我國制度創新的戰略決策：以“點”帶“面”

許經勇

摘要：社會主義國家實行市場取向改革，沒有成功的先例可供借鑒，只能在實踐中創造性地探索。其切實可行的策略，就是采取漸進式的改革方式，選擇若干個點先行先試，取得經驗后，逐步推廣至面上。我國先后創建的經濟特區、綜合配套改革試驗區和自由貿易區，就是適應不同階段改革開放的要求，體現漸進性、階段性、順序性與可持續性，因勢利導地發揮集聚、轉換和示范作用，推動面上的改革開放不斷向縱深發展。

關鍵詞：制度創新 典型試驗 示范作用

我國經濟制度變遷，沒有現成的模式可供借鑒，不宜一下子全面鋪開，只能在實踐中不斷探索，“摸著石頭過河”，以便把改革風險降到最低限度。換句話說，制度創新的戰略決策只能選擇“以點帶面”，走以局部創新帶動全局創新的路子。這種以局部帶動全局的制度創新，突出表現在根據我國改革開放不同階段面臨的突出問題，以及攻克這些難題所應采取的重大舉措，先后相繼建立了經濟特區、綜合配套改革試驗區以及自由貿易區。它們之間存在著嚴密的內在邏輯關聯，體現我國改革開放的漸進性與可持續性，其漸進性表現在三者是依序出現的;其可持續性表現在三者是長期并存的，不存在著誰代替誰的問題。無論是經濟特區、綜合配套改革試驗區以及自由貿易區，都是通過頂層設計自上而下推進，是屬于供給主導型的制度變遷。

創建經濟特區

經濟特區這個概念是我國在特殊條件提出來的。指的是一個主權國家或地區在其管轄范圍內，專門劃出一塊地方，在對外經濟活動中采取更加開放、更加優惠的政策，大量吸引外商前往投資辦廠、興辦各種企事業單位的區域。創辦經濟特區的目的，是為了擴大對外開放，引進外資和先進技術以及管理經驗，在加快經濟特區發展步伐的同時，帶動全國的改革開放和發展。由于計劃經濟體制與市場經濟體制是兩種不同性質的經濟制度。要實現從計劃經濟制度向市場經濟制度轉變，其長期性、艱巨性、復雜性是難以想象的，阻力也是相當大的。為了使經濟制度變遷能夠較為順利地進行，我國經濟制度變遷首先采取“體制外”增量改革人手，而創建經濟特區就是“體制外”增量改革的具體形式。這種漸進式改革的特征，就是在舊制度改革受阻的情況下，首先在舊制度周圍培育和發展新體制，隨著新體制發育到—定程度，再把重點轉移到深化舊制度改革。經濟特區便因此應運而生。設置經濟特區符合“帕累托改進”，通過資源的重新配置獲得新的收益，以便使改革能夠在短期內取得突破性進展。也就是說，通過中央政府給予政策優勢，加上自身的區位優勢，使特區經濟以超出一般地區的速度增長，成為對外交流的窗口和對內示范的榜樣。1979—1980年先后建立了深圳、珠海、汕頭、廈門4個經濟特區，1988年又建立海南經濟特區。經濟特區是以引進外資、發展非公有制經濟為主的區域。經濟特區一般是設置在地理位置較為優越、公有制經濟（尤其是國有制經濟）比重較低、計劃經濟制度較為薄弱的地區。這些地區受傳統計劃經濟制度制約較小，非公有制經濟尤其是外資經濟比較容易發展。我國經濟特區創建初期，處在與世隔絕的國際環境和國內經濟體制改革尚未全面啟動，國內法律體系不健全，投資環境不完善，為了吸引外資到這些地區落戶，中央賦予這些地區特殊優惠政策。這些特殊優惠政策除了稅收優惠，還有金融優惠，土地、廠房使用權優惠，固定資產折舊優惠以及放寬外匯管制，等等。賦予經濟特區特殊優惠政策，對擴大對外開放、加快引進外資發揮了積極的作用，也構建了經濟特區獨特的競爭優勢，以超常速度促進該地區經濟繁榮和社會進步，為全國的改革開放發揮了“窗口”和“試驗田”作用。

必須指出，雖然賦予經濟特區特殊優惠政策，對于瓦解舊制度、建立新制度起過一定的促進作用，但其固有的負面效應是，不符合市場經濟所固有的公平競爭規則，不符合我國經濟制度變遷的最終目標，即建立完善的社會主義市場經濟體制。因為特殊優惠政策是由政府指令性配置資源的一種方式。不同于一般政策，特殊優惠政策是一種稀缺資源，這種稀缺資源配置給誰，不配置給誰，完全取決于政府的意愿。對于沒有機會獲得特殊優惠政策者來說，是一種歧視，也可以說是不公平，這是不符合市場經濟所通行的公平競爭原則。隨著社會主義市場經濟體制的建立，客觀上要求必須從以往注重特殊優惠政策，轉向注重政策的普惠性與平等性。與其相聯系，要求經濟特區的發展必須從主要依靠特殊優惠政策，轉向主要依靠制度創新和技術創新，實現經濟特區發展的戰略性轉變。制度創新方面，主要是通過全面深化改革，在全國率先構建高水平社會主義市場經濟體制，以及在這個基礎上，把體制創新和科技創新有機結合起來，實現“雙輪驅動。”當前要把體制創新的重點放在完善產權制度和要素市場化配置，這兩者是相輔相成的。無論是全國或者是經濟特區，相對于商品市場，要素市場是嚴重滯后了。惟有推進土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場化改革，健全要素市場化運行機制，始能提高全要素生產率，推動經濟增長方式由追加要素投入向提高要素效率轉變，以及實現價值鏈從中低端向中高端轉變，實現經濟增長由速度型向質量型轉變。在科技創新方面，要加強基礎研究、注重原始創新，打好關鍵核心技術攻堅戰，在全球科技革命和產業變革中贏得主動權。當今世界的競爭說到底就是科技的競爭。我國經濟特區應當在這方面發揮排頭兵的作用。

創建綜合配套改革試驗區

經濟特區經過20多年的改革探索，成功地完成了國家賦予的歷史使命，改革逐步進入“深水區”，各項改革正在向深層次挺進，必須對利益關系和政府結構進行重構和調整。改革的原動力從國家政策支持轉向地方制度自主創新。改革的目標從單純的經濟改革轉向復雜的綜合性改革，即涉及經濟、行政、文化、資源、環境等全方位改革。正當我國經濟體制改革處在從重點突破向全面推進的關鍵時刻，我國又先后建立了一批包括深圳、廈門經濟特區在內的12個綜合配套改革試驗區，被人們稱之為第二批經濟特區，亦即“新特區”。這些綜合配套改革試驗區從主題劃分，可以區分為開發開放的，如上海浦東新區、天津濱海新區以及深圳、廈門經濟特區;有新型工業化道路探索的，如沈陽經濟區;有農業現代化道路探索的，如黑龍江省兩大平原;有資源型經濟轉型的，如山西省，等等。綜合配置改革試驗區是我國經濟制度變遷從以往的重點突破、單方面改革向綜合配套改革轉變的必然產物，是完善社會主義市場經濟制度的必然選擇。顧名思義，綜合配套改革試驗區的“核心”，在于全局性、系統性、鏈條性，從生產、流通、分配、消費以及經濟、政治、社會文化、城鄉以及生態等方面多領域進行制度創新，形成相互補充、相互配套的制度體制和運行機制。以增強各方面、各領域、各層次的協調性，實現可持續發展。綜合配套改革試驗區，首先要解決的是本地區改革發展面臨的主要矛盾，但是解決這個矛盾又對全國某些地區有重要示范作用和借鑒意義，即“寓普遍性于特殊性之中”。綜合配套改革試驗區既有全國性的，又有區域性和城市個性。綜合配套改革試驗區的核心是體制轉軌與政府改革，也可以說是綜合性制度創新。其目標是率先建立完善的社會主義市場經濟體制。通過先行先試權，發揮集聚輻射作用、結構轉換作用以及體制示范作用。

綜合配套改革試驗區與經濟特區相比較，其共同點都是為了通過局部性制度創新帶動面上的制度創新，推動傳統計劃經濟制度向社會主義市場經濟制度轉變，而二者的區別主要表現在以下幾個方面：首先，經濟特區在其發展的一定階段，主要是依靠特殊優惠政策，而綜合配套改革試驗區則始終依靠創新驅動，這意味著綜合配套改革試驗區是改革發展到更高階段的實踐;其次，經濟特區的外向度很高，受國外境外的因素影響特別大，在其發展的一定階段，主要依靠外部的力量來發展自己，而綜合配套改革試驗區則主要是依靠內部的力量，即自身的制度創新帶動經濟發展;第三，以引進外資外商為主的經濟特區，把區位優勢放在突出的位置，而綜合配套改革試驗區則不必考慮區位這一因素;第四，如果說創建經濟特區是屬于增量改革，那么設置綜合配套改革試驗區則是屬于存量改革，改革的難度更大。經濟特區發展到今天，改革的重心逐漸轉移到存量改革，一些經濟特區（如深圳、廈門）也同時被列入綜合配套改革試驗區;第五，與經濟特區不同，綜合配套改革試驗區的個性更加突出，有以統籌城鄉為主的（如重慶市、成都市），有以“兩型”社會建設為主的（如武漢城市圈、長株潭城市群），有以新型工業化為主的（如沈陽經濟區），有以資源型經濟轉型為主的（如山西?。?，有以現代農業為主的（如黑龍江?。幸詢砂督涣骱献鳛橹鞯模ㄈ鐝B門市），有以國際貿易為主的（如浙江省義烏市），等等。

創建自由貿易區

自由貿易區也稱免稅區、免稅貿易區、對外貿易區、自由貿易區等。這類區是劃在關境以外，與自由港具有同等地位的地區。國外、境外的貨物可以免征關稅自由進出該區，允許貨物在該區內自由儲存、取樣、分級、裝卸、加工、重新包裝等。但是，東道國規定不能進出口的商品不能進出該區。當前全球范圍內出現一種新的趨勢，即創建自由貿易區的數量和規模不斷地擴大，自由化水平越來越高。我國經濟發展進入新常態，又面臨世界經濟格局的大變革，“引進來”與“走出去”正遭遇前所未有的新挑戰。加快實施自由貿易區戰略，是我國適應經濟全球化新形勢的要求，根據新時期國際環境和國內條件變化作出的重大戰略決策，也是全面深化改革、構建開放型經濟新體制的客觀要求。當前發達經濟體試圖通過自由貿易區談判，推出以某些大國為主導的經濟一體化進程，使之獲得全球競爭的新優勢。對我國最大的影響將是國內企業對外出口更加困難。除了因為關稅因素而造成的價格上沒有優勢外，還會受到嚴重的法律和社會歧視。為了適應新時代經濟制度創新和進一步擴大開放的要求，十八大以來在全國范圍內相繼建立了上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江等18個自由貿易區。自由貿易區是指在國境內關外設立的、以優惠稅收和海關特殊鑒管政策為主要手段，以貿易自由化便利化為主要目的的多功能經濟性特區，原則上是指在沒有海關干預的情況下，允許貨物進口、制造、再出口。我國自由貿易區建設的力度和意義，不亞于20世紀80年代建立的深圳、廈門等經濟特區，以及20世紀90年代開發的上海浦東新區。其核心是營造一個符合國際慣例的、對內外資的投資都要具有國際競爭力和國際商業環境。自由貿易區是以制度創新為核心，通過深化改革和制度創新，加快商品、服務、人才、資本、技術、信息等自由便利流動，從要素開放上升到國際貿易投資規則的開放，使之成為深化制度創新和擴大對外開放的高地。截至2020年9月，各地自由貿易區已形成260項可復制可推廣的制度創新成果，為我國更高水平開放發展提供了有力的支撐，為構建更高層次對外開放格局引航探路。

自由貿易區是適應對外開放新形勢的要求而建立的，也是推動更高水平開放的大戰略。當前我國面臨的國內外環境正在發生深刻的變化，客觀上要求我們必須構建“以國內循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局，以更高開放水平的國內國際雙循環驅動我國經濟的高質量發展。以國內循環為主體是世界上一切大國共同的慣例。我們要構建以國內大循環為主體的新發展格局，就必須暢通國民經濟循環，化解阻礙全國統一市場的體制機制障礙，充分發揮我國超大規模市場優勢，深化供給側結構性改革，使制度創新和科技創新成為引領經濟發展的第一動力。但是，以國內循環為主體并不能理解為完全封閉式的國內自我循環，而是開放式的國內國際雙循環。這就要求我們必須以更加開放的國內市場，打造國際經濟合作新優勢，主動加入經濟全球化進程。而自由貿易區是當今世界最高水平的開放形態。自由貿易區的特點是“自由”，包括投資便利自由、服務貿易自由、貨幣進出自由、資金流動自由、人員往來自由、數據流動自由，并輔以普遍實行零關稅，或低關稅。從5個經濟特區，到12個綜合配套改革試驗區，再到18個自由貿易區，意味著我國改革開放的力度越來越大，步伐越來越快。

責任編輯：康偉