設區的市立法權限限制研究

[摘"要]根據《立法法》第七十二條之規定，設區的市立法權限涉及城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項;法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。但《立法法》對設區的市立法權限的規定，未能顧及“較大的市”和部分新賦權的設區的市立法的實際需求。在立法實踐中，某些設區的市制定的地方性法規越過了立法權限的邊界，存在越權立法的現象。因此，需要調整設區的市立法權限的限制模式，建立縱向合理的立法“分權”體制，賦予設區的市相對完整的地方立法權，并通過立法批準等控權機制加強對設區的市立法的監督和指導。

[關鍵詞]設區的市;立法權限;解構;分權;監督

[中圖分類號]D901[文獻標識碼]A"[文章編號]1008—1763（2020）05—0133—08

Abstract：According to Article 72 of the Legislative Law， the legislative competence of the cities with districts involves urban and rural construction and management， environmental protection， historical and cultural protection; where the law provides otherwise for the formulation of local laws and regulations by the cities with districts， such provisions shall prevail. However， the provisions of the Legislative Law on the legislative competence of the cities with districts fail to take into account the actual needs of the larger cities and some newly empowered cities with districts.In legislative practice， the local laws and regulations formulated by some cities with districts have crossed the boundary of its legislative competence ， and there is a phenomenon of ultra vires legislation. Therefore， it is necessary to adjust the restriction mode of the legislative competence of the cities with districts， establish a vertical and reasonable legislative decentralization system， endow the cities with districts with relatively complete local legislative power， and strengthen the supervision and guidance of the city legislation with districts through the power control mechanism such as the legislative approval.

Key words： the cities with districts; the legislative competence; deconstruction; decentralization; supervision

一"前"言

《立法法》第七十二條規定設區的市人大及其常委會“可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定”。《立法法》的本條規定是伴隨著爭議、歷經三易其稿不斷調整的結果，也是《立法法》對設區的市立法能力和立法需求綜合平衡的結果。設區的市立法權限限定在此幾類事項上：一方面，由于該幾類事項是設區的市目前城鄉治理的重點和難點，設區的市有強烈的立法需求，設區的市能夠根據本市的具體情況和實際需要在這幾項立法區域內制定有較強針對性的立法;另一方面，《立法法》將立法權下沉到所有設區的市具有一定的風險，尤其是立法能力和立法經驗均比較薄弱的新賦權的設區的市。《立法法》對設區的市立法權限的設置是防止設區的市立法權濫用、提高設區的市立法質量、維護地方立法統一的一道防線，但從設區的市立法實踐上看，《立法法》本條規定可能是我國地方立法圖景中的一道“馬其諾”防線。

立法權限是立法權重要的組成部分，設區的市立法權限是設區的市的“立法權可以和應當對哪些領域、方面、事項加以調整，不能對哪些領域、方面、事項發揮作用”[1]205。對設區的市立法權限作橫截面式之探討需要拉遠觀察焦距，以更宏觀的視角，將設區的市立法權限置于更寬廣的平臺進行系統化、整體上的文本分析，辯證地把握設區的市立法權限的法律規范之邏輯關系，才能看清設區的市立法權限的嶺與峰，才能識別設區的市立法權限限制的真面目，而不能在微觀上僅僅局限于設區的市立法權限之某一部分目前我國學術理論對設區的市立法權限的研究多聚焦在\"城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項\"的微觀上，而對設區的市立法權限整體上的宏觀研究相對較少。。

二"設區的市立法權限之解構

《立法法》中設區的市立法權限的法律規定可以解構為以下三層范圍，此三層范圍共同構成了設區的市立法權限統一的整體。

（一）“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”是設區的市立法權限法律規范的第一層范圍

此范圍是《立法法》對設區的市立法權限在正面上肯定性的明確列舉，是設區的市地方立法主要的基礎性范圍。設區的市立法權限的該層范圍又可細化為三個方面：城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護。目前設區的市立法實踐大部分聚集于該層范圍所列舉的上述三項區域。在本層范圍內，城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護的法律概念應作狹義上的限定，也就是僅僅作法律文本之分析，闡釋其具體的實質性內涵，不作擴大解釋，不包括其概念的外延。

從廣義上看，“城鄉建設與管理”法律概念的外延是比較寬泛的，確定其外延的范圍和邊界在我國目前立法理論和實務上均出現了較大的爭議。這是因為設區的市地方立法事項似乎都與“城鄉建設與管理”有直接或者間接的聯系。在第十二屆全國人大法律委員會關于我國《〈立法法〉修正案》（草案） 審議結果的報告中曾指出，“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項范圍是比較寬的。比如，從城鄉建設與管理看，就包括城鄉規劃、基礎設施建設、市政管理等”第十二屆全國人民代表大會法律委員會.《關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉審議結果的報告》.http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-05/07/content_1939079.htm，2015-03-12/2019-08-13.。本文認為這是對“城鄉建設與管理”概念外延界定的典范，這種理解對設區的市地方立法實踐具有重要的指導意義。廣義上的“城鄉建設與管理”包括城鄉基礎設施建設與管理、城鄉公共設施建設與管理，城市行政管理、城市經濟管理、城市社會管理和環境管理等幾個方面。

但何為“城鄉建設與管理”的狹義內涵？本文認為“城鄉建設與管理”概念的文本意義應從“城鄉”與“建設與管理”兩個方面進行。首先在地理范圍上，該概念包括設區的市的城市和鄉村兩大區域。城市與鄉村是一組相對的概念，在城鄉二元劃分模式下，設區的市的“城鄉”實際上就是設區的市的整個行政區域。城鄉建設與管理是一種并列結構，而非偏正構成。城鄉建設，一般包括城鄉規劃、城市建設、村鎮建設、質量管理、相關市場的監管等方面，而管理是基于此基礎上所產生的計劃、 組織、 指揮、 協調及控制等職能。因此，城鄉建設與管理的文本意義就是政府部門對城鄉的公用事業、公共設施等方面的規劃和市政建設的控制和指導。

“環境保護”是我國目前經濟改革與社會發展所面臨的一項重大課題，也是習近平新時代建設和諧美麗社會主義的基本內涵。我國《環境保護法》第二條對“環境”界定為：“指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”根據《環境保護法》相關的法律解釋，設區的市立法權限的“環境保護”中的環境是我們人類賴以生存和發展的物質條件的綜合體。它既包括天然存在的自然環境，也包括人工改造自然所形成環境，但它不包括觀念、制度、行為準則等內容的非物質因素的社會環境，如我國的政治制度、經濟體制、文化傳統、社會治安、鄰里關系等。“環境保護”在狹義上就是對我們賴以生存和發展的物質條件免受可能遇到的傷害、破壞或者其他有害影響的行為。“環境保護”廣義與狹義的概念之分，就在于“保護”的范圍、程度和形式的區別。如對自然環境的開發利用、促進經濟發展在廣義上也是一種對自然環境的保護。狹義上的“環境保護”是直接的、主觀上的保護，而廣義上的“環境保護”通常是一種間接的、客觀上的保護。

“歷史文化”不僅是我國精神文明建設的主要內容，也是以史為鑒，增強民族的自信心和自豪感，塑造民族精神信仰和民族情懷的載體。“歷史文化保護”方面的事項不僅是文物保護、古文化遺址、歷史文化名城等“硬件”方面的保護，也是一些具有一定文化價值載體的“軟件”方面的保護，如傳統民俗、歷史文化作品等方面的保護。“歷史文化保護”就是通過積極的作為使歷史文化不受到損害，既包括傳統意義上的保護，也包括保護性的建設、開發和利用。同樣，“歷史文化保護”的廣義與狹義之分也在于“保護”范圍、程度和方式的不同。狹義上的歷史文化的保護是以保護為直接目的的保護，廣義上的保護是開發和利用性質的保護，對歷史文化的保護是間接性的目的。賦予設區的市歷史文化保護方面的立法權限，就是要明確設區的市在歷史文化保護方面的作用和地位、權力與責任。

（二）“等方面的事項”是設區的市立法權限法律規范的第二層范圍

“等方面的事項”是設區的市第一層立法權限范圍的“兜底性”規定。在設區的市立法權限法律規范的具體語境下，此種“兜底性”規定的“底”應該如何界定？這是確定設區的市立法權限第二層范圍的關鍵。

目前關于“等方面的事項”的“等”有“等內”和“等外”之理解。本文認為《立法法》在設區的市第一層立法權限三項立法范圍之后“等方面的事項”的“等”應是一種“等內”的立法規范，而不宜再作出更加寬泛的解釋，即“等方面的事項”應包含在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三種類型化的立法權限范疇之內，也就是以“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”含義的外延為邊界。對“等方面的事項”的理解不能突破此三項法律文本廣義概念之外，這是設區的市立法權限第二層范圍的終點，也是法律規范“兜底性”規定的“底線”。相比設區的市第一層立法權限之范圍，第二層立法權限的范圍主要存在以下兩個板塊：

第一，由于法律概念的不確定性及國家有關部門尚未出臺法律解釋或立法文件，“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”的法律概念在文本上客觀地還存在一定范圍和程度的模糊性和不確定性。此概念的模糊性和不確定性正是設區的市立法權限法律規范第二層范圍的立法空間。

第二，“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”此三組概念之內涵或外延存在一定的程度和范圍的重疊或牽連。此三組概念之間因法律概念的部分重疊或因牽連關系所構成的立法區域，也是設區的市立法權限法律規范的第二層范圍。

從《立法法》規定的進路上看，本文將“等方面的事項”作“等內”之解釋，這也是契合《立法法》所規定的設區的市立法權限的邏輯架構和關聯。此項兜底性規定與設區的市立法權限法律規范的第三層范圍（下述）的關系才應是設區的市立法權限的“等內”與“等外”之間的關系。因此，設區的市第二層范圍的立法權限與第一層范圍的立法權限相比較，第二層范圍的立法是權限比較寬泛的。

（三）“法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定”是設區的市立法權限法律規范的第三層范圍

此項法律規定是《立法法》對設區的市立法權限所作出的一種具有前瞻性的特別立法規范。第三層立法權限的范圍起始于“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”廣義法律概念邊界之外。相較于設區的市立法權限的第一、二層范圍，第三層立法權限的范圍更加寬泛，立法權限的模糊性和不確定性更強。設區的市立法權限第三層范圍包含了兩種時間向度：

時間向度一，本條法律規范指涉“現在”已適用的法律制度。這是設區的市立法權限法律規定“現在”的特殊之規定。此種例外在我國目前的立法實踐中主要表現為“授權立法”。“授權立法”作為我國一項立法制度，是經有關機關授權使設區的市可以“在立法領域做本來無權去做的事情”[1]310。在目前的立法體制下，一旦設區的市立法出現新的情況或有特殊之需要，全國人大及其常委會即可通過授權立法的方式來擴張設區的市立法權限，即“根據這一規定，某一部法律如果認為超出三項事項范圍之外的領域有必要授權設區的市人大及其常委會或者人民政府制定地方性法規或者地方政府規章，可以在法律中做出相應的授權規定，使設區的市根據此條法律規定，可以制定超出三項事項范圍之外的地方立法”[2]。通過“授權立法”這種方式突破《立法法》所規定的第一層和第二層立法權限的范圍是對設區的市地方立法的一種特殊情況之考慮，主要是以補充中央立法的相關規定，緩解中央立法的壓力，充分發揮設區的市更加接近立法具體情況的優勢。但授權設區的市超出其以前的立法范圍進行立法，這不是一種常態機制，而是一種個體化的臨時立法方式。

時間向度二，本條法律規范指涉“將來”的法律制度。這是《立法法》應對設區的市立法將來一些新情況和新問題，是為將來設區的市地方立法權限的擴大所預設的伏筆。在設區的市立法將來出現的一些新的挑戰時，由于“授權立法”的一次性和臨時性，面對設區的市立法的現實需求，不宜適用“授權立法”的方式予以調整時，并在《立法法》未能得到及時修訂的情況下，相關立法主體就可以援用本條之規定擴大設區的市立法權限，使擴大的立法事項成為設區的市立法的一種常態。

設區的市立法權限法律規范的第三層范圍，無論是面對“現在”的“授權立法”之規定，還是預留“將來”之新的立法形式，該處立法規范的作用主要是應對設區的市立法權限法律規定之僵硬、滯后的局限性，以能夠更好地協調設區的市與其他立法主體之間的立法關系。相對于設區的市立法權限第一、二層范圍的“一般”的法律規范，第三層范圍的法律規范是一種“例外”，是一種非常規化的法律規定。《立法法》的本條規定使設區的市立法權限突破原有的范圍設置提供了一種可能性。《立法法》對設區的市立法權限第三層范圍的規定具有變更第一、二層立法范圍的實效。

三"設區的市立法權限之限定范式及問題

本文通過對設區的市立法權限法律規定三層范圍的文本界定、結構解析和邏輯論證，《立法法》中設區的市立法權限的立法結構可以總結為：肯定性列舉規定+兜底性規定+前瞻性規定。《立法法》對設區的市立法權限法律規范的立法路徑和范式具有下列特征：

第一，設區的市立法權限的法律規范經歷了一個從具象到抽象的變化趨勢。從設區的市立法權限法律規范的第一層范圍的“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”狹義上的文本內涵，到第二層范圍前述法律概念廣義上的文本外延，再到第三層范圍法律規范對設區的市立法權限的前瞻性預留，設區的市立法權限的范圍越來越抽象，其范圍的不確定性在逐漸增加。

第二，《立法法》所規范的設區的市立法權限從整體立法邏輯結構上看是無限的。《立法法》對設區的市立法權限的規定在不斷地突破原有的界限和范圍，從第一層范圍具體、明確到第二層范圍的寬泛，再到第三層范圍實際上的無限制，設區的市立法權限的范圍在不斷地擴大。《立法法》中設區的市立法權限的范圍看似有限，實則無限，但從有限到無限，這是一個逐漸擴張和突破的過程。

第三，從設區的市立法權限法律規范的類型上看，第一層范圍和第二層范圍為一般立法之規定，而第三層范圍是特殊立法之規定。在設區的市立法權限設置的應然狀態上，這既能滿足一般設區的市立法需求，又考慮到了較大的市等其他設區的市一些個性化和特殊的立法需求。并且設區的市立法權限法律規范的設計在時間的向度上不僅僅立足于目前的立法現實語境，還著眼于將來可能出現的新情況。設區的市立法權限的法律規定具有較強的伸縮性，《立法法》期待能夠同時應對不同的設區的市的立法需要。

《立法法》對設區的市立法權限的規定既具象又抽象、既一般又特殊、既嚴謹又開放，這表明設區的市立法權的擴張是朝著穩步有序的向度向前邁進。如上文所述，《立法法》對設區的市立法權限的規定并不是對“較大的市”的立法權限進行了收縮，而是對較大的市立法權限的逐漸突破和擴張進行了嚴格的限制，以使較大的市立法權限與新賦權的設區的市立法權限在法律規范層面上保持一致，從而實現《立法法》對所有設區的市立法權限限制的統一和均等化。但《立法法》對設區的市立法權限的限制卻忽視了“較大的市”和部分新賦權的設區的市立法的實際需求，造成了有些設區的市制定地方性法規時超出了其法定的立法權限范圍，出現了“非法”立法的現象。《立法法》對設區的市立法權限的規定和設區的市地方立法實踐之間的張力較大。

由于設區的市地方立法發展的不平衡，較大的市通常具有較強的立法需求。雖然設區的市立法權限法律規范的第二層范圍在滿足一定的條件下可以突破到第三層范圍，但這種立法權限的擴張是《立法法》的一種例外之規定，這種形式的突破很難具有現實操作性。對大部分較大的市和新賦權的設區的市而言，《立法法》中設區的市立法權限的跨越和突破實際上是可望而不可及。《立法法》對設區的市立法權限規定的范式主要是防范新賦權的設區的市由于立法能力和立法經驗的不足致使立法權的濫用，但在實際上卻抑制了較大的市的立法權的行使。《立法法》以犧牲較大的市立法需求而保障新賦權的設區的市立法權的規范行使，反而造成了較大的市立法權的濫用。《立法法》對設區的市立法權限的限制沒有綜合平衡較大的市立法需求和立法能力，致使較大的市立法權的行使如履薄冰，有些較大的市在面對本市立法的實際需求時縮手縮腳，而有些較大的市卻充分利用《立法法》對設區的市立法權限規定的模糊性，頻繁突破《立法法》第72條之規定的限制范圍進行非法立法[3-4]。有些經濟、社會發展程度比較高的新賦權的設區的市在制定地方立法時也面臨著同樣的問題，正如有研究人員對設區的市立法類型進行統計后指出：“《立法法》第72條關于立法權限的規定使近一半的立法需求不能通過對設區市的自身立法予以滿足。”[5]146伴隨著其他新賦權的設區的市社會和經濟的發展，其立法需求也會越來越大，《立法法》對設區的市立法權限的限制范式將會受到越來越多的挑戰。面對設區的市立法的這一困境，全國人大常委會副委員長王晨在第二十五次全國地方立法工作座談會上在論及科學準確把握地方立法的定位與權限時指出：“總的原則是，在維護國家法制統一的前提下，鼓勵地方立法創新發展，為社會主義法治實踐提供更多樣本，鼓勵和保護地方立法的積極性。下一步要繼續對地方立法放權，逐步有序釋放地方立法空間。”[6]如《立法法》能夠放開設區的市立法權限的限制，設區的市地方立法的活力將會進一步得到激發。

因此，《立法法》對設區的市立法權限的限制規定既不能滿足較大的市和部分發展程度比較高的新賦權的設區的市目前的實際立法現狀，也不利于其他新賦權的設區的市長遠的立法需求。《立法法》對設區的市立法權限的限制只是保障新賦權的設區的市立法權規范行使的一種臨時過渡的法律規范之設計。

四"設區的市立法權限限制之改革路徑

從設區的市制定地方性法規的過程上看，《立法法》對設區的市賦權后，還要進行立法權確權，立法批準、備案審查等一系列程序的限定和監督。設區的市制定地方性法規的過程也是立法權放權與限權的過程。本文認為造成設區的市立法出現這一窘境的根本原因是由于我國目前立法權的“放權”思維方式決定的。我國立法在縱向上從上到下進行的層層“放權”是設區的市立法權限限定的直接原因。

1949年新中國成立后，我國共經歷了幾次中央與地方立法權縱向劃分的重大調整：1949年至1952年大行政區的設置，地方立法權由其上一級立法主體主導;1953年至1957年中央集權開始，立法權高度集中在中央;1958年至1978年中央立法與地方立法在放權與收權中往返循環;1979年以來地方立法權再次確立，并逐步擴大。特別是在改革開放后，“簡政放權”已成為我國政治制度改革的一項重要內容，中央與地方，以及地方與地方之間的立法關系出現了新的格局，地方立法不論是在廣度上還是在深度上都獲得了快速發展。

新中國成立后，立法權縱向調整的“放權”思維與當時我國計劃經濟體制所確立的中央高度集權的管理體制是相適應的。立法權從中央逐級下放到地方，一直到較大的市這一立法層級，這對于當時計劃時代的國家權力縱向劃分體制的矯正和補充具有重要的作用。在中央集中統一的領導下，地方立法權的下放在一定程度上尊重了各個地方的立法差異，調動了地方在經濟發展和社會改革中的積極性和自主性，地方經濟發展的活力和責任感在不斷地增強。

但在國家立法權逐級下放的過程中，中央與地方、地方與地方之間的縱向立法關系“一直呈現出強烈的非制度化色彩，兩者的關系一直缺乏制度創新和明晰的制度邊界、制度保障，依據的是當時歷史條件下的政治局勢和個人主觀意識”[7]304。雖然地方立法實踐在改革開放后有了非常大的突破，但中央與地方權力配置一直伴隨著“一放就亂、一亂就收，一收就死，一死再放”的循環。在權力下放運行中有時還存在扭曲和變形的情況，權力下放缺乏制度保障，權力在下放的過程中有層層被截留的危險。

立法權縱向配置出現上述這一非制度化的狀況是我國長期以來所堅持“放權”思維和路徑的直接結果。我國的“放權” 思維和路徑就是在有限注重各地方的社會和經濟差異性的基礎上，根據地方的實際情況和需要，國家立法權從中央到地方開始有步驟、有差異、積極穩妥地下放立法權。“這一時期，立法權的下放具有漸進性、多樣化的特點，不同的地方享有不同的級別和范圍的立法權，不同的地方立法處于不同的位階。”[6]308國家立法權的“下放”思維，使中央與地方、地方與地方之間的縱向立法權限的劃分具有一定的主觀隨意性。

立法權從中央到地方的“放權”思維決定了地方立法權來源于中央立法的授予和下放，地方立法從屬于中央立法，地方立法的獨立性和積極性受限于中央立法權下放的范圍和程度。如何實現中央與地方及地方與地方之間的縱向立法關系的制度化和規范化，以及充分發揮地方立法在地方治理中的作用？本文認為首先是要改變目前我國立法權“下放”的思維方式，建立地方立法合理的“分權”體制。

放權與分權雖都涉及權力下沉，但二者在立法權縱向配置中具有本質的區別。放權是中央立法主體暫時把本屬于自己的立法權自上而下分級授權給下級立法主體，下級立法主體的立法權限和范圍完全由上級立法主體進行限定。在“放權”立法的思維路徑中，應下一級立法主體的要求，上一級立法主體把本屬于自己的立法權下沉分享到下一級立法主體，“放權”思維下立法權下放的過程猶如擠牙膏。在此種情形下，中央立法、省（自治區）地方立法和設區的市地方立法的立法范圍從上到下呈現出倒“金字塔”之形狀。立法權的下放思維是調整我國立法權縱向配置的權宜之計，是對縱向不合理的權力結構所進行的一次政策性調整。“權力下放只是中央高度集權體制的一種管理方法和管理藝術，它雖然會引起管理體制的一些變革，但絕不是制度創新，因而其本身并不內涵民主價值。”[8]221權力下放模式沒有突破或完全突破舊體制的框架。權力“下放”就意味著權力有被“回收”的可能。在權力下放的過程中，“政治化”和“人治化”色彩比較明顯，正如我國地方立法權的發展歷程所展現的一樣。

而分權體制則是建立在尊重地方立法權獨立性的基礎上，以民主政治為前提，地方立法權不依附于中央立法權，地方立法權具有自我本身價值。地方立法分權體制的確立是我國立法體制的一次根本性變革，一次結構性調整。通過立法分權，我國縱向立法主體之間的關系及其運行機制更加規范化、制度化和法治化，從根本上消除權力下放的隨意性，也就是“使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變，使中央與地方在各自的職權范圍內，依法獨立行使職權，各司其職，各負其責”[7]219。

綜上所述，《立法法》對設區的市立法權限限定的范式是我國立法體制中“放權”思維的直接反應。《立法法》對設區的市立法主體“放權”后，還要對其進行“限權”，以實現立法權“放”與“限”的統一。《立法法》對設區的市立法“放權”與“限權”規定具有“兩手抓、兩手都要硬”的特征。但是在“放”與“限”的綜合衡量中，卻忽視了較大的市和部分新賦權的設區的市立法的實際需求。改革我國立法權的“放權”思維和路徑為合理的“分權”體制，在我國目前的現實語境中具有特別重要的意義。

第一，地方自主性立法的范圍會進一步擴大。目前我國地方立法主要以中央的法律法規為依據，大部分是為執行中央的上位法而立法。地方立法作為中央立法的補充，主要是在立法內容和范圍上需要與中央立法保持一致性和連貫性，地方自主性和實驗性立法普遍較少，地方立法存在一定程度上的被動和保守。通過建立地方立法分權，可以改變地方立法作為中央立法的從屬性地位，強化地方立法的自主獨立價值，擴大地方立法在地方事務中的積極作用。地方自主性立法范圍的擴大，不僅可以緩解中央立法的壓力，改變以前中央對地方立法的大包大攬，特別是中央立法與地方立法實際需要之間脫節的情況，而且還可以有效解決因地方立法范圍受限所造成地方立法的饑餓感。建立地方立法合理分權體制，地方在中央立法的統一指導下，地方可以有效的法治方式因地制宜地解決地方問題。

第二，有利于加強地方立法的權威。建立地方立法分權能夠改變中央立法的全面性，構建中央立法的有限性，地方立法的獨立主體地位將會增強，有利于強化地方立法的權威。地方立法分權的建立，可以促使中央與地方在各自獨立的立法范圍內積極地行使自己的立法職權。地方立法分權加強了地方立法的穩定性，增強了地方立法的可預測性，使地方立法的適用主體對地方立法更加信賴，地方立法能夠得到普遍的遵守和信仰。

第三，增強了地方立法的責任感和使命感。地方立法分權后，中央立法不會對地方立法有過多的干預，地方立法不再是中央立法的傳聲器，地方立法在自己的立法范圍內可以根據本地的現實條件和實際需要進行立法。地方立法是對地方利益的重新分配和再次調整，其立法過程拉近了立法與本地公眾的距離，本區域公眾對于與自己有切實利益關系的立法能夠更加關注，強化了地方立法的監督。同時，地方立法也不會因中央對地方立法權力有回收的可能而瞻前顧后，有所顧慮，造成地方立法在一定期限內不顧本地的實際情況一哄而上，為了立法而立法。地方立法分權后，在某些地方也可以避免立法懶惰和不作為，切斷對中央立法的依靠和等待。地方可以制定比較長遠的立法規劃，地方立法的連續性和體系性也會得到較大的改善。

第四，加強了地方有效治理。地方立法分權后，地方立法權限將會放開，這將會極大地促進地方治理法治化的全面性、綜合性和體系性，改變以往法治在地方治理中的頭痛醫頭，腳痛治腳的狀況。地方治理的法治化貫穿于地方事務的每一個角落和治理過程中，使地方治理的有效性得到極大的提高。地方也可以通過法制的方式使地方改革和創新制度化，降低“紅頭文件”在地方治理中的作用，使地方的改革和發展具有長久的系統性和體系性，改變目前我國地方發展中政策制定的動蕩和不穩定。

本文上述通過對設區的市立法權限法律規范的解構與分析，對立法權限限定的模式和路徑的論證，《立法法》意圖通過對立法權限限制的方式促進設區的市地方立法權規范行使，但其效果甚微。《立法法》對設區的市立法權限限制的范式反而造成了較大的市地方立法的矛盾。本文認為要防范設區的市立法權的濫用，提升設區的市立法品質，《立法法》不應通過立法權限限制的方式進行。“預防立法權的濫用和保障國家法制統一不應當主要依靠‘權限限制’模式進行前端防御，而應當逐步建立立法違憲審查機制，通過‘行權控制’來實現統一性與多樣性的動態平衡，既給予地方實踐創新的空間，也確保地方立法權的行使不會背離其初衷。”[5]146

因此，對設區的市立法權的規制應在設區的市與本省、自治區合理的立法分權的基礎上，取消對設區的市立法權限的限制，全面賦予設區的市完整的地方立法權，即設區的市在中央專屬的立法范圍以外，在地方事務上均具有完整的立法權。對設區的市賦予全面的地方立法權，還要通過立法權的“行權控制”來強化對設區的市立法權的調控，也就是通過設區的市立法的配套措施，如立法批準、備案審查、違憲審查等制度對設區的市地方立法權進行監督和指導，以促進設區的市實現良法善治。

五"結"論

綜觀世界各國中央與地方的立法實踐，大部分國家立法權的縱向劃分都趨向于法定分權模式，以綜合調整中央與地方及地方與地方之間的立法關系。在立法權的縱向分立的過程中，不同的立法主體之間既具有競爭性的一面，又有立法協作的內在需求。地方立法分權體制既能克服中央立法集權所帶來的弊端，又能促進地方在地方治理中因地制宜地發揮法治的積極作用，激發地方人民群眾廣泛政治參與的熱情。

建立設區的市立法分權體制后，設區的市立法權限與本省、自治區的立法權限將有很大部分的重疊，如何構建二者有效的立法集權與分權的法律關系？在放權的思維下，省、自治區人大與設區的市人大之間的立法關系更多地表現為單向的依賴關系，過分重視本省、自治區人大等上級立法主體的意志，以強調地方立法整體上的統一性，設區的市立法的差異性和能動性得不到足夠的表達。省、自治區與設區的市之間即使存在一定程度的立法協作，大部分也是建立在命令和服從的基礎之上，其二者之間的權力義務不對等、不相稱。

而在設區的市立法分權的體制中，設區的市人大與本省、自治區人大在充分表達各自利益訴求的基礎上，尊重彼此獨立的立法主體地位和自我價值，通過二者職能上的分立與協作，職責上的相互監督，在上下之間通過一定形式的交流和對話，建構良性互動的立法協作關系，共同應對地方立法的需求。在此種情景下，省、自治區與設區的市二者通過立法分權，建立雙向依賴和相互信任的基礎，使良性互動取代零和博弈，最大程度地優化地方立法資源的配置，并增強上下兩級立法之間的統一性和協調性，避免二者之間的立法沖突和矛盾。設區的市人大與本省、自治區人大之間的良性互動，強調的是多元利益的整合，實現的是整體利益與局部利益的均衡，是省、自治區立法的統一性與設區的市立法的差異性之間的協調。

如在我國確定地方立法分權體制，設區的市地方立法與省、自治區的地方立法之間就存在一定程度的立法集權和分權。設區的市地方立法如何實現凱爾森所論述的“最高限度的分權 ”和“最低限度的集權”？本文認為在設區的市地方立法與省、自治區地方立法的分野中，應以立法輔助原則為基礎構建二者之間的立法集權與分權的關系。立法輔助原則是一種由下至上的組織原則，在構建縱向不同主體之間的法律關系時，立法輔助原則的內涵可界定為：其一， 上、下不同層級主體應該在其專屬的法定權限范圍內依據所設定的目標行使職權;其二，在雙方共有的立法權限范圍內， 當下級主體所采取的行動不足以達成預定目標， 而基于該行動的規模或效果， 由上級主體進行干預更易達成目標，或效果更好時， 才由上級主體依輔助原則行使職權。

依據立法輔助原則，在設區的市立法與本省、自治區立法關系的建構上，在尊重雙方各自獨立、法定的立法權限的基礎上，實現設區的市地方立法與本省、自治區地方立法之間一定程度上的立法協作。在雙方共有的立法權限范圍內，依據由下向上的組織路徑，首先應由設區的市制定立法，只有當設區的市制定立法的條件和能力不足于實現立法目標時，省、自治區才能介入該立法項目。或者通過綜合考量，這一立法事項是省、自治區整體上的立法共性問題，而不僅僅是設區的市地方立法的個性問題，當省、自治區制定的立法能夠取得更好的立法效果時，省、自治區才能制定地方性法規。

建立在立法“分權”理論框架下，過度集權在中央與省、自治區的立法權將“還權”于設區的市，設區的市地方立法本身固有的地位和價值將得充分地展現。中央和省、自治區立法權“還權”后，《立法法》應改變對設區的市地方立法權限的限制設置，建立設區的市與本省、自治區之間縱向合理的地方立法分權關系，通過立法輔助原則的適用，賦予設區的市全面、完整的地方立法權以充分發揮設區的市立法在地方治理中的引領和推動作用。

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