政府購買社區養老服務的多元主體治理困境
——基于X市B社區的觀察

陳曉嵐

(廣東開放大學 法律與行政學院，廣東 廣州 510091)

一、問題提出

據國家統計局數據，2019年末我國60周歲及以上人口達到25388萬人，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上人口17603萬人，占總人口的12.6%。相較于2018年底，老年人口增加約439萬。預計到 2053 年我國老年人口數將達到峰值4.87億，占總人口的 34.9%。未富先老的快速老齡化壓力為養老服務的生產、提供和管理帶來巨大的挑戰，供需不平衡的狀態急需改變直接提供服務的方式。2014年印發的《關于做好政府購買養老服務工作的通知》，提出到2020年，基本建立比較完善的政府購買養老服務制度。購買養老服務這一政策工具，作為提高服務遞送的質量和效率的主要抓手，“中國的社會服務傳遞正在逐步轉向協同共治的跨部門合作”[1]，強調多元參與主體間的合作和信任機制，“國家的正式界限之外，保留一片組織化的私人行動空間”。[2]

社區養老與家庭、機構養老不同，是以家庭供養為核心，社區服務為關鍵，居住在家為表現形式的獨特養老方式。其服務供給由政府購買來實現，即通過公開招標、邀標等形式由社會組織或企事業單位具體履行服務供給，政府通過財政資金進行支付。這是一個實踐性概念，在此基礎上催生理論研究和問題解釋，在對政府購買社區養老等社會服務的治理困境研究中，集中于三個維度：一是參與主體維度。凱特爾從三類“供給方缺陷”和三類“需求方缺陷”的相互結合中解釋了公共部門與私人市場合同外包運作的細節和難題[3]；“社會組織獨立性和能力建設不足、資源獲取與單向依賴、文化情境的去邊界化”[4]導致政府購買服務體系無法良性運作；政府作為主導者，研究者關注到“養老服務和醫療服務由民政部門和衛生部門分管的局面”造成了服務遞送過程中的資源無法得到有效利用。二是政策機制維度。從政府購買的全程進行問題分析，如“政策前期論證不足、資源整合不足、服務環節不暢”[5]。有學者認為現有的第三方評估機制存在結構性、合法性、有效性和道義性風險，影響政府購買社會服務的評估效能[6]。三是主體關系維度。有學者認為政府與社會組織間的“非協同關系”[7]導致政府購買目標的偏離；有從“嵌入—疏離”的動態政社關系在合法性和資源約束層面進行解釋[8]；也有拓展了委托代理理論框架，從“雙重委托代理”[9]框架分析政府購買社會服務的風險問題；還有從責任關系入手，搭建“老年人—政府—社會組織”三級委托代理鏈條進行闡釋。[10]

現有文獻提供了多樣化視角和理論分析框架，助力政策設計和實施過程的完善和發展。但是養老服務有其特殊性，比如，服務需求差異化、服務層次多元化、評估難以標準化等。另外，我國實施政府購買與西方國家的政策背景有明顯差異，比如，政府主導性更強、社會組織發育相對滯后等，在這兩個前提下，解釋社區養老服務的政府購買實施過程出現的問題及其原因，除了考慮到多元參與主體自身的缺陷、各方間的關系外，還需要將這兩個維度進行動態分析。因而，本文采用個案研究，通過實地觀察、深度訪談、焦點小組等方法，以多元參與主體為切入點，以解決其治理困境是什么，其原因與主體定位和相互關系有何聯系的問題。

二、政府購買社區養老服務的多元主體定位及功能

個案B社區位于X市中心城區，該區目前進入中度老齡化社會，是X市老齡化程度最高的區，空巢化問題嚴峻，獨居老人人數較多，孤寡老人人數全市最多，占總數的22%。B社區是該區的縮影，60周歲以上人口占常住人口的18.2%，人口流動性相對不大，獨居老人的子女離家，甚至與老人兩地相隔，無法提供日常照料和互動，需要政府及社區給予更多的關注和支持。目前B社區設立有社區居家養老服務機構，“長者飯堂”較為完善，擁有日間照料場所、老年活動室、小型圖書館等，居家老人家庭醫生簽約服務覆蓋率超過60%，建立醫養服務合作關系為社區居家老年人提供持續、就近、便捷的醫療評估、診療護理和健康咨詢服務。通過政府購買，委托社區居家養老服務機構承擔社區養老服務，服務對象是居住在社區內60周歲以上老年人，根據老年人的不同情況，分別提供無償、低償、有償服務和志愿服務。B社區政府購買社區養老服務運作中的參與主體主要有四個，分別為兩級政府部門及其派出機構、社區居委、服務機構、服務對象及其家屬，在評估環節中還涉及第三方評估機構，因購買評估服務不在研究問題范圍內，因此第三方評估機構不列入分析。

(一)政府部門：作為決策、監管、統籌者

政府承擔購買方、管理方的角色，各級政府特別是民政部門承擔購買服務[11]，在運作中作為主導者，承擔決策指導、監控監管、統籌協調的職能。具體來說，X市B社區的購買社區養老服務運作，參與的政府部門涵蓋兩級政府部門及其派出機構，主要包括X市和所在區的民政局、財政局、人社局和街道辦。

在市級層面，X市近三年來加強政府購買養老服務的效果監控、過程控制，一方面規范購買服務的實施過程和提升服務質量，一方面鼓勵支持社會力量參與養老服務。在監管方面，對服務遞送者通過規范登記管理進行分類扶持。2018年出臺《關于進一步規范X市養老服務企業登記管理的通知》，推進養老服務企業登記規范化和便利化，全面放開養老服務市場，鼓勵社會力量參與養老服務業，明確養老服務企業依法享受稅費優惠、產業扶持等政策。在支持鼓勵方面，擴大服務機構在政府購買中的參與面，鼓勵服務機構參與到社區養老服務中來。2019年印發《X市支持社會力量參與社區居家養老服務試行辦法》，在創辦、運營、醫養結合、人才支持和評級補貼等方面予以社區居家養老服務社會組織或機構、企業支持，旨在培育和整合服務資源和專業力量。

在部門的職責上，解決“九龍治水”的多部門協作難題，明確由市民政局負責政府購買社區養老服務的政策制定、業務指導、統籌協調、監督管理，組織實施各項補貼的審核、發放及信息化建設等工作，各區民政局負責本區社區居家養老服務機構的業務指導和監督管理。市和區民政局均下設居家養老服務指導中心，垂直管理，負責監督管理、組織實施、審核居家養老服務、政策對外的宣傳等有關工作，每年養老服務機構的服務評估也是由居家養老服務指導中心采取政府購買服務的方式，委托第三方評估機構進行組織實施。市、區財政部門負責將購買社區居家養老服務的預算及各項補貼納入本級財政預算安排，并對資金的使用進行監管。雖然購買養老服務使用的是市和區兩級財政資金，但是街道辦是在實際運作和實施過程中的具體管理者，進行事務性工作的管理，管轄B社區的街道辦還是實際的購買方，承擔項目發包和日常監控的職責。

(二)社區居委：作為資源鏈接者和政府代理人

在中標的服務機構進駐社區以后，具體的服務項目即在社區中開展，政府購買的多項服務最終落地直接與社區居委產生關系。B社區居委作為實施的載體，承擔著協助服務機構進行資源鏈接和整合的功能：鏈接社區中的醫院和學校，為服務機構提供場地、提供志愿服務的醫務人員和教師；鏈接社區中的企業和工廠，為養老服務和志愿服務的開展提供物資等資源；對接區相關政府部門和街道辦，協調財政、人力、組織等資源的整合。另外，社區居委是街道的分區，是群眾組織，在政府購買養老服務運作中也作為代理人存在，是街道在社區中的延伸，有學者認為“居委會基本成為政府的代理人”[12]，B社區也存在這種普遍的現象，在完成行政事務性工作的同時，支持協助社工組織開展養老服務，在運作過程中作為代理人與服務機構進行雙向聯系。

(三)服務機構：作為服務遞送者和溝通者

社會組織和企業通過政府直接委托或招投標，為社區老年人提供康復護理、生活照料、助餐配餐、醫療保健、日間托管、臨時托養、文化娛樂、精神慰藉、臨終關懷等服務，統稱為社區養老服務機構。當前X市主要有社工機構、養老服務企業來承擔政府購買項目，養老服務企業分為養老機構企業、社區居家養老服務企業和綜合養老服務企業三類，實行分類登記管理。活躍于X市B社區養老服務領域的社工組織主要有兩類，高校組建的社工機構和有政府牽頭背景的社工機構。

養老服務面對的是老年人群體，社區居家養老服務更多地面對“五類”老人，服務的專業性強，對服務機構的資質和經驗要求較高。B社區養老服務的機構是一家有十幾年運營經驗的社工組織，前身是由政府部門牽頭組建的服務中心，老年社工是該組織的品牌項目，與B社區已合作三年，承擔以下功能：一是為社區老年人開展文化娛樂、健身康復、學習交流等提供活動場所；二是通過自身力量或組織志愿隊伍上門為高齡、失能、半失能老人提供生活照料、家政服務、緊急救助、康復護理等服務；三是為社區老年人提供日間照料、全天托養、配餐送餐等服務。

B社區養老服務機構在提供服務的同時，需要與主管部門、街道辦事處及居委進行溝通協調，還需要將服務過程的文件進行填寫、整理、備份、歸檔，以規范專業服務程序，并用以總結和評估檢查等環節。由于其服務對象是弱勢群體，需要對接和整合資源來滿足其訴求，資源的來源和需求滿足的渠道來自政府部門，服務機構作為橋梁，一面連接服務對象收集需求，一面通過溝通整合調動資源來滿足服務對象的需求。

(四)服務對象：作為參與者和表達者

服務對象是符合享受養老服務條件的老年人及其家屬，在政府購買服務運作過程中，服務對象不是服務的被動接受者，而是作為積極的表達者參與運作的全過程，街道和社區負責服務對象審核、上報及動態管理。B社區的服務對象進行參與和表達的環節主要有四個：

一是前置需求評估環節。社區根據民政備案的服務對象，采取自愿申請和入戶摸底登記相結合的方法，服務對象及其家屬可以進行需求和意愿表達，作為購買項目內容和初步預算的其中一項依據；二是服務機構進駐環節。與老年人及其家屬進行接觸并熟悉情況，這個過程中老年人可以表達自己的偏好、習慣與困難，服務機構進行收集后制定具體服務方案，或是對接政府部門進行處理和解決；三是項目評估環節。老年人參與滿意度調查，該數值作為服務機構的評估指標之一；四是服務實施環節。社區設置有接受意見反饋區域，服務對象可以到居委進行投訴建議，在上門的服務人員調查表中進行打分。除此以外，老年人和家屬還有非正式的參與渠道，比如向熟悉的社工傾訴，在服務過程中與服務機構社工交流等。

三、政府購買社區養老服務的多元主體治理困境及其原因

多元主體的角色和職能履行需要在主體間的關系協調框架中進行，公私合作伙伴關系的形成既要有規制各主體行為的制度基礎，也要有促進協作關系形成的要素，權力共享、信息溝通、責任分擔、合作意愿以及績效評估等幾個方面[13]。政府購買社區養老服務在文件中的定義明確了多方主體的位置，即“以居家為基礎、社區為依托、政府為主導、社會力量為支撐，充分利用各類社區資源”，換句話說，服務運作的效果如何取決于多元主體能否發揮最優效用，而這最終取決于主體間的關系是否協調。在B社區的實踐中，四個參與主體均出現了治理困境，體現在主體間的互動關系上。

(一)政府部門的政策工具困境

1.稅費工具困境

當前的研究普遍認為服務機構的獨立性不足和服務能力不足是制約政府購買績效和政策目標達成的最主要因素之一。為了支持服務機構，B社區所在的市區政府使用稅費和補貼的政策工具。比如，社區居家養老服務機構符合現行政策規定條件的,可按有關規定享受小微企業等財稅優惠政策。對公益性社區居家養老服務機構建設免征行政事業性收費；對經營性社區居家養老服務機構建設減半征收行政事業性收費。機構還可以申請創辦補貼、運營補貼、星級評定補貼、醫養結合補貼等。政策規定AAA級機構一次性補貼5萬元，AAAA級機構一次性補貼10萬元，AAAAA級機構一次性補貼20萬元。但在實際運作過程中，這一政策工具并不能使B社區的服務承接機構輕松上陣。服務項目的標的中，稅費占據撥款的將近1/3，機構實際可支配經費只有2/3，而能享受到的稅收優惠并不多。免稅不包括政府購買服務取得的收入，因承接政府購買的財政撥款不在免稅范圍內，該機構需要繳納企業所得稅，還有流轉稅種，包括營業稅和教育附加稅等，這部分超過了5%，再加上企業所得稅的25%左右，稅費就占據了將近1/3。原因主要是：一是免稅的稅種對于服務機構來說過少，流轉稅對機構來說是不小的負擔；二是企業所得稅沒有免除非營利組織在承擔政府購買中獲得的財政撥款。

2.服務工具困境

在B社區使用的服務政策工具主要是對服務機構的專職社工和志愿者進行培訓，主要通過服務專項經費投入來完成。承接B社區養老服務的機構，開展的培訓內容包括養老服務技能培訓、護理技能培訓、政策解讀和宣傳、社工督導、服務宣傳、需求調研培訓。目標是對服務機構進行培育，提升其服務質量和機構服務能力。這一培訓情況也列入評估中的“機構能力建設”指標，為了使培訓培育落實，在購買合約中也規定了對社工、服務人員和志愿者的培訓分別達到的學時和活動次數。

而對B社區的服務機構來說，每天的大部分時間和精力都用在服務實施和事務性工作上，培訓活動的時間和內容被壓縮，無法有效完成培訓工具的政策目標，關鍵在于培訓的提供和量化指標的設置，與服務機構的實際運作安排脫鉤，時間安排和量化管理存在矛盾，內容和形式僵化，無法落實。

3.評估工具困境

社區養老服務的滿意度要素，有學者認為可以歸結為“服務質量、服務效率、服務公平，以及服務的行政成本”[14]。為了提升服務對象的滿意度，監控項目實施的效果，B社區所在的市區級民政、財政部門多次調整項目評估的實施，從評估的主體、形式到指標體系，近幾年來幾番變更。主體從政府部門到購買第三方評估機構，形式從單一的效果評估到多元的全過程現場評估，指標體系更是細化到十大類別共一百多項。

較之五年前，評估的形式和指標體系的科學性、公平性和操作性有了巨大的進步，但是從實踐來看，多元主體對評估均有不滿意。養老服務在社會服務類別中較為特殊，它面對的是老年人群體，服務效果有延時性，并不能短時間內見效，該如何把主觀體驗性的服務進行量化是正在探索的問題，因而評估的標準總是在各方主體的互動和意見中不斷改變。評估工具的這一困境帶來雙重影響，對服務機構來說，對標的標準不一，服務方案的設計和實施存在不穩定性，影響服務的提供和新一輪招投標的參與；對政府部門來說，通過評估來監控項目績效和進行下一輪政府購買決策的目標也受到沖擊。

(二)社區居委的資源整合困境

社區資源整合是社區養老服務順利開展的重要基礎，對當地社區資源的了解與掌握十分必要。目前，B社區內建設有老年人活動中心、社區衛生服務站、老年人心理咨詢中心、日托服務站等配套設施，也在服務項目推進的過程中整合了轄區范圍內的既有養老服務資源，但是尚未能充分調動和有效地利用資源。

一方面是來自街道辦的壓力。在購買程序完成過后，社區居委承擔著場地等硬件條件提供的責任，但是社區中的硬件資源動員和整合并不是居委能完成的，不具備相應的權力和動員手段，需要街道進行協調，但是街道沒有辦法照顧到轄區若干社區的需求，因而社區居委在養老服務提供中經常面臨場地和設備緊缺的問題。B社區居委還需要動員志愿者資源，這項工作是艱巨的，養老志愿服務的開展需要有專業技術人員，但是志愿者服務隊伍人員不足，專業技術人員更是難以有效動員和整合，因而街道要求的“志愿服務在政府購買中應該成為一種長期持續的服務”變得難以實現，志愿服務的偶然性、形式化問題較為突出。

另一方面是政府部門的支持不足。B社區居委工作人員共有13人簽訂勞動合同，財政撥款的行政經費僅發放人員工資就已經捉襟見肘，與此相對的是，“千根線一根針”的尷尬處境，13個人要負責黨建、社保、治安、流動人口管理、計劃生育等二十幾項常規工作，不包括緊急布置的臨時性工作。近幾年社區居委工作人員流動性大與工資待遇低、工作壓力大等問題密切相關，這使居委在社區養老服務工作中精力分散、整合能力不足。

(三)服務機構的專業化與信任困境

1.在與購買方的互動中產生專業化困境

政府購買“涉及項目的發包方、打包方和作為承包方的基層政府與社會組織之間的互動”[15]，有研究認為“政府與社會組織之間所建立的長期穩定的信任關系，通過釋放善意、保持聲譽、互惠互助和有效工作， 委托人與管家形成的是共贏的戰略合作關系”[16]。但是在B社區養老社工機構與購買方的互動中，陷入專業化困境。服務機構的專業化指的是專業服務的話語權，有學者用“專業主義”來描述，意味著“具備處理相關問題的知識和技術，了解如何從技術層面和行為層面上做好工作，同時恪守同一套職業道德標準”[17]。B社區的服務機構受到專業化的沖擊，其表現和原因在于：

第一，服務的質量受到服務項目周期性的負面影響。政府購買的服務項目，一般以一到兩年為周期，B社區近幾年來的項目均為一年，短的周期性不利于養老服務的延續。養老服務具有特殊性，需要服務者與服務對象之間建立信任和合作關系，服務的順利開展和質量效率與人本服務關系的建立息息相關，而這并不是一蹴而就的事。機構社工認為“剛剛(對老人)比較了解，關系處得不錯的時候，我們也要接受評估結束項目了”“一年的時間，沒有辦法在服務上做到深入”。有些社區，甚至拆分社區養老服務內容外包，項目時間只有3到5個月，社工機構專業的服務理念和項目設想無法貫徹到實際服務中，或是將原本規范的服務流程和內容進行壓縮。雖然有過合作經歷在下一次招投標中勝出的概率會較高，但也不是百分百的概率，服務機構的更迭，人員的頻繁變更，服務的延續性不足，使得專業性大打折扣，機構的經驗積累和專業化發展受限。

第二，事務性工作擠占專業性工作時間。B社區的養老服務機構在與社區居委的互動過程中，機構工作人員經常需要協助居委工作人員完成行政性工作和部分公共事務。另外，政府購買的服務項目注重過程的記錄、總結等書面材料的形成和整理，機構社工每天需要大量時間進行材料完善和記錄文本。特別是臨近項目評估，撰寫文字材料成為社工的主要工作，專業服務被擱置，這些均對專業化造成沖擊。

第三，服務機構在第三方評估中被忽視。當前的項目評估，為了便于全面掌握和監控服務效果，非常強調量化的服務指標和文書資料的標準化，服務指標更多地傾向于各類完成情況，比如，老年人口覆蓋率、服務參與率、社工專業活動的場次數量、上門服務的戶數等，將效果與量化指標掛鉤，忽視作為專業服務提供者的機構的能動作用，服務方案的科學性和專業性被置于次要位置，造成服務機構片面地追求參與人數和服務提供的數量，服務的專業化受損。

2.在與服務對象的互動中產生信任困境

良性服務關系的建立依賴服務提供者與對象的信任和合作關系，養老服務深入到服務對象的私人生活中，更需要建立雙方的信任，“沒有良好的信任關系，必然會影響社工服務效果”[18]。對B社區的服務機構來說，制約服務效率的最大因素在于信任困境。該機構第一次承接B社區的養老服務，進駐后對社區居民來說是陌生團體。雖然社區居委選派工作人員在服務過程中作了介紹，機構也通過幾種“破冰”宣傳活動走近居民，但是取得服務對象的信任和認同并不容易，集中表現在：當看到陌生面孔時，老年人本能地抗拒，拒絕服務的情況時有發生，社區養老服務的參與受到影響；當老人和家庭在得知服務免費時，對服務的動機和目的持有懷疑態度，配合度較低；當面對低償服務時，將機構等同于街道、居委，認為收費是不合理的，或是認為“便宜無好貨”，拒絕選擇服務。

(四)服務對象的參與表達不足困境

1.服務需求表達滯后

購買養老服務的目標之一就是有效滿足特定老年人的社區服務需求，因而政策制定的出發點和依據也必然是服務對象的需求。B社區的前置性需求評估經過摸底和調查進行，每年進行需求填報，在民政部門給出的十項購買服務內容中間進行調整。摸底和集中填報在一定程度上克服了以往“一刀切”帶來的項目與需求不匹配的問題，但是也出現了需求表達滯后的問題。表現在：

第一，老年人和家屬的需求表達只能在統一的時間段進行，窗口時間結束以后，需求表達就很難進入制度化的收集渠道，零散的需求反饋不會被重視。

第二，社區的需求層層上報到市一級，由市一級進行統計和統籌安排，社區的一些需求和特別情況被忽略。按照購買程序的推進，第二年購買的項目是根據前一年到半年報送的需求制定，項目的實施滯后于實際需求，B社區曾經出現過在公辦養老機構中養老的居民同時獲得社區照顧，重復獲得養老服務，另外還經常出現消費理念和水平不匹配的狀況。

第三，對服務內容開展過程和形式的需求和要求被忽略。B社區目前開展的摸底和調查只針對服務的內容，但是如何實施，以什么方式開展服務等方法和過程并沒有涉及，在實際服務開展過程中有些內容的服務形式接受度不高，難以取得老年人的信任，突出表現在心理健康服務方面。服務對象對心理健康的觀念有偏頗，認為這是“精神病”，有咨詢需求的老年人也不敢踏足服務中心內設的心理咨詢室，害怕被熟人看到，因而設立定點咨詢的心理健康服務方式并不受歡迎。

2.服務評估參與不足

在政府購買社區養老服務中，老年人及其家屬作為參與主體之一，是服務的直接對象和消費者，應該對服務遞送和購買管理的質量和效率最有話語權，但是在B社區的服務項目評估中，老年人的參與是不足的。表現在以下兩個方面：

一是服務評估規定的參與內容不夠豐富。目前遵照的是2018年X市民政局印發的《X市社區居家養老服務評估指引(試行)》。指引中明確服務項目評估的十項一級指標，對應十項服務內容，指標包括場地選址、場地設施、場地安全、服務要求、服務內容、服務人員、服務開展、服務管理等內容。通過服務現場及過程觀察、文檔查閱、訪談、服務對象滿意度調查等方式開展，其中老年人和家屬能夠參與的是訪談和滿意度調查。根據B社區開展的項目評估，評估員與老年人和家屬進行談話，訪談包括服務的內容、特殊個案的處理、服務過程的態度和質量、需要改進的地方等等，這一項的評分作為評估員對項目開展情況的部分佐證，占比較小。占比較大的是滿意度調查，專用調查表以李克特量表形式出現，當中僅包含10項內容，另外10個一級評估指標包含的100多個二級指標中，也涉及滿意度調查，測評達到滿意的服務對象人數與參與測評的服務對象總人數的百分比，老年人及家屬在評估中的參與簡化為一個滿意比例，在總分中的占比較小，具體的意見反饋更是缺失，如果評估員不夠重視的話，有流于形式的可能。

二是老年人及家屬的評估參與動力不足。在B社區，對大部分老年人來說，不清楚政府購買運作模式，也就無從理解承擔服務的社工機構與社區居委的關系，很多人甚至也無從知曉居委和街道的關系，對他們來說，“來幫我的都是政府的人”。因而，“政府的人”囊括了除自己以外的所有參與主體，當進行滿意度調查和意見反饋的時候，老年人們會認為不能說不滿意，不能說有意見。對家屬來說，有多數的服務是針對特定老年人免費提供的，他們認為既然是免費的，那就不用有太多的要求。這兩種認識都造成服務對象參與評估的動力不足，影響了評估的科學性。

四、搭建政府購買社區養老服務的整體治理框架

“社區空間范圍小，相比于宏觀社會更接近于‘熟人社會’， ‘共同在場’和面對面互動的機會大大增加，對行動后果的感受和預見能力也相對較高”[19]，化解多元主體在政府購買社區養老服務中的治理困境，需要在強化主體職責的基礎上，搭建整體性的治理框架，使各治理力量在這種供給模式中歸位，使主體間關系良性互動和運轉起來。

(一)平衡政府部門的主導性和服務性

我國的政府購買公共服務實踐，最大的特點是政府的主導作用強大，應該發揮這種優勢，尤其在資源的供給和制度的安排方面，這是構建多元主體良性互動的關鍵。對服務機構，一方面分類登記，優化管理機制，科學規范以社區養老服務機構的準入門檻，有效進行政府購買服務的監管和績效評估，構建規范嚴格的服務機構評價標準，對標評價，清除不合格服務機構，取消其參與政府購買的資格；另一方面是引導養老服務供給參與，培育機構發展能力，壯大規模，在法律層面確認其性質和地位，為服務提供主體的參與和能力的提升創造良好的政策環境，包括在資金和稅收等方面的政策工具運用，免征社會組織所得稅、增值稅、營業稅等，給予優惠措施，激活其服務的能力。

對基層政府部門和社區居委，合理劃分權責，明確其購買社區養老服務中的角色、地位和責任，下沉治理資源到基層，多種渠道拓寬基層和社區的購買和管理資金來源，比如，創新公益創投形式、拓寬社會資金捐贈渠道、設立專項基金等方式。協助社區和服務機構整合服務硬件資源，盤活空置的社區活動中心、文化活動場所、廠房校舍等國有資產，免費或低價出租或是土地劃撥，為養老服務實施提供活動場所，在水、電、氣等使用方面給予優惠政策。

(二)賦予社區居委資源整合和回應能力

社區居委在大部分服務對象的認識中等同于政府，老年人的意見、情緒首先的觸點就在社區，對于服務機構來說，實施服務的前端接觸者也是社區居委，因其掌握轄區內老年人的個人和家庭信息，對社區中的各項情況非常熟悉，服務機構在項目開展過程中離不開社區居委支持，當需要對接政府進行資源整合的時候，也需要社區的鏈接，“基層組織(社區)作為行政體系的末梢，與社會組織互惠共贏是回應壓力型體制和改善回應能力的有效方式”[7]。因而，社區需要增強資源整合能力、作為橋梁的溝通和回應能力。社區養老項目與其他社會服務項目不同，失去政府和社區的資源，服務機構難以獨立實施，因而從項目實施伊始，社區與服務機構就應該作為行動共同體，通過正式的宣傳方式加強對服務機構的介紹力度，社區工作人員的參與度和工作狀況作為績效考核的一部分，以專兼職相結合的身份介入到服務實施的過程中。在政府購買協議中，將社區作為一方主體，規定其在項目實施中的角色和職責，在項目評估中將對社區的評估列為指標之一，在管理費的劃撥中向社區傾斜一部分，由此鼓勵社區做好橋梁溝通作用，積極回應服務機構和服務對象的需求，在減負的前提下將承擔的項目管理和協調等具體工作運作起來。

(三)拓展服務機構的專業性行動空間

專業的事交給專業的機構來做，引導服務機構參與居家養老服務供給，除了在立法、資金、政策等方面給予社會組織鼓勵和支持以外，還應該拓展服務機構在養老服務領域內的話語權和行動空間。首先在政府購買的前置需求評估中，征求服務機構對購買內容和服務形式的意見應作為常規手段，讓專業機構的專業意見在購買啟動前進入議程，甚至能開啟政策窗口，使得購買目錄和服務清單更加完善。其次是在項目實施的過程中，減少行政對專業領域的嵌入，改變“處于弱勢地位的社工往往要聽命于居委會，幫助行政事務纏身的居委會分擔部分行政工作”[12]的狀況，劃分職責分工，保證每日服務工作時長，使其服務方案能切實落地，能運用專業方法實施服務。最后是在項目的評估中，采用參與式評估的方式，量化指標與現場滲透式參與觀察相結合，在評估中運用訪談、焦點小組、同行評價等方式，讓服務機構參與進來，立體化評估其服務方案設計和服務提供方式，將效果與指標直接掛鉤轉變為服務實效的質性和量化衡量，不僅監控項目實施效果，也為下一輪的政府購買服務提供決策參考和依據。

(四)增加服務對象的參與度和對服務機構的信任

老年人及其家屬作為服務對象，其參與需求表達和意見反饋對政府購買的政策目標達成有積極作用，對科學確定政府購買社區養老服務的內容和標準、評估購買績效和服務機構實施質量有正面效應。除了正式的參與和溝通渠道以外，還需要有非正式的便捷高效的渠道進行參與，增進信任。在互聯網和智慧養老平臺發展迅速的今天，通過移動終端和建設互動平臺，可以隨時隨地實現溝通和反饋。比如，利用“互聯網+”搭建智慧養老平臺，老人和家屬可以通過電話呼叫、平臺呼叫設備、手機和其他終端的APP、微信公眾號、城市生活小程序、電腦終端等方式，直接進行訴求表達和意見反饋，投訴機制的反應也相對快速，街道和社區還可以借助平臺定期對服務對象隨訪，采集并記錄信息，使零散的信息匯聚起來。服務機構也可以通過平臺與服務對象實現互動，比如，實時對話、反饋意見、參與投票、緊急狀況報告等，信息實現雙向流動，有利于雙方快速熟悉和建立信任，及時回應服務對象需求，提高服務的質量和效率。