東日本大地震背景下應(yīng)急救災(zāi)體系研究

馬福政 趙安生

作者簡介：馬福政，男，1986-，滿族，籍貫遼寧大連，碩士研究生，工程師，主要從事地震監(jiān)測、地震應(yīng)急等方面研究。

摘 要：通過回顧東日本大地震，災(zāi)后重建的規(guī)劃建設(shè)過程，闡述宮城縣編制實(shí)施城市復(fù)興規(guī)劃的主要內(nèi)容和構(gòu)成框架，分析復(fù)興規(guī)劃的實(shí)施過程以及相關(guān)政策措施圍繞“宮城縣震災(zāi)復(fù)興規(guī)劃”，從城市生活復(fù)興、安全城市建構(gòu)、城市街景再生、文化財(cái)保護(hù)等方面。總結(jié)日本災(zāi)后復(fù)興規(guī)劃的特征和經(jīng)驗(yàn)。為我國今后的災(zāi)后重建規(guī)劃提供借鑒。

關(guān)鍵字：復(fù)興規(guī)劃;東日本大地震;應(yīng)急救援;啟示

中圖分類號：D631.6

一、地震及受災(zāi)狀況

1.地震概況

·發(fā)生時(shí)間：2011年3月11日14時(shí)46分左右（日本時(shí)間）

·震中地名：三陸海域（北緯38.1度、東經(jīng)142.5度，牡鹿半島東約130公里）

·震源深度：約24公里

·規(guī)模：矩震級9.0級

·最大烈度：烈度7（粟原市）（日本烈度）

·海嘯：7.2米（仙臺港）2011年4月5日氣象廳發(fā)布

8.6米以上（石卷市鲇川）2011年6月3日氣象廳發(fā)布

*最大海嘯到達(dá)內(nèi)陸5公里

*相當(dāng)于縣土地面積的4.5%，327平方公里浸水

2.受災(zāi)狀況等

（1）人的受災(zāi)（繼續(xù)調(diào)查中）

死亡：9446人，下落不明者：2026人，重傷：429人，輕傷：3579人

（2）住宅、非住宅的受災(zāi)

全壞：76078棟，半壞：92234棟，部分破損：175294棟，地板上浸水：7061棟，地板下浸水：11194棟，非住宅受災(zāi)：27627棟

（3）避難狀況（高峰時(shí)）

避難所數(shù)：1183個(gè)設(shè)施，避難人數(shù)：320885人

（4）生命線關(guān)聯(lián)受災(zāi)（高峰時(shí)）

電力、停電戶數(shù)：1545494戶，水道、供水障礙：35市街村，煤氣供應(yīng)障礙：13市街，下水道設(shè)施受災(zāi)：124場所

（5）受災(zāi)總額約7兆3781億日元（2011年10月20日當(dāng)時(shí)）

二、制定的宗旨

因2011年3月11日發(fā)生的東日本大地震，蒙受巨大災(zāi)害的宮城縣，為彰顯今后10年時(shí)間的復(fù)興進(jìn)程，制定了“宮城縣震災(zāi)復(fù)興計(jì)劃”。為最終實(shí)現(xiàn)復(fù)興，需要采取與原來不同的新的制度設(shè)計(jì)及手法，所以說宮城縣震災(zāi)復(fù)興計(jì)劃是“提案型”的計(jì)劃。

三、基本理念

①抗御災(zāi)害，安心生活的街道建設(shè)

②每位縣民都是復(fù)興的主體，集結(jié)全部力量的復(fù)興

③不僅恢復(fù)，從根本上的“再構(gòu)建”

④解決現(xiàn)代社會課題的先進(jìn)地域建設(shè)

⑤構(gòu)筑從毀滅性受災(zāi)的復(fù)興模式

四、基本設(shè)想

1.計(jì)劃時(shí)間

實(shí)現(xiàn)復(fù)興的時(shí)間，大概需要10年時(shí)間，以2020年為復(fù)興目標(biāo)，把該計(jì)劃時(shí)間區(qū)分為“恢復(fù)期”（3年）、“再生期”（4年）和“發(fā)展期”（3年）三期。特別是從恢復(fù)期階段就開始撤下復(fù)興的種子，使再生期和發(fā)展期結(jié)出碩果，進(jìn)而達(dá)到故鄉(xiāng)和宮城縣的復(fù)興。

2.復(fù)興的主體

每個(gè)人都是復(fù)興的主體，在多種活動(dòng)的主體中，以一脈相承為核心產(chǎn)生人與人之間的相互聯(lián)結(jié)，面向復(fù)興采取行動(dòng)是必需的（圖1）。

行政上，全力構(gòu)筑支撐以支持民間等各種主體開展面向復(fù)興活動(dòng)的體制。

3.對象地域

縣內(nèi)全域作為計(jì)劃的對象，特別是沿岸受災(zāi)的市街作為重點(diǎn)采取措施的區(qū)域。

4.進(jìn)程管理

根據(jù)PDCA循環(huán)管理手法，對項(xiàng)目進(jìn)展達(dá)成狀況進(jìn)行評價(jià)，其結(jié)果反映到具體的復(fù)興采取的措施上。另外，為能應(yīng)對社會形勢的變化等，根據(jù)需要，對計(jì)劃進(jìn)行修訂。

五、應(yīng)急重點(diǎn)事項(xiàng)

為最優(yōu)先采取受災(zāi)者的生活支援和受災(zāi)地的復(fù)興，全縣需要應(yīng)急對應(yīng)措施。以下提出的11個(gè)項(xiàng)目作為應(yīng)急重點(diǎn)事項(xiàng)。

1.受災(zāi)者的生活支援。整備應(yīng)急臨時(shí)住宅、供應(yīng)公共住宅、支援住宅重建和受災(zāi)者的心理干預(yù)和保健衛(wèi)生。

2.早日恢復(fù)公共土木設(shè)施和生命線。恢復(fù)道路、港灣、空港、鐵道、上下水道、電力、煤氣、通信，應(yīng)急恢復(fù)海岸、河川設(shè)施等及浸水對策。

3.恢復(fù)受災(zāi)市街村的行政功能。整備公共設(shè)施和確保人員、復(fù)原公文書、恢復(fù)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、支援街道建設(shè)。

4.災(zāi)害垃圾的處理。撤去災(zāi)害垃圾的初次臨時(shí)放置地點(diǎn)，向二次放置地點(diǎn)的轉(zhuǎn)移及處理。

5.確保教育環(huán)境。恢復(fù)學(xué)校等的設(shè)施和強(qiáng)化人員的體制、支援就學(xué)受災(zāi)的兒童學(xué)生和心理干預(yù)、確保上學(xué)的交通手段。

6.確保保健、醫(yī)療、福社。確保受災(zāi)者的健康、整備提供醫(yī)療和醫(yī)藥品的體制、支援失去父母的兒童及老齡者。

7.確保雇用、生活資金。對受災(zāi)企業(yè)支援維持雇用、確保受災(zāi)者的雇用和生活資金。

8.農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的初期復(fù)興。開展撤去瓦礫、除鹽等工作，恢復(fù)農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)、支援事業(yè)重開和再建、構(gòu)筑安定的供應(yīng)體制。

9.工商業(yè)的復(fù)興。支援臨時(shí)店鋪和工場等事業(yè)的重新開始、支援整備和恢復(fù)店鋪及工場等、支援綜合金融和經(jīng)營。

10.再構(gòu)筑安全、安心的地域社會。回復(fù)消防防災(zāi)的功能、恢復(fù)防災(zāi)設(shè)施等、修訂防災(zāi)的體制、恢復(fù)警察設(shè)施和強(qiáng)化其功能、再構(gòu)筑安全安心的地域社會。

11.應(yīng)對核能災(zāi)害等。向國家提出要求包括學(xué)校在內(nèi)的全市街村開展放射能測定、整備農(nóng)林水產(chǎn)物的放射能檢查體制和采取消除傳言的受害、再構(gòu)筑全廳的核能災(zāi)害應(yīng)對體制、實(shí)現(xiàn)損害的全額補(bǔ)償和確立從根本上的降低放射性物質(zhì)的對策。整備縣內(nèi)全域的放射能等的監(jiān)視體制。

六、復(fù)興的要點(diǎn)

不僅恢復(fù)，要從根本上進(jìn)行“再構(gòu)筑”，必要開展先進(jìn)的地域建設(shè)。為此，提出以下10個(gè)方面為復(fù)興的要點(diǎn)，為了實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，在向國家提案和要求的同時(shí)，推進(jìn)縣民和市街村一體采取的措施。

1.抗御災(zāi)害的街道建設(shè)，構(gòu)筑宮城模式

推進(jìn)采取高臺轉(zhuǎn)移、職住分離和多重防御應(yīng)對大海嘯等的對策。從沿岸防災(zāi)的觀點(diǎn)，推進(jìn)充分發(fā)揮受災(zāi)教訓(xùn)的抗御災(zāi)害的街道建設(shè)。

具體措施：○高臺轉(zhuǎn)移、職住分離○多重防御構(gòu)筑防大海嘯的對策○確保安全的避難場所和避難路徑○支援街道建設(shè)○確立街道建設(shè)的途徑○促進(jìn)整備生命線暢通。

2.水產(chǎn)縣宮城的復(fù)興

為面向本縣水產(chǎn)業(yè)的復(fù)興和發(fā)展，通過修改法律制度、經(jīng)營形態(tài)和重新布局漁港的本來功能，推進(jìn)創(chuàng)造新型水產(chǎn)業(yè)和再構(gòu)筑水產(chǎn)都市。

具體措施：○集約和編制水產(chǎn)業(yè)集群的地域和漁業(yè)據(jù)點(diǎn)○引入新型的經(jīng)營模式○實(shí)現(xiàn)具有競爭力和魅力的水產(chǎn)業(yè)。

3.構(gòu)筑先進(jìn)的農(nóng)林業(yè)

開展土地利用調(diào)整，通過農(nóng)地面上的集約和經(jīng)營的大規(guī)模化、作物目標(biāo)的轉(zhuǎn)換等，謀劃提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出額，同時(shí)通過積極開展6次產(chǎn)業(yè)化等的綜合農(nóng)業(yè)等，推進(jìn)具有競爭力農(nóng)業(yè)的再生及復(fù)興。以及推進(jìn)早日重建木材產(chǎn)業(yè)，謀求充滿活力林業(yè)的再生。

具體措施：○構(gòu)筑新時(shí)代的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村模式○支援活用民間投資，振興綜合農(nóng)業(yè)商務(wù)○設(shè)定綠地、公園化等的緩沖地帶○早日重建木材產(chǎn)業(yè)和再生有活力的林木業(yè)

4.早日復(fù)興制造業(yè)，“實(shí)現(xiàn)富縣宮城”

支援面向早日復(fù)興制造產(chǎn)業(yè)和推進(jìn)進(jìn)一步招商機(jī)動(dòng)車關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)等，謀求承擔(dān)下一代的新型產(chǎn)業(yè)的集群和振興等，再構(gòu)筑充分發(fā)揮地域特性的制造產(chǎn)業(yè)總體的大規(guī)模事業(yè)的計(jì)劃和構(gòu)想，進(jìn)而創(chuàng)造出從第一次產(chǎn)業(yè)到第三次產(chǎn)業(yè)平衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)構(gòu)造。

具體措施：○為早日事業(yè)重開，開展環(huán)境整備○強(qiáng)化支撐事業(yè)繼續(xù)的物流基礎(chǔ)○進(jìn)一步振興機(jī)動(dòng)車關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)等和開展招商企業(yè)○集群和振興擔(dān)任下一代的新型產(chǎn)業(yè)○創(chuàng)出世界型的產(chǎn)業(yè)和開展世界型的商務(wù)○通過振興新型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出就業(yè)機(jī)會

5.再生具有多種魅力的宮城觀光業(yè)

觀光情報(bào)的發(fā)布，恢復(fù)充實(shí)交通基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，DC（目的地宣傳）等的觀光大型宣傳的實(shí)施，強(qiáng)化從外向內(nèi)（引入外國人旅行客）的應(yīng)對，構(gòu)筑新型觀光渠道，推進(jìn)發(fā)揮震災(zāi)經(jīng)驗(yàn)的觀光振興策略，進(jìn)而再生具有多種魅力的宮城觀光業(yè)。

具體措施：○確切發(fā)布觀光旅游情報(bào)○構(gòu)筑確保觀光客的便利性、安心和安全的廣域交通網(wǎng)○官民合作，開展仙臺、宮城DC（目的地宣傳）○MICE（國際會議等）的引進(jìn)○再構(gòu)筑廣域觀光渠道○引進(jìn)以震災(zāi)的學(xué)習(xí)和研修為目的的旅行

6.再構(gòu)筑地域綜合的保健、醫(yī)療、福祉的體制

在早日恢復(fù)醫(yī)療·福祉設(shè)施的同時(shí)，縣全體推進(jìn)，與受災(zāi)市街村的街道建設(shè)一體性的，再構(gòu)筑保健、醫(yī)療、福祉的提供體制。并且，應(yīng)充分吸取受災(zāi)設(shè)施所處位置、廣域醫(yī)療體制的重要性和地域社會集體生活相互協(xié)作的重要性等教訓(xùn)，推進(jìn)從兒童到老齡者誰都可以安心生活的地域社會建設(shè)。

具體措施：○正確配置保健醫(yī)療福祉設(shè)施和功能合作○構(gòu)筑活用IT（情報(bào)通信技術(shù)）的醫(yī)療合作○充實(shí)受災(zāi)者的干預(yù)體制

7.活用再生能源，形成節(jié)能之城

在受災(zāi)地復(fù)興之時(shí)，積極推進(jìn)在新型城市基礎(chǔ)設(shè)施中嵌入活用綠色能源的街道建設(shè)。

具體措施：○推進(jìn)照顧環(huán)境的街道建設(shè)○全戶整備復(fù)興住宅的太陽能發(fā)電○智能電力配送電網(wǎng)和熱電并用，開展先進(jìn)的街道建設(shè)

8.推進(jìn)抗御災(zāi)害的縣土、國土建設(shè)

構(gòu)筑抗御災(zāi)害的多重型的交通網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)整備迅速且高效地災(zāi)害情報(bào)的收集和傳達(dá)體制，同時(shí)向國家提案，設(shè)置中樞的廣域防災(zāi)據(jù)點(diǎn)和整備可以替代國家危機(jī)管理的功能。

具體措施：○構(gòu)筑抗御災(zāi)害的生命線和物流體系○再構(gòu)筑防災(zāi)體制○設(shè)置廣域防災(zāi)據(jù)點(diǎn)○整備向東北地方的危機(jī)管理的替代功能○整備“（暫稱）東日本大震災(zāi)陵園”

9.培育擔(dān)當(dāng)未來的人才

謀劃整備受災(zāi)地區(qū)的教育環(huán)境、兒童的心理干預(yù)和充實(shí)防災(zāi)教育。另外，充分吸取本次震災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)，使兒童重新認(rèn)識到與他人和社會相聯(lián)系的重要性，進(jìn)一步采取本縣獨(dú)自的[勵(lì)志教育]的措施，推進(jìn)支撐我國及鄉(xiāng)土發(fā)展的人才建設(shè)。

具體措施：○充實(shí)心理干預(yù)和防災(zāi)教育○推進(jìn)“勵(lì)志向教育”○培養(yǎng)擔(dān)當(dāng)宮城復(fù)興的產(chǎn)業(yè)人才○促進(jìn)年青人參加到復(fù)興活動(dòng)中

10.構(gòu)筑支撐復(fù)興的財(cái)源制度、合作體制

向國家提案，確保本次震災(zāi)關(guān)聯(lián)的新的財(cái)源政策和創(chuàng)立東日本復(fù)興特區(qū)。因本次震災(zāi)，受災(zāi)地域橫跨數(shù)縣，是未曾有的廣域?yàn)?zāi)害，因此，推進(jìn)超越受災(zāi)縣和受災(zāi)市街村范圍的合作。

具體措施：○確保必要的財(cái)源○引入民間的活力○創(chuàng)立“東日本復(fù)興特區(qū)”○超越受災(zāi)縣和受市街村范圍的合作○與先導(dǎo)復(fù)興和地域再生的學(xué)術(shù)和研究機(jī)關(guān)及智囊團(tuán)等的合作

七、縣政府行財(cái)政運(yùn)營的基本方針

1.向復(fù)興事業(yè)徹底地轉(zhuǎn)移并重點(diǎn)化

在充分考慮安定供應(yīng)對縣民必需的不可缺的基本服務(wù)和確切開展事業(yè)的前提下，對事務(wù)工作全體進(jìn)行大膽的修改，盡可能的把財(cái)源和人才，集中到復(fù)興事業(yè)中去，進(jìn)行重點(diǎn)采取措施。

2.財(cái)源確保對策

為了復(fù)興，災(zāi)害復(fù)興交付金和地方交付稅等國家的財(cái)源措施是必要的、不可缺少的，因此，向國家強(qiáng)烈要求，確保復(fù)興的財(cái)源。另外，關(guān)于縣政府獨(dú)自課稅的稅收，根據(jù)課稅目的，實(shí)施寬松運(yùn)用的同時(shí)，在不損害制度宗旨的前提下，可以充當(dāng)活用復(fù)興的經(jīng)費(fèi)。

3.開展事業(yè)的設(shè)想

在本計(jì)劃制定的事業(yè)實(shí)施過程中，寬松的制度設(shè)計(jì)、變更和確保財(cái)源等的大前提是國家和民間的強(qiáng)有力的支援。

面向復(fù)興的10年時(shí)間，根據(jù)每個(gè)階段必要的制度和財(cái)源措置的變化，繼續(xù)爭取到國家支援的同時(shí)，謀求積極活用民間智慧和力量，把這些支援作為基礎(chǔ)，組織實(shí)施再構(gòu)筑宮城所必需的每個(gè)事業(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧硯.縣市政府地震應(yīng)急行為模式和區(qū)域地震應(yīng)急能力評估方法研究[D].中國地震局地質(zhì)研究所，2011.

[2]徐柏剛.復(fù)合災(zāi)害應(yīng)急避難政策及疏散受損評估研究—以東京新小巖地區(qū)為例[D].大連理工大學(xué)，2018.

[3]黃立江.中日地震應(yīng)急救助體系比較研究—以汶川地震和3·11地震為例[D].南京航空航天大學(xué)，2012.

[4]鄧硯，聶高眾，蘇桂武.縣（市）絕對地震應(yīng)急能力評估方法的初步研究[J].地震地質(zhì)，2011，33（01）：36-44.