新時代黃河流域生態保護和高質量發展之生態法治保障三論

摘要：新時代黃河流域生態保護和高質量發展將面臨新的任務和挑戰，而生態治理越來越走向法治化軌道必將成為今后重要的治理方式，同時生態法治化也是推動國家環境治理體系和治理能力現代化的必然選擇。通過梳理并闡釋國家對西部黃河流域生態保護發展的規范文本及其釋義，透視國家對黃河流域發展的理念轉變，進而指出新時代黃河流域生態法治發展存在的問題。其主要表現在沒有充分體現生態法治體系化發展的理念，缺乏地方立法對生態保護政策的落實，環境政策沒有與其他政策之間實現良性互動。再從健全黃河流域生態法治規范體系出發，實現法律與環境政策之間協同保障生態環境，達致環境政策一體化實施的目的，進一步完善法律規范與環境政策協同保障黃河流域生態保護和高質量發展，實現黃河流域生態法治化保障進路。

關鍵詞：黃河流域生態保護和高質量發展;生態法治化;環境政策一體化;黃河流域協同治理

中圖分類號：D922.68;X321

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831（2020）05-0167-10

一、從西部生態保護透視國家對黃河流域發展的理念轉變

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平2019年9月18日上午在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，將黃河流域生態保護和高質量發展上升為國家戰略，突出了法治生態治理、法治生態保障的重要性。從地理位置看，黃河流域生態法治保護涉及東中西部地區的生態法治一體化規制。2018年《憲法修正案》將“生態文明”寫入憲法是對多年來生態治理問題的高度總結和概括，將環境治理問題提到了與社會、經濟、文化、政治一體的高度，是對人類日益需求美好生活的積極回應。

2006年國務院同意批復的《西部大開發“十一五”規劃》（以下簡稱為“十一五”規范）對“生態保護和建設、環境保護和資源節約”提出要求，特別是針對甘肅甘南黃河重要水源補給區的生態保護和建設規劃提出制度性安排，對生態保護重點工程予以明確，并對修復森林草地公頃數制定了量化指標。其中，在針對資源節約和綜合利用的問題上，“十一五”規劃提出“堅持開發節約并重、節約優先”的發展理念。可以看出，當時國家對生態保護理念，并不是以“保護”作為重點，而是將生態資源的“開發”與“節約”提到并重的地位。事實上，在實際操作過程中，很難具體把握“開發”與“節約”之間的度量關系。盡管可以看到，西部地區的第一個十年，是歷史上經濟增長最快，生態環境保護與治理成效顯著的時期，但是這樣的生態保護理念，勢必會對后來環境惡化埋下隱患。

以西部地區寧夏回族自治區對黃河流域保護為例，2008年9月國務院印發《關于進一步促進寧夏經濟社會發展的若干意見》提出要將“堅持資源開發與生態保護相結合”作為經濟社會發展的基本原則之一?？梢姡瑖覍τ谖鞑康貐^生態保護理念的轉變，即從“開發與節約并重”轉變為“開發與保護相結合”。但是針對黃河黑山峽河段重點水利開發工作，使用的是“加快”該地段的開發，同時也沒有健全與之配套的保護制度。所以在具體的黃河流域資源開發與保護工作中，并沒有深入貫徹生態保護的理念。事實上，資源開發與保護相結合，其實質是指兼具“經濟效益、環境效益和社會效益”三效合一的發展模式。也就是說，針對具體自然資源的開發與利用，應該正確平衡好自然資源保護與發展之間的“度”，這才是真正實現生態法治化治理的關鍵。

《2018中國生態環境狀況公報》對國家重點生態功能區818個縣域進行對比研究后發現，“2018年與2016年相比，生態環境質量變好的縣域占9.5%。基本穩定的占79.1%，變差的占11.4%”。不難發現，從2016年到2018年的縣域生態環境質量整體變差了1.9%。進一步研究后發現，在環境資源的開發與保護的問題上，破壞的速度要略微超過保護的速度。無論對環境資源進行怎樣的保護，都會對后代人的代際利益造成影響，“子孫后代所繼承到的生態系統服務的價值就會降低”。這就需要正確處理好資源保護與發展之間的平衡，從而在真正意義上實現保護好子孫后代的代際利益。不能對自然資源一邊開發、一邊保護，又一邊破壞。

從國家發展和改革委員會2012年印發的《西部大開發“十二五”規劃》（以下簡稱為“十二五”規劃）到2017年印發的《西部大開發“十三五”規劃》（以下簡稱為“十三五”規劃）的通知中可以看出國家對生態保護問題的重視。特別是“十三五”規劃將“十二五”規劃中的“生態環境”一章改為“筑牢國家生態安全屏障”，進一步突出了國家對生態保護的理念已經上升至“生態安全”的高度，特別凸顯的是對甘南黃河重要水源補給區的生態保護與建設。將黃河中上游納入重點生態工程，使國家對黃河流域的生態保護達到了史無前例的高度。此外，在“十三五”規劃中提出要推動西部地區經濟社會持續健康發展，要以“堅持綠色永續，建設美麗西部”作為生態發展的原則，強調了對黃河上游生態修復與保護工作的力度，形成了開發與保護相銜接的生態文明制度體系。

黨的十七大報告提出“建設生態文明”，并將“建設生態文明”作為中國實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求之一，黨的十八大報告再一次提出生態文明建設，將其置于經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設同等的地位，共同構成了我國特色社會主義事業總體布局，從而豐富了建設中國特色社會主義事業的內涵。2018年3月習近平在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上講話，進一步提出要“以更大的力度、更實的措施推進生態文明建設，加快形成綠色生產方式和生活方式”。

2018年3月通過的《憲法修正案》將“生態文明”寫入憲法，“不僅實現了從政治概念到法律概念的轉化，提升了生態文明概念的法律地位，也會對憲法上的觀念、權利、制度及其實施產生重要影響”。一方面，對環境憲法自身體系而言，豐富了憲法中國家環境保護義務規定的有限性和生態文明建設職責的局限性，甚至是完善了憲法中人權保障;另一方面，對部門憲法而言，使其成為了具有最高法律效力的憲法，為下位法在生態文明法治領域立法起到規范和引領作用，特別是憲法環境條款的內外規范結構對環境法律規范的影響。

2019年9月，中央首次將“黃河流域生態保護和高質量發展”納入區域協調國家級戰略，具有重大意義。一方面，黃河流域的跨區域性，決定了其肩負探索流域協同推進生態優先和綠色發展的新路子，旨在為全國跨區域河流流域協同治理提供可供復制的經驗，從而推動國家環境治理體系和環境治理能力現代化;另一方面，凸顯出國家對黃河流域保護與發展問題的重視。新時代黃河流域生態保護和高質量發展應該以生態法治體系化構建為重心，用法治的方式推動黃河流域保護與發展之間的平衡，將生態發展納入法治的軌道，從而實現依憲、依法保護與發展黃河流域生態環境。

二、黃河流域之生態法治發展存在的問題

（一）沒有充分體現黃河流域生態保護法治體系化發展理念

生態保護法治體系化的構建是實現新時代下黃河流域法治生態化的價值目標，也是實現黃河流域生態保護與高質量發展的必然選擇。通過對西部地區生態保護理念的梳理，可以看到，雖然在法律或者其他規范性文件中有“生態保護”“生態環境”“生態安全”等概念，但是缺乏可以具體實施的標準以及法律責任部分的規定，使得黃河流域生態保護形同虛設。

其一，黃河流域生態保護缺乏對生態文明理念的構建。生態相對于環境而言，是一個更高層級的概念，因為生態“既關注各環境要素之間的協調性，也重視環境要素與其他要素之間的關系”。將黃河流域生態保護資源要素割裂開來保護的理念，不利于實現生態整體性保護。自然資源要素范圍大小的限定將直接影響生態保護的整體性與全面性。黃河流域被譽為中國的“能源流域”，有豐富的水能資源、土地資源、石油資源、天然氣資源、礦產資源。我國環境法律規范采取以環境保護要素為對象的立法模式，例如，針對黃河流域的資源保護與發展涉及的中央立法有水污染防治法、水土保持法、土壤污染防治法、固體廢物污染環境防治法、石油天然氣管道保護法、礦產資源法等。這種立法模式存在的弊端是在看到生態資源各要素獨具特性的同時，沒有注意到生態資源之間所具有的共性。導致在具體考慮生態資源各要素實現目標價值的時候，沒有將其他生態資源的要素考慮其中，如此，將不利于對整個黃河流域生態資源的系統性保護，更不用說對后代人享有生態權益的保護。我們“要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，統籌推進各項工作，加強協同配合，共同抓好大保護，協同推進大治理”。要告別傳統的以生態資源要素分類的保護理念，不再受制于人類對于生態資源要素認識的局限性。

其二，黃河流域生態保護制度構建不完備。在全國一系列空間發展戰略中，從上至下依次是京津冀經濟一體化、長江三角洲區域一體化、粵港澳大灣區空間一體化。與黃河經濟協作區一體化發展不同的是，“黃河流域尚無東中西部一體化的發展戰略”。而國家其他空間發展戰略彼此之間簽訂眾多協議，一般以發展經濟為契機，其他各項生態、文化、旅游、基礎設施建設等制度依次鋪展開來。黃河經濟協作區第一次會議最早可以追溯到1988年，由山東省牽頭在青海召開。以后每年輪流召開一次省區負責人會議，至今已經過去了30多年。事實上，黃河經濟協作區并沒有展開深度的、實質性的合作。黃河經濟協作區內各省市在生態、文化、教育、旅游、基礎設施建設等制度構建上也沒有達成實質性協議，更不用說達致對黃河流域生態保護的有效協議。

生態保護制度的構建應當立足于黃河流域的生態問題。有學者提出，西部地區的生態特點主要表現為“土地沙質荒漠化、水土流失嚴重、草原生態破壞嚴重”。例如，在公民個人對黃河流域生態保護的參與規制上，將生態保護的主體進行分類，可以分為國家、社會組織和公民個人。在強調國家在生態保護與防治中重要作用的同時，也需要充分發揮社會組織和公民個人在生態保護中應盡的義務。事實上，一切單位和個人都是保護環境的義務主體。

在黃河流域生態保護和高質量發展制度的構建上，黃河流域水資源利用、濕地保護是治理的重點，除了要發揮國家在黃河流域生態保護中的積極作用外，還需要當地居民提高黃河流域生態保護的自覺性，貫徹綠色發展意識，進行綠色的生產生活方式和消費方式。此外，發展特色旅游產業也是推動黃河流域全面復興的重點任務。然而，隨著旅游業的大肆開發，公民個人對生態保護參與的缺位勢必對西部地區生態保護進度帶來阻礙，因此有必要生態保護立法先行，構建完備的黃河流域生態保護制度。

（二）缺乏地方立法對黃河流域生態保護政策的落實

在黃河流域生態保護和高質量發展建設中，涉及黃河流域現行有效的中央層面立法有95件;現行有效的地方規范562件，其中涉及黃河流域的地方工作文件332件;地方其他規范性文件200件;現行有效的地方性法規和地方政府規章僅有20件。可見，涉及黃河流域的地方立法大多以不具有法律強制力保證實施效力的規范性文件做出，也就是以通常所說的“軟法”來規范黃河流域的開發與保護。在公法中，軟法是指行政主體發布的非法律性的指導原則、規則和行政政策。本文也將采用這一論證邏輯，將涉及黃河流域生態保護和高質量發展的非法律性的指導原則、規則和行政政策視為軟法。

不可否認，軟法在調整法律關系中發揮著硬法不可替代的作用。一方面，就立法成本和技術而言，軟法具有制定成本低、制定效率高的特點。當無法形成行之有效的經驗的時候，就可以先制定軟法來予以規范，特別是在區域合作治理中應當突出軟法治理的重要性。另一方面，就立法落實的難易程度而言，軟法具有較高的靈活性和適應性的特點。而硬法受制于本身固有的性質，即當制定完成之后，法律就已經落后于社會現實。此外，硬法也不能朝令夕改，否則便無法維護法律的權威。但是具體結合到黃河流域生態保護與高質量發展來看，若不能及時將行之有效的軟法上升為硬法，賦予其國家強制力以保證實施的效力，將會對整個黃河流域生態法治保障帶來困難，甚至對整個生態法治化進程帶來阻力。所以，在黃河流域生態保護和高質量發展建設中，軟法雖然發揮著硬法不可替代的作用，但是軟法在參與黃河流域治理中也存在法律效力層級不高、執行標準不統一的難題。

其一，在黃河流域治理中，過多的不具有法律強制力保證實施的規范性文件將不利于國家生態法治建設，不利于黃河流域生態保護與高質量發展。根據《立法法》的規定，重慶作為直轄市，享有先行先試的立法權：以寧夏回族自治區為代表的自治區享有先行先試和有限制變通的立法權;民族區域自治地方享有變通的立法權。當中央層面發布了針對黃河經濟協作區生態保護的規劃之后，各省區是否能將規劃中的精神、原則，甚至是制度及時與本地區實際情況相結合，因地制宜地轉化為法律，是保證黃河流域生態法治發展的關鍵。

然而現實情況卻是，在生態環境保護領域，黃河經濟協作區各省市人大及其常委會通過的有關生態環境保護領域的立法少之又少。大多數是決議、通知、意見等不具有國家強制力保證實施的政策性文件。

其二，黃河經濟協作區各省市立法主體沒有及時將生態保護政策予以法治化確認。例如，2007年內蒙古自治區人民政府制定的《內蒙古自治區退耕還林管理辦法》（以下簡稱為《管理辦法》）的部分條款已經不能對退耕還林活動予以全面的系統化保護。《管理辦法》對退耕還林活動的范圍作了界定，即退耕地還林、配套的荒山荒地造林和封山（沙）育林。然而在“十三五”規劃中，已將“重要水源地坡耕地”納入新一輪的退耕還林還草工程之中。同時在2019年內蒙古自治區開展的四大專項整治就將水源地保護納入新的專項整治范圍，而地方立法卻沒有及時根據政策的需要作出立改廢。

其三，黃河流域生態保護政策的靈活性與法律的穩定性之間沒有實現一個動態平衡。黃河經濟協作區各省的社會、經濟、文化發展差異較大，建立統一的環境資源保護立法不具有現實可行性。不能因為政策的偏向就進行大量的立法，也不能因規避風險而不進行地方立法創新，新時代完善生態法治中國建設，應該在實現法制的需求與法制的供給之間形成穩定的動態平衡。

例如，2002年國務院印發了《關于黃河近期重點治理開發規劃的批復》，旨在用10年左右時間初步建成黃河防洪減淤體系。2008年國務院又印發了《關于黃河流域防洪規劃的批復》，提出到2025年，黃河流域流經省份建成比較完善的防洪減淤體系，基本控制洪水和泥沙。然而地方對中央政策防洪減淤體系立法情況整體表現為立法積極性不高，通過地方性法規對中央政策予以落實的省市有山東省、河南省，以及江蘇宿遷市、山東東營市。制定地方政府規章的省市有山東省、河南省，以及山東淄博市、甘肅蘭州市?？梢钥闯?，黃河流域上，中、下游地區立法制定主體表現出明顯的差異。黃河流域中、下游地區的新增立法制定主體表現出積極的立法偏好，而黃河流域上游地區的新增立法制定主體表現出消極的立法回避，大多采取以不具有法律強制力保證實施的其他規范性文件的方式作出，即立法不作為。

（三）黃河流域生態保護環境政策沒有與其他政策之間實現良性互動

應當將生態文明建設貫穿于黃河流域生態保護與高質量發展的全過程，在制定其他政策，甚至是法律的時候，也需要將“生態文明”理念納入其中。“五位一體”作為我國社會主義事業發展的戰略布局，黃河流域生態保護應當深入貫徹“生態文明”理念，除了要在生態法治領域體現生態文明理念，還需要在其他領域的政策制定也體現生態保護的理念。

其一，缺乏財稅制度與黃河流域法治生態化的結合。雖然在《環境資源法》中已經針對排放污染物作出明確的規定，即采取征收環境保護稅或者污染物排放稅的制度設計。有學者也提出，“采取稅收限制與稅收優惠相結合的辦法”，對黃河流域生態治理具有積極的意義。《環境保護法》明確規定國家有關機關可以采取財政、稅收、價格、政府采購等在環境保護方面基于政策和措施上的鼓勵和支持?！拔覈F行資源稅覆蓋的征稅范圍，基本上屬于礦藏資源占用稅的性質，征稅范圍遠遠小于世界其他國家”。黃河流域流經的省份，可以在生態環境保護問題上采取稅收與環境保護相結合的政策導向，要符合稅收制度的依法合理設定，不能對地方經濟的發展起到抑制作用，當然也不能設定過低的稅收優惠，從而對地方的財政收支帶來負擔。

其二，商事經濟領域與黃河流域法治生態化結合不足。在追求西部地區經濟快速增長的同時，忽視了向法治生態化轉化。經濟發展所追求的價值目標是效率、成本，不符合環境資源保護與防治所追求的價值目標，必然會在法治生態化轉向過程中出現阻力。相對于東部地區而言，西部地區自身就在經濟、環境等領域落后于東部地區，所以不能因為盲目趕超東部地區而過度地在商事經濟領域予以傾斜，恣意開發和利用黃河流域的自然資源，忽視對生態環境的保護。

其三，缺乏旅游業與法治生態化的結合。為了加快旅游的發展而盲目地興修道路、橋梁，給生態法治發展帶來阻力。2013年“一帶一路”倡議的提出，給黃河經濟帶旅游發展帶來了新的契機與挑戰。同年《中華人民共和國旅游法》的制定，將社會效益、經濟效益和生態效益相統一，成為旅游業發展的基本原則。應當充分發揮黃河旅游發展在“一帶一路”倡議中的重要作用，通過黃河旅游業的發展，實現保護、傳承、弘揚黃河文化。然而黃河流域各地區在開發當地特色旅游資源，建設相配套的有關旅游基礎設施方面并沒有在真正意義上實現生態效益原則與社會效益、經濟效益的統一。由于生態旅游資源的特殊性，有很多生態旅游資源都屬于非物質文化遺產，甚至具有不可再生性，過度開發生態旅游資源不利于對黃河流域生態資源的保護。

三、黃河流域生態法治保障之完善

法治才是保障黃河流域生態保護的根本。2018年“生態文明”的入憲，標志著生態法治發展有了新的內涵，“意味著中國憲法觀體系進一步豐富”，為新時代黃河流域生態法治發展提供了新的規范指引。將黃河流經地區生態保護與經濟發展提到并重的位置，從健全黃河流域生態法治規范體系、法律與政策協同保障生態發展，以及環境政策與其他政策相協同的法治發展等三個方面人手保護黃河流域生態。

（一）健全黃河流域生態法治規范體系

黃河流域生態法治體系是實現作為第五國家戰略之一的黃河流域生態保護和高質量發展的必由之路。對實現黃河流域依憲、依法開發和保護具有重要的意義。有學者提到，要構建以可持續發展為核心的生態法治體系。黃河流域生態法治應該是以憲法為根本，以環境保護法等環境法律規范為核心，以有關生態環境保護方面的其他規范性文件為主要內容的多層級、多部門融貫的生態法治規范體系。因為“體系不僅可以保障最大可能的概觀性，同時亦可保障法安定性”。在時間上實現將生態文明貫穿于黃河流域保護與發展的始終：在方式上實現黃河流域生態保護與經濟高質量發展相結合的法治生態化轉變。因此健全黃河流域生態法治規范體系可以從生態保護的理念和制度建設兩個維度出發。

其一，黃河流域生態保護的理念構成。現階段，在構建黃河流域生態保護理念的時候，首先要立足于我國國情和實際，正確處理好黃河流域開發與保護的問題。由于我國正處于并長期處于社會主義初級階段，新時代社會主義建設面臨著新的矛盾和任務。因此面對生態發展問題，在借鑒國內外成熟的生態治理經驗的同時，應該結合我國國情和實際，特別是國家社會經濟、政治、文化水平。其次，要立足于生態文明理念的內涵。有學者早在2003年就提到，“只有實現了生態自然的可持續發展，才有人類社會的永續發展”。也有學者提到，“生態文明入憲應該成為世界各國生態環境領域發展的最新趨勢”。生態文明理念豐富了當前我國環境保護的內涵與外延，為提高黃河流域水資源的集約利用提供了規范指引。最后，要立足于綠色發展的新理念。綠色發展是對憲法序言中新發展理念的具體化。其核心就是實現黃河流域生態保護與經濟高質量發展的統一，正確處理好“綠色”黃河流域與經濟發展的辯證關系。

其二，黃河流域生態保護的制度建設?？蓮狞S河流域生態保護的治理制度、保障制度，以及救濟制度出發。在黃河流域生態保護的治理制度中，制定嚴格的排污總量控制制度，在各省市分段治理的同時，也要實現跨區域污染防治合作治理制度建設。在黃河流域生態保障制度中，要加強黃河流域環境執法，形成多層級、跨區域、跨部門的高效環境執法梯隊。在黃河流域生態保護的監督救濟制度中，實現黃河流域生態保護環境督查常態化，完備的生態補償機制，健全的黃河流域環境保護目標責任制和考核評價制度。

在黃河流域生態保護的主體方面，可以分為國家、社會組織以及公民。因為“公民、國家和社會是當代法律規范乃至憲法規范中最主要的主體性要素”。根據各主體在生態環境中所享有的權益的不同，應當分別對國家、社會組織以及公民對生態保護負有的義務予以明確，確保生態保護主體在黃河流域生態保護中的功能定位。首先，應當突出國家在生態問題中的“治理”功能。這是由國家的特殊性質所決定的。其次，應當彰顯社會組織在生態保護中的“防治”功能。社會組織在從事民商事活動的時候，應當做到對黃河流域的生態保護負有充分的注意義務。最后，應當鼓勵公民個人在生態保護問題中具備“預防”功能。

“治理黃河，重在保護，要在治理”。然而在一系列西部地區生態保護規劃中可以看出，國家對于黃河流域生態環境治理采取的是防治的進路。也就是說，黃河流域生態保護中防治的環境對象要遠遠多于保護和維持的環境對象。不可否認，因為在政績的要求下，對生態環境中存在的問題進行防治要比保護和維護現狀的生態環境治理容易很多，直接表現為政策在發揮生態法治進程中具有易變性，給生態保護法治化進程來帶阻力。筆者認為，可以將環境保護的對象類型化，“既要求保護自然資源和維持良好環境，也強調對負面的污染和公害進行有效預防”。因此在黃河流域保護與發展建設中，對環境保護的對象所處不同的狀態進行分類保護，如維持現狀、預防、治理。

（二）完善黃河流域生態保護法律與政策，協同保障生態發展

政策的靈活性與法律的穩定性之間應該實現一個動態平衡。一方面，實現政策的靈活性能夠彌補法律自身固有的滯后性;另一方面，實現具有強制力保證實施的法律能夠彌補政策效力層級不足的問題，從而達致政策與法律在黃河流域生態法治發展方面功能互補。筆者認為，應當充分發揮以黃河流域政策與法律相協同的法治發展路徑。

實際上，國內外在很多領域都借鑒了歐盟開放協調機制（The Open Method of Coordination），并逐漸形成可以廣泛推行的成熟經驗。例如，京津冀地區跨區域霧霾治理，長江三角洲地區對經濟產業結構升級的合作，泛珠江三角洲對跨區域水域的治理等。所以在黃河流域生態保護和高質量發展建設中，政策與法律規范協同保障生態發展的完善可以通過對歐盟開放協調機制的借鑒，以及國內成熟的經驗，實現黃河流域生態法治一體化。

具體來說，歐盟開放協調機制包含四個主要步驟：第一步，由歐盟負責制定統一的政策目標，再由各成員國根據已經制定完成的政策目標，分別制定各國具體的實施計劃。而且歐盟統一的政策目標，也是建立在各成員國平等協調一致的基礎之上。由于考慮到歐盟各成員國之間經濟、政治、文化發展程度的差異，各成員國可以根據自己國家的實際情況來調整政策目標完成的時間。第二步，保證各成員國忠實地履行實施計劃，減少不必要的拖延情況。該機制規定了各成員國實際情況的定性指標（indicators）和基準（benchmarks），并以此為依據對比各成員國的完成情況。第三步，各成員國將根據本國實際情況，將已經制定的政策目標上升為本國國家法律。第四步，監督機關定期對各國實施情況予以監督和評議。

歐盟成立之后，為了保證每個成員國都能積極地落實政策。一開始是采取“共同體方法”，即選擇行政強制力推行政策實施的硬法治理模式，然而并沒有取得良好實施的治理效果。與歐盟治理模式恰恰相反的是，西部地區黃河流域生態法治在一開始多采取軟法的治理模式。由于政策在治理模式上效力的不足，西部地區黃河流域生態保護方面沒有取得實質性的扭轉。事實上，沒有一個良好的生態法治，就會制約司法審判在環境保護案件中監督與救濟功能的發揮。

具體到黃河流域生態法治發展問題上，在國家層面制定了統一的政策目標規劃之后，黃河流域流經地區應當積極落實，突出黃河流域生態保護的階段性和地域性。前面也提到，由于黃河流域流經地區的經濟、文化、政治等都存在較大的差異，制定統一的有關黃河流域的生態保護法律并不具有現實可行性。事實上，“黃河上游是我國生態環境最薄弱的地區”。所以在國家層面制定了統一的生態政策目標、保護規劃之后，黃河上、中、下游地區應當根據自己所轄行政區劃內實際生態保護和經濟發展的情況，制定相應配套的軟法或者硬法來保障國家層面生態政策目標、保護規劃的落實，即黃河上游地區應將生態保護綠色發展、中游地區的經濟轉型，以及下游地區的藍色經濟高質量發展分別視為本轄區的改革目標。同時，還需要監督機關對各地區的實施情況予以監督和評議，才能保障黃河流域生態法治發展的持續性和完整性。此外，還要加強立法機構與利益相關方的對話。立法機構和利益相關方的交流，是實現利益博弈的重要途徑，同時也是立法參與的重要環節，有利于保證立法制定后，各地區之間都能切實遵守。

（三）實現黃河流域環境政策與其他政策之間良性互動

實現黃河流域生態法治建設不單單需要有關環境資源保護與防治的政策法治化，還需要實現有關環境資源保護與防治的政策與其他各領域的政策實現良性互動。特別是實現與稅法、經濟產業發展、基礎性設施建設、行政監管等政策的對話。在歐盟環境政策制定和實踐中，將該此種模式稱之為“環境法律政策一體化原則”（Environmental Policy Ietegration，EPI）。

我國學者在研究歐盟環境政策法律問題領域，對EPI的定義其實就是采用簽署國際協議中的解釋，即一體化原則又稱將環境保護納入其他歐共體政策之中的原則，即“環境保護要求必須納入其他歐共體政策的制定和執行之中”。與我國“五位一體”的政策目標基本相似，但是在地方具體落實上，還需要進一步加強對政策目標內涵與外延的規范闡釋。事實上，有學者在文章中梳理EPI歷史的發展脈絡中指出，EPI并不是一項指導性原則，而是由一系列的政治性承諾發展而來。最早可以追溯到1973年制定的環境行動計劃（Environmental Action Plan），以及隨后于1993年簽署的馬斯特里赫特條約（Maastricht Treaty），1997年的阿姆斯特丹條約（Amsterdam Treaty）。非環境政策領域需要考慮環境的影響，為歐盟EPI的發展提供了理論基礎。環境法律政策一體化原則具體可以分為在組織機構上的一體化和法律政策制定上的一體化。一方面，在組織機構上，在制定其他法律政策的時候，應該允許黃河流域生態保護中生態保護與發展小組的積極參與，加強各組織機構、各部門之間的交流協作。真正意義上保障各部門所代表利益集團的正當合法利益。另一方面，在其他政策制定方面，應當將生態環境保護納入經濟產業結構、基礎性設施建設等非環境領域，將生態環境保護的理念貫穿于法律政策制定的全過程。

黃河流域生態法治化是保證黃河流域生態保護和高質量發展的關鍵，有利于助推我國生態文明建設邁上新臺階。要破除西部生態環境“短板效應”難題，推動黃河流域生態保護和高質量發展，就要將黃河流域生態保護納入法治軌道，從根本上解決黃河流域生態資源開發與保護無法可依的問題，從而健全黃河流域生態法治規范體系。用法治邏輯、法治思維處理好黃河流域生態保護和經濟高質量發展之間的辯證關系，同時從整體性視角出發，通過對環境政策的生態化轉變，實現環境政策與其他政策之間的良性互動，進而實現法律規范與政策協同，保障黃河流域生態環境健康有序地發展。

（責任編輯 胡志平）