論新時期我國公共衛生隊伍的建設問題

[摘"要]我國公共衛生事業的發展以及建設健康中國這一國家戰略的提出，對我國公共衛生隊伍提出了更高的要求，公共衛生隊伍建設的緊迫性凸顯。本文旨在探究我國公共衛生隊伍在當前存在的主要問題及其產生的根源，提出加強我國公共衛生隊伍建設的對策。主要對策包括：通過頂層設計協調公共衛生事業發展和增加財政投入;從戰略性人力資源管理的高度構建公共衛生隊伍建設體系;做好崗位管理工作;優化薪酬設計;重塑公共衛生職業發展通道。

[關鍵詞]公共衛生;薪酬;職業發展;干部人事制度

[中圖分類號]R19[文獻標識碼]A"[文章編號]1008—1763（2020）05—0035—10

Abstract：The development of China's public health and the proposal of the National Strategy for Building a Healthy China， puts forward higher requirements for China's public health human resources， and the urgency of public health workforce building is highlighted.This article aims to explore the root causes of these problems in China's public health workforce， and then proposes countermeasures to strengthen the construction of this workforce， which includes coordinating public health development and increasing financial input through top-level designs constructing a public health workforce building system from the perspective of strategic human resource management; doing good position management; optimizing compensation design; and reshaping public health career development channels.

Key words： public health; compensation; career development; cadre and personnel system

近年來，在我國公共衛生服務重新朝著公益性、公平性、均等化方向快速推進的大背景下，國家提出了建設健康中國這一新的國家戰略。為確保這一戰略的順利實施及其各項目標的達成，我國就必須建設一支數量充足、質量過硬、專業齊全、敬業擔當的公共衛生人才隊伍。筆者擬對我國公共衛生隊伍當前存在的主要問題進行梳理，查找成因，進而提出加強我國公共衛生隊伍建設的建議

我國公共衛生隊伍主要依托于各公共衛生機構，而公共衛生機構又有狹義和廣義之分。狹義的公共衛生機構只包括與公共衛生直接相關的那些機構，即各級衛生行政機構、疾病控制機構、衛生監督機構、婦幼保健機構、慢性病防治機構、社區衛生服務機構及公共衛生研究機構。而廣義的公共衛生機構則指一切能夠促進健康、預防疾病及保護健康的機構，除上述機構外，還包括各級政府、藥品食品安全機構、煙草控制機構、環境保護機構等其他機構。本文主要討論狹義的公共衛生機構中的人力資源及其管理問題。。

一"我國公共衛生隊伍存在的主要問題

為摸清我國公共衛生隊伍的現狀，本研究查閱了相關統計年鑒，并對現有的研究進行了文獻搜索，結果發現，我國公共衛生隊伍及其人力資源管理問題方面的研究不僅數量不多，而且質量不高。在中國知網全文期刊數據庫中，通過篇名搜索方式將“醫院”和“公共衛生”分別與“人力資源”、“人才”、“崗位”、“薪酬”、“績效”及“離職”等關鍵詞進行組合搜索，結果發現，針對醫院人力資源或人才及其管理方面的研究，在數量和質量兩個方面都明顯優于對公共衛生機構所做的同類研究。舉例來說，以醫院的人力資源或人才問題為主題的論文總量達到3305篇，而以公共衛生系統的人力資源或人才問題為主題的論文總共只有85篇;研究醫院的職業或職稱問題的論文有1922篇，而針對公共衛生機構的同一主題的論文只有38篇。考慮到疾病預防控制機構在公共衛生體系中的重要性，本研究還專門以“疾病預防控制”加上述其他關鍵詞進行篇名搜索，論文數量同樣很少。此外，與公共衛生人力資源及其管理問題有關的CSSCI來源期刊論文更是寥寥無幾。具體搜索情況請參見表1。

盡管現有的研究文獻數量有限，但通過對已有的研究文獻、統計數據及各種公開報道進行系統梳理，仍然可以清楚地看到，我國公共衛生隊伍當前存在人員數量不足、結構不合理及人員流失嚴重三個比較突出的問題。

（一）公共衛生隊伍的人員數量不足

公共衛生服務的提供必然需要依靠大批的公共衛生工作者，因此，公共衛生工作者的數量配備會直接影響到一個國家的公共衛生服務能力。長期以來，我國公共衛生隊伍人才短缺的問題在各地都是一種普遍現象，基層公共衛生隊伍的人員短缺情況更為突出。按照《全國醫療衛生服務體系規劃綱要 （2015-2020 年）》的要求，到2020年，每千人常住人口公共衛生人員數量應達到0.83人。按照我國2018年總人口139538萬人計算，公共衛生人員應有1158165人，實際只有882671人，每千人口公共衛生人員僅為 0.63 人[1]。更嚴重的是，從2014年到2018年，執業醫師、助理醫師、全科醫生等其他各類衛生人員的數量都呈上升趨勢，只有公共衛生人員數量出現了下滑[2]。

從疾病預防控制機構的情況來看，中央編辦等部門于2014年印發的《關于疾病預防控制中心機構編制標準的指導意見》規定，疾控中心人員編制應達到每萬人口至少配置1.7人。按全國第六次人口普查統計結果計算，我國東、中、西部地區疾控人員編制數分別應為96236人、73937和69956人。但到2015年，這些地區的疾控人員數量實際分別有67575人、61723人和61632人[3]。2018年，我國東、中、西地區按上述標準計算的疾控人員數量應為98785人、74100人和64525人，但實際分別只有64790人、59797人和63239人，其中東部和中部的疾控人員絕對數量比2015年還低，只有西部略有增長[1]。

（二）公共衛生隊伍的結構不合理

隨著健康中國戰略的提出，我國公共衛生服務已經從以疾病為中心轉向以更為廣泛的健康問題為導向。由于生活方式、體育運動、生活環境等多種因素都會影響健康，同時公共衛生服務需要開展跨學科和跨機構合作，因此，公共衛生隊伍中需要有掌握公共衛生、臨床醫學、環境科學、食品科學、農學等各類知識的專業人才。不僅如此，由于公共衛生工作的重心發生轉變，公共衛生機構領導者的領導力也面臨極大挑戰，業務能力和管理能力兼具的復合型公共衛生機構領導者缺乏的問題也變得日益突出。

即使僅從公共衛生專業技術的角度來看，我國現有的公共衛生隊伍在專業結構、職稱結構、學歷結構等多方面也遠達不到要求。比如，盡管北京市專業公共衛生工作者的整體學歷在全國相對較高，本科及以上人員占50%以上，但學科領域分布不均衡，婦幼、精神防治、結核防治、采供血、急救等專業的人才存在明顯短缺的情況，大部分專業公共衛生機構中具有副高及以上職稱人員數占比普遍較低（僅10%左右），高級專業技術人員與高層次領軍人才短缺[4]。以北京市朝陽區為例，到“十二五”末，該區各社區衛生服務中心（站）和承擔地段保健醫院公共衛生工作的全職人員共710人，有正高和副高職稱者僅占3.7%。而且，這些人員中有公共衛生專業背景的人員僅占 29.8%，護理專業背景的人所占比重最大（44.6%），臨床醫學專業和其他專業背景的分別只占19.4%和6.3%[5]。

無論是從狹義的公共衛生專業技術隊伍結構的角度來看，還是從健康中國戰略對更廣義的公共衛生人才的需求角度來看，我國當前的公共衛生隊伍存在著明顯的結構不合理和能力不足的問題。

（三）公共衛生隊伍人才流失嚴重

我國公共衛生隊伍不僅數量不足、結構不合理，而且近年來面臨嚴重的人員，尤其是優秀人才流失的問題。在2019年6月15-16日于國務院發展研究中心召開的中國醫改十年研討會上，中國疾病預防控制中心流行病學首席科學家曾光指出，因為長期積累的各種問題以及近期因政策性原因導致收入進一步下降，國家疾控系統人心浮動、人才外流加速。近三年來，僅國家疾控中心流失的中青年骨干就達百人之多[6]。有研究發現，在2005-2012年間，我國疾病預防控制機構人員流失現象嚴重，7年間全國共減少了1.3 萬人[7]。這種情況到目前為止仍然未能得到遏制。通過查詢2019年《中國衛生健康統計年鑒》可以發現，在2018年末，全國各級疾控中心工作人員共18.8萬人，比上年減少2904人。

公共衛生隊伍不穩定的問題，即使是在北京這樣的一線城市中也非常明顯。2011-2016年，北京全市公共衛生技術人員占比呈下降趨勢，部分專業公共衛生機構的人員數量減少，大多數公共衛生專業機構的編制完成率呈下降趨勢，“空編”狀態明顯，特別是精神衛生保健服務人員[4]。另外一項覆蓋全國32個省級行政區域中的736家基層醫療衛生機構的調查結果顯示，在2014-2016年間，平均每家社區衛生服務中心每年流失醫師1.02人[8]。

二"我國公共衛生隊伍存在問題的成因分析

學者和業界人士比較一致的看法是，我國公共衛生隊伍存在上述幾個突出問題的根源在于，公共衛生工作的吸引力不強以及國家的財政投入不足。本文認為，除上述兩方面原因之外，我國干部人事管理體制對于公共衛生隊伍管理的制約也不容忽視。

（一）公共衛生工作對人才的吸引力不夠

在市場經濟中，勞動者在選擇工作時盡管會考慮很多因素，但有三個因素是勞動者，尤其是知識型員工最為關心的：薪酬水平、職業發展機會，以及工作成就感和職業自豪感。一項調查證實，上述三大因素對于公共衛生工作者的吸引、保留和激勵同樣非常重要[9]。然而，在現實中，公共衛生工作在上述三個方面對人才的吸引力都明顯不足。

首先，薪酬水平問題是導致公共衛生機構人員流失的最直接原因。薪酬水平關注的是一種工作為勞動者支付的薪酬在外部勞動力市場上具有的競爭力，薪酬水平的市場競爭力越強，對勞動者的吸引力通常越大。此外，勞動者不僅關心初入職時的薪酬水平，也關心薪酬水平隨物價、年資、績效等因素保持增長的頻率和幅度。在改革開放后一段時間里，我國公共衛生機構通過開展有償服務獲得了比較可靠的經費來源，保證了公共衛生工作者的薪酬水平具有一定的吸引力，提高了大家的工作積極性。但是，在2011年開展事業單位分類改革之后，公共衛生機構被劃歸公益一類事業單位，實行財政全額撥款和收支兩條線的管理方式，取消了過去的幾乎所有有償服務項目。這種改革確實有利于還原公共衛生的公益性本色，但由于沒有其他補償措施，因而在客觀上造成了公共衛生工作者的薪酬水平出現較大幅度的下降，與醫院等其他同級衛生事業單位之間的收入差距明顯拉大。這種情況對公共衛生隊伍的穩定造成了直接沖擊。一項對我國西部某省的省、市、縣三級疾控中心的205個機構所做的調查發現，該省疾控系統在2013-2017年共流失956人，其中86.6%的人員脫離疾控系統;在可以明確流失去向的人員中，到醫院工作的人最多（30.3%），而流失的最主要原因就是疾控系統職工收入增長滯后于不斷增加的生活成本。與此同時，其他衛生醫療機構、高校、企業（特別是外商合資公司）通過提供更加多元化且水平更高的薪酬增強對疾控人才的吸引，這就加劇了該省疾控系統的高學歷和高技術人才外流[10]。

其次，公共衛生工作者的職業發展空間受限。在公共衛生領域，絕大部分工作人員都屬于事業單位專業技術人員，對他們而言，職稱或專業技術崗位等級的晉升顯得非常重要，但這條職業發展道路并不順暢。根據原人事部2006年頒發的《事業單位崗位設置管理試行辦法》，事業單位的專業技術崗位一共分為13級，包括正高級（1-4級）、副高級（5-7級）、中級（8-10級）和初級（11-13級），高、中、初三類崗位的人員分布比例全國按照1∶3∶6實施總體控制。此外，這三類崗位內不同等級間的人員結構比例也實施全國總體控制：二、三、四級的比例為1∶3∶6，五、六、七級的比例為2：4：4，八、九、十級的比例為3∶4∶3，十一、十二級的比例為5∶5。原人事部、衛生部在2007年印發的《關于衛生事業單位崗位設置管理的指導意見》明確了衛生事業單位完全遵照上述文件的規定執行。由于公共衛生工作者大部分都是在基層工作的專業技術人員，越往基層去，高級職稱核準比例就越低，這實際上給廣大基層公共衛生工作者設置了崗位等級晉升的天花板，使他們的職業發展受限。以我國疾病控制系統專業技術人員為例，在2018年時，按照聘任的專業技術職務來看，正高、副高、中級、初級及以下崗位上的專業技術人員比例分布情況為2.7%、9.5%、31.7%、49%，另外還有7.2%的特聘[1]。浙江省疾控中心的正高、副高、中級和初級崗位的人員核準比例為15%、25%、45%和15%，市級疾控中心的同一核準比例為10.5%、21.7%、44.3%和23.5%，到了縣級則為3.4%、13.6%、44.8%和 38.2%[11]。此外，由于公共衛生領域中的很多崗位從事的是常規性社會調查及數據登記等方面的工作，這些工作盡管需要細心和耐心，但對專業知識和技能的要求并不高，這就使一些學歷和素質較高的工作者在從事這些類型的工作時，感到本人的能力和價值無法發揮出來，學習不到新的知識技能，因而擔心自身的人力資本在長期工作后出現貶值。

最后，公共衛生工作者的工作成就感和職業自豪感不強。對于勞動者，尤其是知識型員工來說，工作成就感和因受到社會認同而產生的職業自豪感是非常重要的。對于絕大多數勞動者，特別是專業技術工作者來說，從事工作的目的除了獲得經濟報酬，得到職業成長的機會和進步的心里感受之外，作為社會人，他們還期望自己從事工作是有價值的，特別是能夠得到社會的認可。由于人們通常更為重視疾病治療而非疾病防治或健康促進工作，公共衛生工作本身的性質決定了它主要發揮的是預防作用。這種情況就使公共衛生工作陷入一種比較尷尬的境地：除了在疫情來臨這種特殊時期之外，公共衛生工作做得越出色，各種疾病和公共衛生事件爆發的概率越低，人們越容易忽視公共衛生工作者的價值和貢獻。即使在政府機構內部，仍然有很多人存在公共衛生只花錢不產生效益的片面認識，結果導致一些地方的公共衛生機構不受重視、被邊緣化，甚至被不斷壓縮、合并。此外，公共衛生工作的防守性質也使公共衛生工作者很難看到自己的工作產生的令人驕傲的成果，難以感受到自身工作的價值，無法產生職業自豪感。

綜上所述，由于公共衛生工作在經濟方面和非經濟方面都無法為人才提供足夠的回報，這就導致已經進入公共衛生隊伍的一些人工作積極性逐漸下降，甚至選擇離開公共衛生領域。與此同時，那些尚未進入這支隊伍的各類人才也會盡可能地避開這一專業領域。公共衛生工作吸引力不強的情況，從高校公共衛生專業存在招生困難這一現象中可見一斑。多年以來，公共衛生專業與臨床醫學相比一直不被考生們看好，即使是在全國知名高校的拔尖公共衛生學院里，第一志愿報考預防醫學專業的學生所占比例也不超過40%[12]。

（二）公共衛生領域財政投入不足對公共衛生隊伍的困擾

公共衛生服務的資金來源主要是財政經費，而財政投入狀況會從兩個方面對公共衛生隊伍產生影響：一是充足的財政投入有利于公共衛生工作者獲得開展工作所需的各種資源，而經費不足則會導致他們在工作中遇到更多的困難，工作壓力增大，產生無力感;二是財政投入充足在一定程度上有利于為公共衛生工作者提供薪酬福利方面的保障，鼓勵他們安心工作，經費不足則很可能會導致他們因薪酬福利水平達不到期望而人心浮動。

當前，我國醫療衛生支出在地方財政總支出中的占比原本就不高，而公共衛生投入的占比更低，這就導致政府對公共衛生的軟件和硬件投入都不充分，并且地區間公共衛生財政投入也很不均衡[13]。不僅如此，近些年來，我國用于突發公共衛生事件應對、重大傳染病預防控制、慢性病預防控制、公共衛生技術服務，以及衛生健康教育和宣傳五大領域的國家公共衛生專項任務經費的項目撥款也下降了。2014年的項目經費還有5.29億元，到2019年時卻只有4.5億元。由于政府是專業公共衛生機構的最主要舉辦主體，所以政府投入減少會在一定程度上導致公共衛生機構的數量下降及人員數量不足。事實上，我國公共衛生機構的數量近年來確實是在不斷減少的，從圖1中可以看出，2014年我國共有專業衛生機構35029個，到2018年只剩下18033個，幾乎減少一半。此外，我國疾病預防控制機構的人員數量本來就不足，2018年的人員總數（187826人）甚至比2017年還減少了2904人[1]。近些年來，國家實施了一些基本和重大的公共衛生項目，在一定程度上解決了公共衛生業務經費不足的問題，但由于經費的預算和使用比較僵化，無法起到激發公共衛生人員的工作積極性的作用。尤其是很多基層公共衛生工作者，雖然承擔著大量的工作任務，需要接受各種考核，但薪酬收入卻不能與之相匹配，這必然會影響基層公共衛生隊伍的穩定性[14]。

在公共衛生經費財政投入不足的背后，除了各級政府對于公共衛生工作存在理念偏差之外，還有另外一個方面的重要原因，這就是公共衛生并非一個獨立而完整的系統。目前，盡管國家已經認識到公共衛生服務體系需要與醫療服務、醫療保障及藥品供應保障三大體系進行配套建設和協調發展，但公共衛生服務體系的改革相對滯后，缺乏頂層設計和總體規劃。具體表現在各部門對“健康融入所有政策”的理解差異較大，各自為戰;各級政府對轄區內的公共衛生資源統籌和公共衛生體系建設的重視程度不同;公共衛生內部各專業機構之間相對獨立，未能形成有效的合作;醫療機構承擔的公共衛生職能不明確，醫療和預防體系長期割裂等。這些情況導致公共衛生系統并不是一個內部彼此聯系緊密、協作順暢的有機整體，難以發揮整體協同作用，在政府決策過程中也無法產生足夠的影響力。

（三）現有干部人事制度對公共衛生隊伍管理形成制約

我國傳統的干部人事制度也是導致公共衛生隊伍出現前述問題的重要原因之一。從干部人事制度的角度來看，我國公共衛生工作者有三種不同身份：各級衛生行政機構屬于政府機構，其正式工作人員屬于公務員編制;疾病控制機構、衛生監督機構等專業公共衛生機構大多屬于事業單位，其正式工作人員屬于所謂的事業編;由于事業單位編制調整非常困難且多年未增加，很多公共衛生事業單位不得不通過簽訂勞動合同或勞務派遣的形式聘用大量的所謂編外人員，并且這部分人的數量在有些事業單位甚至已經超過了編內人員。

公共衛生機構的性質多樣化及公共衛生工作者的身份多元化，導致在人員管理方面適用的法律法規各不相同。公務員主要適用《中華人民共和國公務員法》及其相關法律法規，事業單位工作人員主要適用《事業單位人事管理條例》及其相關法律法規，對編外人員的管理則適用《勞動法》《勞務派遣暫行規定》等相關法律法規。此外，對機關事業單位及其內設機構領導者的管理，還需執行中組部的相關規定，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部考核工作條例》及《事業單位領導人員管理暫行規定》等。由于不同類型的人員需要遵循不同的干部人事制度或人力資源管理體系，公共衛生隊伍的管理就變得比較復雜。不僅如此，這些國家干部人事制度并非僅針對公共衛生領域設計，而是要兼顧管理體系中的所有其他人員。因此，當這些干部人事制度的要求與公共衛生隊伍的實際需要之間出現不相適應時，公共衛生機構只能做出妥協或讓步。比如，公共衛生事業單位工作人員的崗位等級晉升之所以困難，就是因為國家對事業單位的崗位設置標準和比例控制并不是根據公共衛生隊伍的自身特點設計而成，而是所有各類事業單位統一規劃的結果。更重要的是，國家對公共衛生隊伍的管理缺乏一個全面統籌的組織和人事管理體系，這就很難形成符合實際需要的公共衛生隊伍管理理念和與之相配套的戰略規劃及各種政策和制度。

三"加強我國公共衛生隊伍建設的建議

健全國家公共衛生應急管理體系，而其中非常重要的一點就是“要加強公共衛生隊伍建設，健全執業人員培養、準入、使用、待遇保障、考核評價和激勵機制” [15]。加快公共衛生體系及公共衛生隊伍的現代化建設，為公共衛生工作的開展及健康中國戰略的有效執行打下堅實的人才隊伍基礎。為此，我國應當重點做好以下幾個方面的工作：

（一）通過頂層設計協調公共衛生事業的發展及確保財政投入的增加

目前，我國公共衛生服務正重新朝著公益性、公平性、均等化的方向快速推進，國家在近年來確定的建設健康中國戰略更是為我國公共衛生事業的發展提供了前所未有的機遇[16]。然而，我們也應當看到，由于公共衛生事業涉及機構類型眾多且層次復雜，人員管理方式多元化，盡管對公共衛生工作的業務指導權限在衛生行政機構或公共衛生專業機構，但與公共衛生工作者的切身利益，以及他們的工作積極性關系最為密切的編制、崗位、職稱、晉升、薪酬等的關鍵決策權，卻在各級編辦、人力資源社會保障部門、組織部門及財政部門等各類黨政機構，在缺乏頂層設計的情況下，僅靠衛健委一個部門來推動我國公共衛生事業的發展和公共衛生隊伍的建設顯然有困難。

有鑒于此，我國公共衛生系統應當建立一套由中央統籌規劃的獨立而完整的治理體系，在此基礎上確保加大對公共衛生的基礎設施、運營體系和人才體系的投入。具體來說，國家很有必要組建一個超越部委之上的更高規格的機構來統籌設計和領導我國的公共衛生體系建設及其人才管理工作。比如，可以在全國人大或國務院成立專門的國家健康委員會，由該委員會統籌規劃我國的公共衛生發展戰略及相應的組織體系，整合各級政府、公共衛生機構、醫療服務機構和科研機構的力量，制定公共衛生人才發展規劃及相應的人力資源管理體系。此外，該委員會對于確保公共衛生財政投入也具有更高的權威性。2018年，我國公共衛生領域財政支出為1.6萬億元，僅占GDP的1.7%。因此，在制定“十四五”規劃時，可以從中央到地方安排2000億元～3000億元的公共衛生投資，用于建立獨立的國家公共衛生安全防線，以及公共衛生隊伍建設等方面的工作[17]。只有真正解決了公共衛生事業發展的頂層治理結構問題，才能做到有效協調公共衛生領域的所有財力、物力和人力資源，同時確保這些資源的配備充足，促進健康中國戰略的實現。

（二）以戰略性人力資源管理為指導改革公共衛生干部人事制度

在公共衛生系統的頂層設計完成之后，還必須遵循戰略性人力資源管理的邏輯，重新設計公共衛生隊伍的管理體系。我國的公務員制度以及事業單位人事管理制度雖然取得了很多進步，但目前這兩套干部人事制度仍然還停留在傳統的人事管理階段，很多管理理念和管理方法并不符合現代人力資源管理，尤其是戰略性人力資源管理的要求。戰略性人力資源管理強調基于組織的使命、愿景、價值觀，以及特定的戰略來設計并適時調整人力資源管理體系，努力確保人力資源管理體系與組織外部環境之間的匹配性，以及人力資源管理系統內部各職能模塊之間的一致性[18]。對公共衛生體系來說，這就意味著首先要基于公共衛生事業發展戰略和目標，制定清晰的公共衛生人力資源戰略規劃，明確實現公共衛生發展目標所需的公共衛生人力資源數量、質量等條件，然后再明確應當如何從甄選任用、培訓開發、績效考核、薪酬管理等各個人力資源管理模塊建設和激勵這支隊伍。當前，這種戰略性人力資源思維的缺失，導致我國公共衛生隊伍的管理體系與公共衛生事業發展戰略及其目標之間未形成清晰的聯系，同時也使公共衛生干部人事制度內部各個管理模塊之間不能很好地相互協調和配合。

在我國公共衛生機構中，除了衛生行政機構之外，其他大多屬于事業單位，而我國的事業單位人事制度改革在推進過程中實際上并非遵循戰略性人力資源管理的邏輯展開。比如，在人力資源管理體系設計中，應在明確戰略目標的基礎上，決定與其相適應的組織結構和崗位設置，然后基于崗位職責和任務及任職要求制定甄選錄用、績效考核等方面的制度，最后才是薪酬制度的設計。但是，在2006年開始的當前這一輪事業單位人事制度改革中，政府采取的做法卻是先推出一套事業單位工資制度（崗位績效工資制度），然后再用這套工資制度倒逼事業單位的崗位管理制度和績效考核制度。政府當時之所以急于推出事業單位工資制度，主要是為了配合公務員法的實施，推進事業單位與黨政機關的分離，而不是針對事業單位的特點量身定做的一套事業單位人事制度改革。實踐證明，這種以逆向操作方式推行的改革給我國事業單位人事管理工作帶來了很多問題，公共衛生機構當前存在的薪酬增長難度大，以及崗位等級晉升機會少等很多問題均與此有關。有鑒于此，從長期來看，應當進一步推動我國事業單位人事管理體制的全面改革，把干部人事管理的自主權真正交還給事業單位或至少是其行業主管機構，這樣才有可能構建真正能夠反映公共衛生事業發展需要的現代公共衛生人力資源管理體系，而不是為了保持全國事業單位的統一模式，強行要求公共衛生機構去適應一套不利于公共衛生隊伍建設和公共衛生事業發展的干部人事制度。

（三）在夯實崗位管理的基礎上確保人崗匹配

在現代人力資源管理體系中，崗位管理是最為重要的基礎之一。在絕大多數情況下，組織都是根據需要先設崗位，然后再尋找合適的人來填補崗位，而不是因人設崗。崗位管理需要回答三個核心問題：為什么要設置這個崗位？該崗位需要承擔哪些工作職責和重要工作任務？具備何種任職資格條件的人才能承擔該崗位？第一個問題是為了明確設置崗位的必要性，闡明設置崗位的目的和意義，以確保崗位與組織戰略和目標之間存在必要的聯系。第二個問題是為了明確崗位的職責邊界和關鍵工作任務，通常以崗位描述的形式呈現出來。第三個問題是要描繪出崗位填補者必須具備的任職資格條件，它對于確保人崗匹配即實現正確的人員選拔任用具有重要意義。對以上三個問題的回答對于績效考核及薪酬決策等也具有重要作用。

到目前為止，無論是在我國黨政機關還是在事業單位，基本都未實施系統的崗位分析工作，甚至連崗位的概念都是模糊的。比如，在關于事業單位崗位管理的討論中提及的公共衛生專業技術人員的崗位等級，實際上是公共衛生工作者的專業技術等級，反映的是個人的知識、經驗和專業能力水平，而并非個人實際承擔的工作或崗位的價值。

我國公務員薪酬的最重要決定因素是職務等級或行政級別，而非完整意義上的崗位。但用較為籠統的職務等級替代崗位等級，很難準確反映任職者實際承擔的崗位具有的潛在勞動價值。這是因為，處于同一職務或行政級別上的黨政干部，在實際承擔的工作職責與任務、完成工作的難度、需要運用的知識技能，以及工作條件等方面（崗位的報酬要素）可能存在明顯的差異。我國公務員法明確指出，國家實行公務員職位分類制度，對公務員的職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。中共中央辦公廳、國務院辦公廳還在2016年印發了《專業技術類公務員管理規定（試行）》和《行政執法類公務員管理規定（試行）》，但這種所謂的職位分類也同樣僅僅是對人員類型所做的粗略劃分，而不是基于崗位分析進行的科學崗位分類。

我國在事業單位人事制度改革的過程中倒是很早就提出了崗位管理的概念。2006年就頒布了《事業單位崗位設置管理試行辦法》。2014年頒布的《事業單位人事管理條例》中也明確規定，國家建立事業單位崗位管理制度，明確崗位類別和等級;事業單位根據職責任務和工作需要，按照國家有關規定設置崗位;崗位應當具有明確的名稱、職責任務、工作標準和任職條件。然而在實踐中，事業單位的崗位管理也基本流于形式，大多數事業單位并未都開展崗位分析工作，更沒有嚴格按照崗位評價結果來進行薪酬分配。原國家人事部、衛生部在2007年印發的《關于衛生事業單位崗位設置管理的指導意見》中同樣僅僅對崗位等級設置做出了規定，而并未真正落實衛生事業單位的具體崗位設置。在2015年原國家衛計委下發的《關于印發疾病預防控制中心崗位設置管理指導意見的通知》中，盡管提供了《省、市、縣三級疾病預防控制中心崗位職責（2015版）》，但對崗位職責的描述并不細致和規范，甚至沒有列明崗位的任職資格條件。這些都表明，公共衛生事業單位的崗位管理實際上還存在很大缺陷。

由于我國黨政機關和事業單位的崗位分析工作都尚未扎實開展，這就導致在衛生行政部門和公共衛生事業單位中很難實現真正意義上的人崗匹配。在此次爆發的新型冠狀病毒重大疫情中，一些地方政府的衛生健康系統負責人明顯表現不佳，其中的一個重要原因就是這些關鍵領導崗位上的任職者并不具備崗位的基本任職要求。

因此，我國應盡快啟動公共衛生機構的崗位分析工作，明確所有崗位的工作職責和任職資格條件，然后按照崗位要求對現有從業者的崗位匹配度進行系統評價，逐漸分流或淘汰不合格人員，同時嚴格按照崗位要求選拔錄用新的人員進入公共衛生隊伍，只有這樣才能不斷確保公共衛生隊伍具備實現國家制定的公共衛生戰略目標所需的整體素質和專業能力。

（四）建立科學的公共衛生隊伍薪酬水平決定與調整機制

從戰略性人力資源管理的角度來說，當一個組織基于戰略目標設置了職責清晰的崗位，并且按照任職資格條件聘用了合格的任職者，接下來要做的就是激勵每位任職者積極、負責地履行工作職責，達成高水平績效。雖然對勞動者進行激勵的方式既包括經濟或物質激勵，也包括非物質或精神激勵，但合理、公平的薪酬無疑是吸引、留住和激勵公共衛生工作者的最基本要素或必要條件。而薪酬問題恰恰是導致我國公共衛生機構人員流失及高素質人才缺乏的最直接原因。

員工對于一個組織的薪酬體系最為關注的是三個方面，即薪酬的內部公平性、外部公平性及績效獎勵性。薪酬內部公平性關注的是一個組織內不同個體間的薪酬差距是否合理的問題。在不考慮績效的情況下，在組織內部決定個人薪酬水平的兩個最重要因素是崗位和能力。其中，崗位是薪酬決定的首要基礎，因為薪酬首先是對一個人承擔的工作提供的報酬。不同的崗位在工作職責、工作難度、工作壓力、工作條件及對任職者的知識、技能和經驗要求方面存在差異，承擔不同崗位的個人之間會存在相應的薪酬差距。此外，能力也是薪酬的重要決定因素。由于承擔相同崗位的兩個人在知識、技能和經驗方面也可能存在差異，因此一個崗位對應的薪酬水平并非唯一，而是通常對應一個變動區間。當組織成員的薪酬水平與其承擔的崗位以及在崗位上的工作能力相匹配時，員工才會產生薪酬內部公平感。在我國衛生行政機構中，公務員的固定工資是職務等級工資而非崗位等級工資，我國事業單位的基本工資雖然名為崗位工資，但實際上名不符實，因為這些基本工資等級并非建立在崗位分析和崗位評價基礎上，不能準確反映工作者的崗位差異。有些人的崗位等級或專業技術等級雖高，但實際所在的崗位在工作難度、工作強度等方面卻未必超過那些崗位等級更低的人，這種情況很容易導致公共衛生工作者產生薪酬的內部不公平感。

薪酬的外部公平性主要涉及公共衛生工作者與外部其他同類人員之間的薪酬水平對比。在勞動力可以充分流動的市場經濟中，在不同組織中從事相似工作或具有相似能力的人，大體上應獲得具有可比性的薪酬，否則薪酬水平過低的組織將會面臨人員流失問題。當前，絕大部分公共衛生機構在事業單位改革中出現了薪酬水平不升反降的現象，特別是與處于同級別的醫療衛生、科研和教育機構相比落差進一步加大，結果導致人才流失嚴重。必須強調的是，盡管公共衛生服務本身具有公益性特征，但這并不意味著公共衛生工作者就應當接受低于市場水平的薪酬，因為薪酬更多地是由勞動者在勞動力市場上的價值決定的，而不是由組織性質決定的。公共衛生機構要想吸引和留住人才，就必須確保工作人員的薪酬水平不能顯著低于同級別醫療衛生、科研和教育機構。為此，國家應當針對公共衛生機構等這樣的公益一類事業單位進行薪酬水平的對標管理，也就是以同級別醫療衛生、科研和教育機構的薪酬水平為標桿，通過市場薪酬調查的方式恰當確定公共衛生機構工作者的薪酬水平，并通過全額撥款的形式確保薪酬支付到位。此外，衛生行政機構公務員的薪酬也同樣需要考慮與外部勞動力市場之間的比較。在這方面，我國公務員法實際上已經有了明確規定，即“國家實行工資調查制度，定期進行公務員和企業相當人員工資水平的調查比較，并將工資調查比較結果作為調整公務員工資水平的依據”。然而，這一法律規定在現實中尚處于探索階段，并未形成可操作性的政策實施辦法或相關制度。為此，國家同樣應當盡快建立公務員工資與外部相當人員工資之間的平衡比較機制，以確保公務員的薪酬水平不僅合理，而且能夠實現常態化的調整，這樣才能有助于確保衛生行政機構吸引和留住優秀人才。

薪酬的績效獎勵性強調的是從事相同或相似工作的人，應當因工作表現或績效差異在薪酬水平方面保持合理差距。薪酬的績效獎勵性主要體現在兩個方面：一是基本薪酬的調整幅度，甚至調整頻率與績效水平掛鉤，績效水平越高，薪酬水平的上調幅度越大或調整速度越快。二是績效薪酬或獎金與員工個人績效掛鉤，績效水平越高的員工獲得的績效薪酬或獎金越多。通常情況下，獎金在激勵員工取得高績效方面扮演著更為重要的角色。為了充分發揮薪酬對于公共衛生隊伍的績效獎勵作用，需要滿足兩個前提條件：一是必須在公共衛生機構開展公平有效的績效考核工作，能夠做到有效區分員工的績效水平差異;二是優化公共衛生機構的績效工資設計。目前，我國衛生事業單位的績效考核工作存在很多問題，一些單位的領導者對績效考核不重視，不愿意拉開績效差距，甚至對績效考核的優秀等次采取“輪流坐莊”的做法，這就使績效工資在很多公共衛生事業單位名存實亡，“干多干少一個樣”“干好干壞一個樣”的問題并未根本解決。同時，我國衛生事業單位的績效工資制度也存在先天不足。盡管《事業單位人事管理條例》強調事業單位工資分配應結合不同行業事業單位特點，體現崗位職責、工作業績、實際貢獻等因素，但事實上，這些因素在事業單位的工資決定中體現得都不夠充分。在績效工資方面，我國事業單位績效工資中的70%按要求是必須全額發放給個人的，只有30%的部分可用來與個人績效考核結果掛鉤。這樣，績效工資的激勵作用實際上并不大[19]。這種情況在公共衛生機構這樣的公益一類事業單位中表現得更明顯，因為他們的績效工資總額增長更困難，可用于績效獎勵的總量很難增加。至于我國公共衛生機構中的公務員，他們的薪酬主要取決于職務等級和任職年限等因素，更是幾乎沒有績效獎勵部分。

針對于此，國家在疫后的改革中應逐步將事業單位人事管理權限下放到公共衛生行業主管部門或公共衛生機構本身，以利于構建更為適合公共衛生機構，以及公共衛生隊伍特點的績效考核辦法和薪酬獎勵辦法，在扎實做好績效考核工作的基礎上，加大績效薪酬在個人薪酬中所占的比重，充分發揮薪酬的績效激勵作用，幫助公共衛生機構吸引那些知識技能水平高、業務能力強的優秀人才，并且鼓勵他們完成更高水平的績效。

（五）重新設計有利于公共衛生隊伍積極進取的職業發展通道

公共衛生機構是知識型員工密集的組織，而知識型員工對于職業發展的重視程度更高。職業發展機會對勞動者會產生兩個方面的影響：一是職業發展往往與經濟利益增加聯系在一起。即隨著個人的工作資歷積累，以及知識、技能和能力的增長，尤其是得到行政級別或專業技術等級的晉升之后，勞動者往往能夠獲得一定幅度的薪酬增長。二是職業發展會給勞動者帶來非經濟性收益。當個人在工作領域中有機會積累知識經驗和增長才干，感覺到自身的成長和進步時，會產生一種與金錢無關的心理收益。

然而，在我國當前事業單位人事制度下，公共衛生事業單位的管理人員和專業技術人員都沒有足夠的職業發展空間，尤其是基層公共衛生工作者，可能在個人職業生涯的很早階段就觸及晉升上限，看不到發展前途，這也是導致公共衛生機構人員流失的重要原因之一。當前，我國公共衛生機構中的各類管理人員雖然已經取消了行政級別，改稱職員制，但他們的崗位等級實際上完全是按公務員的行政等級（從正局級到辦事員）直接對應來的，在行政職務得不到晉升的情況下，他們的崗位等級很難上升，在單位行政級別本來就低的基層公共衛生機構中，管理人員在單位內部謀求職業發展的機會就更少。近些年來，國家在公務員中實行了職務與職級并行的做法，變相為公務員打通了薪酬超越個人實際職務等級向上繼續增長的空間，但對事業單位的管理人員或所謂的職員卻并未提供這種制度安排。公共衛生事業單位專業技術人員適用的專業技術崗位雖然一共劃分為13個等級，晉升機會看上去要多一些，但事業單位人事主管部門對于各等級人員的分布比例實施的嚴格控制，導致很多公共衛生機構，尤其是基層公共衛生機構的工作者實際能夠獲得的崗位或技術等級晉升機會極少。這種控制手段對于一些需要大量高級人才的公共衛生機構來說造成的危害更大，它會使很多人因為感到職業發展無望而選擇離開。事實上，包括國家疾病控制中心在內的很多高端公共衛生機構，都存在核定的高級專業技術崗位數量嚴重不足的問題。

綜上所述，國家今后應當適當下放對不同行業類型事業單位的人事管理權限，允許像公共衛生機構這樣的事業單位根據自己的實際情況，打破原有的以行政級別為基礎的管理人員崗位管理，實行以崗位評價為依據的新型崗位等級劃分及崗位晉升辦法。此外，還應當將公共衛生專業技術崗位等級的設置權限，及不同崗位等級之間的人員分布比例控制權限等，交給公共衛生機構或其行業主管機構，讓他們去設計與本單位或本行業特征更為匹配的、更為科學合理的管理類崗位和專業技術類崗位的設置與晉升辦法，尤其是為基層公共衛生機構的工作者設計更多的晉升階梯，打開職業上升通道，使他們有機會通過個人的努力進入更高一些的崗位等級或專業技術等級，強化公共衛生工作者的工作認同感和職業忠誠度。

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