府由于對南海局勢乏于經(jīng)略和判斷，致使其喪失了維護(hù)權(quán)益的主動地位和最佳時機(jī)。這種局面直至二戰(zhàn)之后南京國民政府派艦接收西沙和南沙群島才得以挽回，然而這已經(jīng)過去10多年了，期間日法之間的爭奪給南海留下難以泯滅的刻痕。西沙建臺前后持續(xù)10多年，最后還是草草收場。從維權(quán)的角度來說，有如下幾點(diǎn)值得思考：

第一，南京國民政府對西沙群島地緣作用的認(rèn)知是建臺的前提，但在19世紀(jì)40年代之前南海諸島尚未上升至政府戰(zhàn)略層面進(jìn)行考量，因此未進(jìn)行全盤的戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營，這就導(dǎo)致了西沙氣象臺、燈塔以及駐軍等關(guān)鍵性工作未能實(shí)施。一個最明顯的事實(shí)是，海軍部門在相當(dāng)長時期未對西沙群島進(jìn)行精確的水文測量(1927-1947)，以及在此基礎(chǔ)上的軍事測繪及地圖繪制，這在一定程度上影響了對南海的戰(zhàn)略規(guī)劃。反觀法屬殖民者，其西沙政策有著清晰的演變軌跡和發(fā)展脈絡(luò)，一開始就將群島定位為法屬印度支那的“安全屏障”，處心積慮地尋找時機(jī)吞并群島，兩者對比，南京國民政府的戰(zhàn)略短視和不積極作為表現(xiàn)得逾益明顯。

第二，未能及時在西沙彰顯軍事力量的存在，難以形成對法方的有效遏制。在1933年之前，正當(dāng)海軍部幾次呈請西沙建臺之際，法屬殖民者多次派遣人員非法勘查西沙群島，日本人亦假借中國商人公司名義掠奪資源，他們有恃無恐，對我海南漁民、資源開發(fā)者形成威脅。盡管海軍部已知他國覬覦西沙并掠奪資源，但始終未能彰顯軍事力量的存在(巡弋、駐兵或建臺等)，對非法侵入者形成武力威懾。即使在南海九小島事件發(fā)生之后，出現(xiàn)法日競相爭奪西沙和南沙群島的局面，無論中央還是地方軍事部門雖然多次對外宣稱派艦前往西沙和南沙群島調(diào)查情況，最后卻不了了之。南京國民政府的軟弱立場當(dāng)然不為對方所看重，致使其更加有恃無恐，幾乎不在乎中方的感受。

第三，在西沙建臺問題上未充分發(fā)動地方的積極性。在永興島氣象臺的建設(shè)上，廣東省政府從資源開發(fā)角度表現(xiàn)出一定積極性，然而海軍部、交通部與廣東省政府之間并未進(jìn)行任何溝通，地方政府的積極性并未很好地發(fā)揮出來。同時，地方政府對西沙群島資源的開發(fā)活動是建臺的外圍環(huán)境，海軍部門提供艦船支持(調(diào)查、運(yùn)送物資等)開發(fā)活動，尤其是對他國之人非法行為的交涉和制止(漁獵、勘查、掠奪資源等)，這不僅是維護(hù)海洋權(quán)益的行為，而且也是相得益彰、改善海疆環(huán)境的重要步驟。然而事實(shí)上海軍部門表現(xiàn)得差強(qiáng)人意，西沙島務(wù)因未有軍事力量作為后盾，致使承辦商在南海地緣形勢惡化時往往裹足不前，海疆經(jīng)略所面臨的壓力不斷增大，投入的成本必然會加大，最終形成積重難返的局面。

總之，19世紀(jì)20年代-30年代初海軍部從地緣作用角度認(rèn)識到永興島建臺的重要性，然而因國家財政支絀而一再擱置，最后因法國反對而被迫停止。這與國民政府不重視海軍建設(shè)頗有關(guān)聯(lián)，在幾大軍種建設(shè)之中，海軍處于末端，在某種程度上依附于陸軍，故在資金預(yù)算、軍備購買、建造等方面投資嚴(yán)重不足，海軍部自成立之后一再為經(jīng)費(fèi)問題向國民政府提出申請，海軍部長陳紹寬甚至賭氣提出辭呈，其海軍建設(shè)及維持之艱難狀況可想而知。正是在此背景下，海軍部為永興島氣象臺10多萬元的建設(shè)經(jīng)費(fèi)一再周折。可見，海軍部對南海諸島經(jīng)略上的被動狀態(tài)，也是有國民政府軍事體制上的原因。