京津冀協同發展：進展、問題與建議

徐唯燊

摘要：經過五年努力，京津冀協同發展在動力源作用發揮、非首都功能疏解、新“兩翼”建設、重點領域突破等方面取得積極進展，但仍面臨民生領域、產業轉移、協同創新、區域治理等方面問題。為進一步推動京津冀協同發展，必須以規劃為引領，共享公共資源、加強產業對接、發揮政府作用、推進多元共治。

關鍵詞：京津冀協同發展 非首都功能疏解 產業轉移升級 區域治理

2019年是京津冀協同發展戰略實施五周年。經過五年努力，京津冀協同發展已經進入滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的階段。2020年是《京津冀協同發展規劃綱要》提出的中期目標實現之年，任務更艱巨、更重要，需要下更大氣力推進。本文梳理了京津冀協同發展新進展，歸納了當前仍存在的問題，并提出了一些建議，以期為京津冀協同發展走向縱深提供參考。

一、京津冀協同發展取得積極進展

（一）動力源作用有效發揮

2019年京津冀區域堅持向改革創新要動力，發揮了引領高質量發展的動力源作用。從經濟總量看，三地GDP合計84580億元，占全國8.5%，第三產業實現增加值56481億元，占全國10.6%。從增長速度看，京冀GDP增速都不低于全國平均水平，特別是河北增速亮眼，比全國平均增速高出0.7個百分點。從重點產業看，北京產業高端化趨勢明顯，規上工業中高技術制造業增加值增長率高于全國平均水平0.5個百分點;天津服務業快速提升，規以服務業中高技術服務業企業營業收入增長19.3%;河北先進制造業迅猛發展，儀器儀表制造業增加值增長達88.7%。

（二）非首都功能有序疏解

北京立足自身定位，穩步推進非首都功能存量疏解，嚴格控制非首都功能增量。2019年退出一般制造業企業399家，疏解提升市場和物流中心66個，拆除違法建設騰退土地5706公頃;截至11月不予辦理新設立或變更登記業務累計達2.28萬件，“散亂污”企業等基本實現動態清零。

隨著非首都功能疏解，北京“大城市病”逐漸緩解。人口數量得到控制，2019年末常住人口2153.6萬人，比2016年末減少19.3萬人，連續三年負增長。資源環境壓力下降，2019年城鄉建設用地減量30平方公里，單位GDP能耗和水耗分別下降4%和3%。人居環境顯著改善，“留白增綠”完成綠化1686公頃，建成區公園綠地500米服務半徑覆蓋率達到83%。

（三）新“兩翼”建設有力推進

北京城市副中心城市框架逐步構建，規劃設計導則編制完成，城市綠心實現8000畝綠化造林主體栽植，三大文化設施和綜合交通樞紐開工。市級行政中心正式遷入，涉及35個部門、165家單位、1.2萬人;通州區與廊坊北三縣整合規劃編制完成，52個合作項目進展順利。

河北雄安新區規劃建設穩步推進，起步區控規和啟動區控詳規獲批，出臺金融、開放等11項配套政策;南拒馬河防洪治理工程等67個重點項目開工，中電科、清華大學智能實驗室等一批企業和科研機構落戶;白洋淀湖心區斷面水質提升到Ⅳ類，“千年秀林”新增造林20萬畝。

（四）重點領域實現新突破

交通一體化取得成效。鐵路方面，京張高鐵、京雄城際北京段開通運營，加上前期開行的市郊列車，軌道上的京津冀初步形成。公路方面，京禮高速北京段完工，京津冀三地區域間高速公路斷頭路全部打通，環首都“半小時通勤圈”逐步擴大，京津保一小時交通圈順利實現。機場方面，大興國際機場建成通航，北京進入航空“雙樞紐”時代。

生態環境質量顯著改善。大氣污染方面，三地空氣質量有效改善，2019年京冀兩地PM2.5年均濃度分別同比下降17.6%和5.8%，為六年來最好水平，天津重污染天數由2013年的49天減少到15天。生態建設方面，三地繼續推進各項生態工程，2019年1至11月京津風沙源治理二期造林1.76萬畝、封山育林23萬畝。

產業升級轉移取得進展。轉移方面，河北承接非首都功能取得新成效，12家中關村企業進駐雄安中關村科技產業基地，目前雄安新區本級注冊登記企業3190家，多數來自北京。升級方面，北京高精尖產業快速發展，燕東集成電路生產線等一批項目落地，發布首批10項重大應用場景和20項央企應用場景。天津戰略性新興產業加快發展，國家新一代人工智能創新發展試驗區獲批，優勢產業提質升級，汽車產量逆勢突破120萬輛。

三地協同創新加速推進。北京輻射帶動作用有效發揮，一批創新成果在京津冀轉化應用。2019年1至11月，北京輸出津冀技術合同成交額超210億元，累計超990億元;中關村企業在津冀設立分支機構累計超8000家。河北協同創新步伐加快，2019年共建省級以上創新平臺98家，吸納北京技術合同成交額200億元以上。

公共服務共享取得進展。醫療方面，京津冀醫學臨床檢驗結果互認項目增至36項，133家河北省內醫療機構與278家京津醫院實現檢驗結果互認。教育方面，北京對口支持雄安新區4所學校全部掛牌。

二、京津冀協同發展存在的問題

（一）疏解過程中民生領域的困難

疏解對居民生活造成影響。北京疏解非首都功能的舉措之一是關閉部分對內銷售的市場和商店，這類疏解對象很多與生活關系密切，搬遷和拆除勢必會影響到居民日常生活，且這類疏解是在政府強力推動下實現的，未來很可能會變相恢復。事實上，疏解是復雜的系統工程，只有以不影響城市生活便利性為前提，才能真正實現吐故納新。

公共服務難以向津冀疏解。北京疏解非首都功能的難點之一是怎樣疏解部分服務全國的公共服務。鑒于一些在京高校、醫院等屬國家部委直接管轄，且利益關系復雜，北京協調難度大。加之這類機構多為事業單位，職工多具有北京戶口，通常不愿意遷出北京，即便是疏解也多是從核心區遷入郊區，或在津冀辦分校、分院，整建制遷入津冀的情況并不多見。

（二）產業協同中轉移升級的問題

承接平臺布局分散，部分承接能力偏低，有同質化競爭傾向。目前，京津冀共同確定了“2+4+46”的產業承接平臺，天津提出了構建“1+16”承接格局，河北明確了5個協同協作平臺、4個特色專業平臺、33個個性化平臺的承接平臺體系，盡管津冀兩地承接平臺數量眾多，但不乏功能相似的平臺。一些承接平臺設置在城市開發不充分的區域，周邊區域產業配套不完善，范圍經濟優勢不強，公共服務難以適應落地企業的要求，仍有企業留不住、難發展的問題。

京冀創新鏈和產業鏈對接不暢。北京在基礎研究和原始創新方面具有優勢，但推動河北傳統產業轉型升級的創新供給還很不夠。北京科研主體更多是高校和科研院所，研發經費更多來自政府，而政府資金支持的創新多是研究導向，對成果轉化不夠重視，容易產生創新鏈和產業鏈的對接不緊密，這使北京的創新供給與河北的技術需求出現錯位，阻礙了北京對周邊貧困落后地區輻射帶動作用的發揮。

（三）協同創新中效益釋放的瓶頸

京津冀區域創新資源共享不足，三地創新主體間聯系還不夠緊密。北京是全國科技創新中心，擁有眾多國家級科技創新平臺。河北平臺偏少，僅有國家重點實驗室12家、國家企業技術中心51家，在全國只處于中游。雖然三地通過創新券合作實現了部分平臺共享和設備共用，但其支持范圍和便捷性等仍有改進空間。雖然三地為解決京津創新資源閑置與河北技術需求難以滿足并存的情況，設立了京津冀基礎研究合作專項，但經費數量無法有效滿足區域產業關鍵共性技術需求。此外，河北有時在人才支撐、營商環境等方面難以符合京津技術轉移方要求，使得部分創新資源跳過河北向長三角和珠三角轉移。

（四）區域治理中政策協同的問題

京津冀區域治理主體主要是各級政府，企業、居民和非政府組織還不是完全意義上的治理主體。盡管近幾年企業和非政府組織參與意愿增強，相關活動增多，但多元主體共同治理的格局尚未形成，仍缺少參與治理的途徑，難以對政府治理活動、結果形成壓力，這與國外成功的大都市圈治理形成鮮明對照。

京津冀區域還未實現治理上的協同高效。現有文件在權責關系、約束體系、監督機制等方面還不健全，總體上是引導作用大于統籌作用。由于缺少相關規則規范政府行為、調節政府關系，導致地方政府在政策執行時具有主觀性，進而釀成一定程度的區域沖突。此外，京津冀三地還未就一些領域的政策協同達成一致意見。如在環境治理方面缺少統一的規劃，政策執行上也存在差異，執行標準和力度不一致，影響最終治理效果。

三、推動京津冀協同發展的建議

（一）堅持民生為本，共享公共資源

疏解非首都功能對居民的影響主要在購物、就餐、居住等方面，必須妥善解決，提高居民生活的便利性。應“特事特辦”，在社區劃出專門區域發展小型服務業，努力形成品牌化、連鎖化的服務網絡，可以根據社區年限、規模、檔次等的差別，創造特色服務模式。對已經疏解的區域性批發市場，如果確有對內銷售，可在近郊補充高質量專業市場（如花卉、裝飾等），滿足居民基本需要。應在發展新區加大居住用地投入，探索通過多種途徑提供針對就業人口的住房，打造可以就近工作生活的組團。

應繼續探索三地公共服務的合作，把公共服務的疏解放在協同的大框架中，逐步培養承接和發展優質公共服務的節點城市。北京可選擇這些城市作為試點，投資其醫院、學校、養老等公共服務機構，改善其服務水平，而不是簡單地把疏解等同于搬遷，并制定政策支持其優質公共服務延伸到周邊地區，以快速提高這些地區的服務質量。

（二）堅持需求導向，加強產業對接

北京應堅持科技創新應與河北傳統產業轉型升級、環境保護、冬（殘）奧會籌辦等技術需求相適應的原則，盡快解決北京創新供給與河北技術需求錯位的問題。發揮北京原始創新、河北研發轉化的互補性，使京冀創新鏈和產業鏈緊密對接。三地可圍繞區域產業關鍵共性技術聯合攻關，合作突破阻礙技術發展和成果轉化的難點和堵點。

三地應以“2+4+46”個產業承接平臺為支撐，探索京津冀區域“眾創空間-孵化器-加速器-產業園區”無縫對接機制，打造特色產業園區，避免同質化競爭。承接地應完善對轉移企業的保護政策，在土地、資源、用工等方面予以保障，降低企業生產成本;應加強區域產業配套，主動做好服務，營造良好環境，加強區域內同類企業的生產聯系，提高協作水平，促進集群發展。

（三）堅持市場選擇，發揮政府作用

京津冀三地應完善市場機制，推動高質量協同創新。積極推動創新資源優化配置，通過新一代信息技術，構建協同創新的市場機制，實現三地創新資源的自由流動、創新人才的優化布局和創新成果的有效對接。形成三地統一的要素市場和技術交易服務標準，推動人員資質、專業技能、創新成果等互認，享受同等優惠待遇。建立京津冀科技中介服務機構聯盟，提高跨區域資金和技術的對接效率，加速成果轉化。

京津冀三地應完善政府層面的資金投入機制，可設立京津冀協同創新投資基金，由三地財政從研發資金中劃出專項支持協同創新，重點用于聯合科技創新、搭建創新平臺、優化創新環境等。應做實協同創新政策對接，建立完善區域統一社會保障制度、重大課題聯合申報共同承擔制度、科技合作成果獎勵制度等，為協同創新提供全面有力的制度保障。

（四）協調各方利益，推進多元共治

京津冀協同發展最大的困難在于利益不平衡。在協調三地關系上，應明確政策協同中的權責利，將利益協調機制內化到政府功能中。要關注河北的利益表達，建立合理的利益分享機制，如跨區域項目、企業轉移、“飛地經濟”財稅分享機制，把三地維系在公平分享利益的體系中。中央和京津應通過財政補貼、稅收返還等方式，對處于弱勢地位的河北進行傾斜性利益轉移，以平衡各方利益。

京津冀協同發展涉及方方面面，只依靠政府難以實現整體性治理，需要主動尋求企業、居民和非政府組織參與治理，增加互動、增進互信。應培育京津冀區域的行業協會、戰略聯盟、商會等，健全完善社會團體管理辦法，提高非政府組織的公信力，使其成為京津冀協同發展的重要載體。要開辟居民參與治理的途徑，通過咨詢、論壇等形式，豐富政府與民間的交流。

責任編輯：代建明